高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

高雄市政府教育局

代表人

乙○○局長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服高雄市政府中華民國93年7月15日高市府法一字第0930037596號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要:緣原告於民國（下同）93年1月13日向高雄市政府申請提供「教育部74年度召開幼稚教育研討會曾對如何輔導公立國民小學附設幼稚園之決議內容」高雄市政府辦理情形、教育部函文內容、高雄市政府辦理函文及該府函知所屬各國民小學附設幼稚園自立班之內容、文號、日期等資料，經高雄市政府轉請被告處理，被告乃以93年1月28日高市教三字第0930001688號函答覆略以：「所詢事項己逾十八年，因年代久遠，本局已查無相關資料可資提供，特此說明。」等語拒絕所請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明:

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應依原告申請提供教育部74年度召開幼稚教育研討會輔導公立國民小學附設幼稚園之決議事項、教育部公函及依其事項所定高雄市公立國民小學附設幼稚園教師適用法規。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決:

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由:

一、原告起訴意旨略謂:

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回認為其權利或法律上利益受違法損害者，經訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應特定內容之行政處分之訴訟。」、「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」、「中華民國國民，‧‧‧得依本辦法規定請求行政機關提供行政資訊。」、「申請閱覽、抄錄或‧‧‧各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」分別為行政訴訟法第5條第3項、行政資訊公開辦法第6、9條、檔案法第17條及其施行細則第17條第2項均定有明文，合先敘明。

（二）原告查有教育部公報第122期內載明教育部74年1月舉行幼稚教育研討會，會中並有作出五項決議，於該公報第30頁可資參照。

（三）本件請求申請提供相關資訊，原告係依行政資訊公開辦法及檔案法，揆諸首揭規定甚明，訴願機關未詳予調查原告訴願書意旨，錯誤引用行政程序法第46條之規定。按行政資訊公開辦法之立法意旨，係滿足人民知的權利及促進行政程序公開化與透明化，其公開之對象為一般人民，當然亦包括已終結之個別程序之當事人或利害關係人，係屬「一般性之資訊公開」。依該辦法規定，申請行政機關提供行政資訊之權利，屬實體權利，行政機關拒絕提供者，應屬行政處分之性質，申請人如有不服，得依法提起訴願。（法務部91年9月2日法律字第0910033663號函參照）。

（四）原訴願決定理由四有關：「‧‧‧所謂檔案：係指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。‧‧‧」乙節，亦均非屬實，於法有違。查高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」分永久保存：１．上級機關（教育部）交辦之政策性案件。２．上級機關（教育部）及本機關政策性會議決案。‧‧‧５．法規之訂定、修正、廢止及有永久保存必要之解釋案件。高雄市政府分類保存年限表教育類、教育綱、教育行政目、教育法規為永久保存，非訴願機關所調查自始未作成或年代久遠無從查考，足證訴願機關未依職權調查證據，明顯違反訴願法第67條之規定違法。

（五）原決定理由五有關：「查訴願人所申請閱覽之資料，屬幼稚園之行政管理輔導‧‧‧」乙節，亦均非屬實，與法有違。本件系爭教育部決議事項依前揭高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」均屬永久保存及有關法規訂定修正、廢止或解釋案件均屬永久保存，非被告所提基準表「幼稚園之行政管理輔導」之保存年限為十年，二者顯然有別，查依臺灣省按教育部決議訂有「臺灣省輔導幼稚教育正常發展實施要點」、「臺灣省國民小學試辦附設幼稚園實施計畫」、「臺灣省各縣市辦理幼稚園教師儲備進用注意事項」、「教育部71年2月5日台（71）國字第03660號函」、「臺灣省政府教育廳75年4月11日75教4字第33590號函」，據此，原告依此要求被告提出於72年以後，依74年教育部決議所定適用公立國民小學附設幼稚園老師適用之法規，而非被告所謂「臺灣省國民小學附設自立幼稚園（班）試行要點」台灣省已於72年發布廢止適用，被告仍稱高雄市至78年2月1日前仍適用該要點，應屬違法，而侵害原告配偶之權利，本件被告及訴願機關並未詳查及此，又拒絕原告申請陳述意見、言詞辯論、調查證據之權利，即違反憲法第16條原告訴願之權利，即屬違憲，訴願機關以「堪信為真」、「事實不能」草率訴願駁回訴願人，其於本件並未調查被告74年之公文登記簿目錄，又被告所提基準表為何年訂定？是否為74年方屬實體從舊原則，觀之本件訴願決定，訴願機關並無依法調查證據之事實，完全無視原告之憲法上訴訟權利，遑論依法公正審議，均難謂適法。

（六）綜上所述，本件系爭決議事項為永久保存資料，訴願機關就被告自始未作成之違法或年代久遠無從查考，均未具體依職權調查證據，亦未就其拒絕原告申請陳述意見、言詞辯論、調查證據，即採信被告基準表，堪信無誤，遽率爾決定依訴願法第79條第1項規定駁回訴願，難認適法，請貴院依原告申請依行政訴訟法第5條第2項、200條第3款等規定判命被告作成原告申請內容之行政處分，及依同法第125條、133條、136條、164條、165條、166條、176條、189條、憲法80條、司法院釋字第137號解釋、法官守則第2、4、5條公正審判，詳予審酌，判決如原告訴之聲明。

二、被告答辯意旨略謂:

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文，是以人民依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，請求行政機關為特定內容之行政處分，亦需人民因行政機關之否准或怠為處分，發生權利或法律上利益受損害情事，否則其提起課予義務訴訟，即為欠缺權利保護必要。經查，原告於93年1月13日申請74年被告如何輔導國民小學附設幼稚園自立班之函文內容、文號、日期等資料，惟查原告並非高雄市前國小附設幼稚園自立班教師或自立班辦理學校等，渠與國小附設幼稚園自立班如何辦理、運作並無任何之相關，故被告縱然無法提供原告申請之資料，並未致原告權利或法律上利益有所損害，是以原告提起本件課予義務訴訟，請求被告提供行政資訊，依上開所述，即欠缺權利保護必要。

（二）次按「檔案法」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」查原告主張應提供被告74年如何依據教育部會議決議輔導國民小學附設幼稚園自立班相關檔案，惟查所欲申請之相關資料己逾18年，因年代久遠，現今已無資料可研判當時之行政作為，檔案法第17條固定明文非有法律不得拒絕之規定，惟如上述，該資料己無案可稽，非被告不予提供，而係事實無法提供，被告93年1月28日高市教三字0000000000號之覆函係就事實說明並無違誤。

（三）再依「高雄市政府教育局檔案分類暨保存年限基準表」乙則（91年5月20日訂），訂有被告檔案保存年限事項，其中第7頁分類號3212，工作項目「幼稚園之行政管理輔導」，其保存年限為10年，本案係爭18年前被告針對幼稚園自立班之行政輔導作為資料，惟依保存年限基準表所訂10年之年限，該相關資料檔案己逾保存期限，確實無法提供，被告之函覆僅就事實之說明，非行政處分，原告執意請求，並提起行政爭訟，顯係無理。

（四）綜上所陳，本件之訴不合實體判決要件，請予以駁回。

理由

一、按原告之行政訴訟有誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的者，應認為欠缺權利保護要件，應以判決駁回原告之訴。在法理上，人民對行政機關有所請求，而遭拒絕，並非該拒絕即為行政處分；亦即人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分（參照學者陳敏著交通標誌之法律問題，刊於當代公法新論中冊第200頁及吳庚著行政法之理論與實用增訂7版第314頁參照）。故提起訴訟係請求行政法院判命行政機關為某種事實行為或單純之行政行為，諸如人民請求締結公法契約、請求有關機關提供資訊、服務紀錄之塗銷、忠誠資料之塗銷等，均係請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，應依行政訴訟法第八條之規定提起一般給付訴訟之方式為之（參照學者吳庚著行政爭訟法，修訂版，125至126頁），合先敘明。

二、經查，本件原告於93年1月13日向高雄市政府申請提供「教育部74年度名開幼稚教育研討會曾對如何輔導公立國民小學附設幼稚園之決議內容」高雄市政府辦理情形、教育部函文內容、高雄市政府辦理函文及該府函知所屬各國民小學附設幼稚園自立班之內容、文號、日期等資料，經高雄市政府轉請被告處理，被告乃以93年1月28日高市教三字第0930001688號函答覆略以：「所詢事項己逾十八年，因年代久遠，本局已查無相關資料可資提供，特此說明。」等語拒絕所請之事實，為兩造所不爭執，並有卷附被告93年1月28日高市教三字第0930001688號函影本，洵堪認定。

三、原告雖主張：本件請求申請提供相關資訊，原告係依行政資訊公開辦法及檔案法，訴願機關未詳予調查原告訴願書意旨，錯誤引用行政程序法第46條之規定，按行政資訊公開辦法之立法意旨，係滿足人民知的權利及促進行政程序公開化與透明化，其公開之對象為一般人民，當然亦包括已終結之個別程序之當事人或利害關係人，係屬「一般性之資訊公開」，依該辦法規定，申請行政機關提供行政資訊之權利，屬實體權利，行政機關拒絕提供者，應屬行政處分之性質，申請人如有不服，得依法提起訴願；另依高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」之規定，教育類、教育綱、教育行政目、教育法規為永久保存，非訴願機關所調查自始未作成或年代久遠無從查考云云。

四、惟按，所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而申請閱覽卷宗係請求行政機關為事實行為，行政機關所為拒絕之答復，參諸前述之說明，亦屬事實行為，而並非行政處分。再查，原告係對被告提起課予義務之訴，請求被告提供教育部74年度召開幼稚教育研討會輔導公立國民小學附設幼稚園之決議事項、教育部公函及依其事項所定高雄市公立國民小學附設幼稚園教師適用法規，此業經原告陳明在卷。然依上開說明，請求行政機關提供資訊係屬事實行為，非為行政程序法及訴願法所規範之行政處分，亦稱單純行政行為，對於行政之事實行為，並不得提起「課予義務訴訟」，蓋課予義務訴訟係專供人民用以請求行政法院，以判決命行政機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟類型（行政訴訟法第五條參照），則原告之訴已屬誤用訴訟種類，經本院於94年1月4日行言詞辯論程序時，予以闡明，然原告仍維持其原來主張之訴訟類型。揆諸首揭說明，本件原告請求被告作成行政處分以外之行為，卻對被告提起課予義務訴訟，顯係誤用訴訟類型，其請求已屬欠缺權利保護要件。

五、復按「本法用詞，定義如下：‧‧‧。二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」、「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。

六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」分別為檔案法第2條第2款、第17條、第18條所明定。依據上揭規定可知，各機關依照管理程序，將依職權所作成、持有或保管之資料及其附件歸檔管理後，除有檔案法第十八條所定各款得拒絕或有其他法律明定不得閱覽之情形者外，人民皆可依同法第十七條規定，以書面敘明理由，向檔案所在之機關申請閱覽、抄錄或複製檔案，反之，因人民申請之資料及其附件，機關自始未作成，或年代久遠無從查考，機關無相關資料可提供，自無予人民得依法申請閱覽、抄錄或複製檔案之餘地。另查，縱認原告前述之主張，係符合行政訴訟法第五條第二項課予義務訴訟之要件，然原告所申請閱覽之資料，屬幼稚園之行政管理輔導事項，觀諸卷附「高雄市政府教育局分類暨保存年限基準表」分類號：03212、工作項目（即案名）：幼稚園之行政管理輔導、保存年限：10年。是被告辯稱：原告所欲申請之相關資料，已逾18年，因年代久遠，被告已查無相關資料可資提供等語，足以採信。故而，原告請求提供之資料乃屬事實不能，被告以其無從提供為由予以拒絕，於法並無不合。再者，被告為高雄市政府主管教育之行政機關，原告向高雄市政府函詢有關如何輔導公立國民小學附設幼稚園決議內容等事項，核屬被告所執掌之事務，高雄市政府轉請被告以其機關名義函復原告，並適用前揭「高雄市政府教育局分類暨保存年限基準表」之相關規定，而非適用原告所提高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」之相關規定，仍無不合。準此，原告指稱被告未依高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」之規定，教育類、教育綱、教育行政目、教育法規為永久保存，非訴願機關所調查自始未作成或年代久遠無從查考云云，容屬有誤，自無足採。

六、綜上所述，原告提起本件課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告提供教育部74年度召開幼稚教育研討會輔導公立國民小學附設幼稚園之決議事項、教育部公函及依其事項所定高雄市公立國民小學附設幼稚園教師適用法規，顯屬誤用訴訟種類，欠缺權利保護要件；況其所請求被告提供之相關資料已逾保存年限，被告以93年1月28日高市教三字第0930001688號函予以拒絕，洵無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法　官　呂佳徵

法院書記官　黃玉幸