高雄高等行政法院裁定

原告

甲○○

被告

高雄縣旗山鎮公所

代表人

乙○○鎮長

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件被告代表人原為邱武良鎮長，於本院審理中變更為乙○○鎮長，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。

二、按原告之訴有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分（行政程序法第九十二條第一項及最高行政法院四十四年判字第十八號判例可資參照）。是行政機關對於人民請求事項所為之答覆，並非一概屬於行政處分而得為行政爭訟之標的，應以行政機關之答覆是否已對人民發生法律上效果作為判別行政處分之標準。抑且，德國學者針對行政機關答覆人民申請事件公函究為行政處分或觀念通知提出判別公式如下：即人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答覆亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答覆則屬事實行為而非行政處分。此項公式雖在只有撤銷訴訟之傳統制度下，人民將無法獲得法律保護，惟現行行政爭訟途徑既已完備，除撒銷訴訟之外，一般給付訴訟亦能發揮救濟功能，即可應用此一公式作為區別行政處分與觀念通知的輔助標準（參見吳庚先生著「行政法理論與實用」增訂七版第三一四頁）。又依行政訴訟法第六條第一項規定，就無效之行政處分固得提起確認行政處分無效之訴確認之，然若訴請確認無效之對象並非行政處分，則此確認之訴應認起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

三、次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，至需用土地人僅為土地徵收之申請人，就需用土地並無准否徵收之權責，無從基於人民之請求作成應否准予徵收之處分。換言之，需用土地人充其量僅有向中央主管機關為請求徵收之申請行為而已，而申請徵收之行為係需用土地人對中央主管機關所為之事實行為，尚非對外有何發生法律效果之行政行為，自非行政處分，合先敘明。

四、本件原告起訴意旨略以：原告所有坐落高雄縣旗山鎮○○段一八０之三二六及一八０之三六一地號土地，於民國（下同）七十二年五月二十五日即由被告以公權力為由，未經其同意，即劃為旗山鎮○○路使用地，其並未於無償提供土地使用同意清冊蓋章，然自當時起就失去了上開土地自由使用之權利；等到修建道路，原告同意先用地而後領取該兩筆土地之土地補償費，該土地仍為原告所有並無放棄，此由原告仍繼續繳納地價稅可證，然被告多年來卻不予以徵收，而無限期的拖延，經原告多次陳情，被告卻以九十四年十一月十七日旗鎮建字第０九四００一三三四八號函覆：「．．．說明：四、本所考量整體路段交通路況與居民行車安全，請台端維持現狀。」原告遂依法提起本件訴訟，請求確認被告上開函復第四點之說明為無效，同時一併請求被告應給付原告損害賠償新台幣（下同）一百二十萬元云云。

五、經查，本件原告於七十九年起即多次向被告陳情，請求其辦理徵收系爭土地，嗣原告又於九十四年十一月十四日向被告請求（按原告誤載為訴願）發放徵收系爭土地之補償費，否則應將系爭土地返還原告乙節，經被告以九十四年十一月十七日旗鎮建字第０九四００一三三四八號函覆：「說明：．．．三、有關台端訴願請求二，該兩筆未徵收前為台端所有，故無土地歸還事宜。四、本所考量整體路段交通路況與居民行車安全，請台端維持現狀。」等語，原告對該函文第四點不服，遂提起本件訴訟（其所依據之法律應為行政訴訟法第六條第一項）。然查，本件被告為系爭土地之需用土地人，依首揭土地徵收條例之規定，對系爭土地並無准否徵收之權限，更無從基於人民之請求作成應否徵收之處分，已如前述，是被告依法僅有申請中央核准徵收之權責，亦即僅能作成該申請之事實行為而已，故被告九十四年十一月十七日旗鎮建字第０九四００一三三四八號所為之函覆，即係基於原告請求其作成事實行為，所為之答覆，揆諸首揭說明，應屬事實行為而非行政處分，自不得對之提起確認無效之訴，應無疑義，但被告對之提起確認無效之訴，揆諸前揭說明，應認其訴之起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

六、至於原告另請求被告應負損害賠償一百二十萬元部分，經查，關於公法上侵權行為所生之損害賠償請求權，因國家賠償法第十二條規定，應適用民事訴訟程序辦理，故此類訴訟，除有行政訴訟法第七條規定得於提起其他訴訟同一程序中，合併請求損害賠償外，應循民事訴訟程序救濟，不適用行政訴訟法第八條之給付訴訟。且所稱其他訴訟，應以程序要件合法為前提。然查，本件原告起訴關於確認無效訴訟部分，係不備起訴要件，又無法補正，而應以其訴不合法裁定駁回，已如前述，是關於合併請求損害賠償部分，因本訴訟不合法而失所附麗，顯不符合上開行政訴訟法第七條之要件，亦應以裁定駁回之。

七、綜上所述，是原告提起本件確認無效之行政訴訟，依首揭說明，為不備起訴要件，顯非合法；另請求損害賠償部分，因原告提起之確認無效之訴不合法而失所附麗，均應予裁定駁回。又本件事證已臻明確，故原告主張其未於無償提供土地使用同意清冊或同意書上蓋章乙節，及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不遂一論述，附此敘明。

八、據上論結，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定主文。

第三庭審判長法　官　 邱政強