高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

台南縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年6月15日農訴字第0940111412號訴願決定書，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同）94年1月6日以其父李紅魚所有位於台南縣永康市（下同）西勢段1068-3、1068-4地號2筆農地，權利範圍均為二分之一，為辦理農業發展條例第31條耕地所有權移轉登記所需，向台南縣永康市公所（下稱永康市公所）申請核發農業用地作農業使用證明書，經永康市公所會同嘉南農田水利會、被告所屬農業局等單位實地會勘後，被告以94年1月26日府農務字第0940021406號函知永康市公所以：「有關甲○○君申請核發永康市○○段1068-3、1068-4號一般農業區水利用地、農牧用地『水地目』土地農業用地作農業使用證明案，經現場勘查結果，西勢段1068-3地號土地未作水利設施使用，未便同意所請；另西勢段1068-4地號土地請申請鑑界後再行辦理，請查照。」永康市公所旋以94年2月3日所農字第0940003881號函將被告上開函文影本轉知原告。原告對被告上開函及永康市公所上開函均表不服，一併向被告提起訴願；訴願程序中原告復向永康市公所申請就西勢段1068-4地號土地再次會勘，經永康市公所以94年3月28日所農字第0940011064號函予以拒絕，原告復對該拒絕函提起訴願，經被告就永康市公所之94年2月3日所農字第0940003881號函、94年3月28日所農字第0940011064號函部分為不受理之決定（此部分原告不服所提訴訟，本院以94年度訴字第607號案受理）；另就原告不服被告94年1月26日府農務字第0940021406號函部分，以訴願管轄機關應為行政院農業委員會（下稱農委會）為由予以移送，嗣經該委員會為不受理決定；原告遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告應依原告申請就台南縣永康市○○段1068-3地號及同市段1068-4地號土地，作成准核發農業用地作農業使用證明予原告之行政處分。

㈢訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告之主張略謂：

㈠按西勢段1068-3地號土地在數十年前即因鄰地西勢段1068-1地號土地，設有5米寬的大水利灌溉設施，致西勢段1068-3地號土地之水利作用已有名無實，政府機關本應主動積極辦理廢水及地目變更，被告對此亦表認同。另按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱核發證明辦法）第16條規定，縣政府為辦理本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告，其作業方式由縣政府定之。另行政程序法第15條亦有權限之委任或委託之規定。就本件而言，被告農業單位承辦人堅持西勢段1068-3地號土地為其業務，而西勢段1068-4地號土地則屬永康市公所權責，致原告須向不同機關提出申請，且行政救濟途徑亦須向不同機關提起，乃於被告94年6月2日府行法字第0940038064號訴願決定書謂，被告就西勢段1068-3地號土地部分，永康市公所僅係函轉，就該筆土地，因欠缺處分要件而為不受理決定。果是如此，本件訴願機關農委會即應受理，但實際上卻引用被告94年4月6日府法行字第0940005799號決定書理由，認被告已將核發農業用地作農業使用證明，授權各鄉（鎮、市）公所辦理，縱未完全授權，非謂其處分無效，則顯然被告與農委會之訴願決定見解有所牴觸，是以本件被告對於上開證明之核發業務，並未依規定程序辦理。

㈡行政機關之組織職權採法定主義，以明責任，如有委任或委辦，應依法公告，行政程序法第15條定有明文，核發證明辦法第16條亦同其旨趣。從而農委會94年10月14日函釋被告將權限委任市公所辦理，依法應公告之，若未依法公告而為委任或委辦，即屬違法而欠缺合法要件。本件被告未依法公告業經其自承在案，自不得令原告承受此瑕疵之不利益。

㈢就被告要求原告就西勢段1068-4地號土地應先申請鑑界後再行辦理核發證明部分，實屬荒謬。蓋原告自小即隨父親於上開土地從事農作，直至最近幾年因父親身體欠安，乃由原告實地從事耕作，故原告對於地界知之甚詳，且原告於會勘當日亦到場指界，並於紀錄表簽章切結，卻僅因鄰地之水利設施管理單位人員未攜帶資料，自己不明地界，乃於會勘紀錄表上加註申請鑑界意見，其餘單位則均未加註意見，而最關鍵之單位台南縣永康地政事務所卻未派員參與該次會勘，形成程序重大瑕疵；蓋地政單位依核發證明辦法第10條規定，為審查小組成員，同時協助界址確定工作。且嗣後原告乃依行政程序法第19條及核發證明辦法第13條規定申請被告會同有關單位復勘，卻遭被告拒絕，仍堅持要求原告應向地政機關申請鑑界，乃增加人民不必要負擔。且地政單位依核發證明辦法第10條規定既為審查小組成員，同時協助界址確定之工作，於無法確定地界時，始有鑑界之必要。惟行政機關未依法行事，反故意將上開土地鄰地之田畦上板模誤指為在上開土地上，實屬刻意栽贓行為，顯已恣意行政。

㈣又西勢段1068-3地號土地上之水泥護欄係該土地之原共有人所為必要安全措施，並不影響農地農用。且上開土地位於水利地旁，又因政府違法在該地北側開闢道路，且毗鄰上開土地之處高低落差近公尺，若不設置護欄，恐路人會有行路安全疑慮，故被告主張因上開土地上設有護欄違反相關規定，致不予核發農用證明，實有欠公道。

㈤農委會89年2月15日訂頒農業用地作農業使用證明核發暫行處理原則（下稱核發暫行處理原則）第6條規定，農業用地作農業使用證明核發由土地所在地鄉（鎮、市）公所辦理，乃參酌自耕能力證明核發作業模式。換言之，鄉（鎮、市）公所辦理系爭證明之核發，其權源直接來自上開法令規定，並無需縣政府之委任或委託，從而，縣政府自始亦無委任或委託情事。迄自89年7月26日農委會、內政部與財政部等機關會發布「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」則明定受理申請機關為縣（市）政府，並於同辦法第16條規定得委任或委辦所轄鄉（鎮、市）公所辦理，並應依法公告。換言之，所轄鄉（鎮、市）公所辦理農業用地作農業使用認定及核發證明之權源係來自縣政府之委任或委託，為屬間接權源。如未踐行此委任及公告等程序要件，當屬無效。就此部分農委會引用行政程序法諮詢小組第14次會議紀錄，認行政程序法施行前已為委任或委託，於行政程序法施行後其委任或委託關係存續者，該行政機關無庸踐行行政程序法第15條或16條公告程序，似有誤導審判之嫌。蓋被告對農業用地作農業使用證明核發自始至終均無委任或委託辦理情事，何來委任或委託關係存續？

㈥至水利用地之審核發證單位，究竟被告有無依法委任鎮、市公所辦理，被告與永康市公所均持否定見解，司法實務上稱之為「一部委任」。而農委會上開函稱被告已授權永康市公所，被告所為實質審核意見，係供市公所作最後准駁依據。故本件被告究係全部或一部委任應予釐清。

二、被告之答辯略謂：

㈠按水利用地係供水利及其設施使用。區域計畫法施行細則第15條第1項第12款定有明文，且依農委會90年2月2日 (90)農企字第900102222號函釋意旨，查水利用地之主要功能在於維持灌、排水流通功能之情況，即符合該種用地之使用認定。查本件西勢段1068-3地號土地屬一般農業區水利用地，經現場勘查時已回填土方形同農牧用地利用型態，業已違反上開規定，故不予以核發農業用地作農業使用證明書。

㈡次按核發證明辦法第11條第2項規定，如界址無法確定，應告知申請人向地政機關申請鑑界。第查，本件西勢段1068-4地號土地屬一般農業區農牧用地，原告雖已檢附土地登記謄本，但於會勘時無法明確指定界址，又不依上開規定申請鑑界，致無法查定土地之利用型態為何，故本件業已違反核發證明辦法之規定。

理由

一、按耕地之使用，應符合區域計畫法相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記，為農業發展條例第31條所明定。又依該法條規定申請耕地所有權移轉登記者，應檢具農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書，向該管土地登記機關辦理；依同法第37、38條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。而農業用地作農業使用之認定標準、農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之，農業發展條例第31條、第39條亦有明文。「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」即由中央農業主管機關農委會依上揭法第39條第3項所訂定。

二、查，本件原告於94年1月6日以其父李紅魚所有位於西勢段1068-3、1068-4地號2筆土地，權利範圍均為二分之一，為辦理農業發展條例第31條耕地所有權移轉登記所需，向永康市公所申請核發農業用地作農業使用證明書，經永康市公所會同嘉南農田水利會、被告所屬農業局等單位實地會勘後，被告以94年1月26日府農務字第0940021406號函知永康市公所略以：「有關甲○○君申請核發永康市○○段1068-3、1068-4號一般農業區水利用地、農牧用地『水地目』土地農業用地作農業使用證明案，經現場勘查結果，西勢段1068-3地號土地未作水利設施使用，未便同意所請；另西勢段1068-4地號土地請申請鑑界後再行辦理，請查照。」永康市公所旋以94年2月3日所農字第0940003881號函將被告上開函文影本轉知原告。原告對被告上開函不服，提起訴願，經農委會以被告業將核發農業用地作農業使用證明書之業務授權永康市公所辦理，則所為上開函文應屬單純之意思通知，並不生公法上之效果，非屬行政處分，不得對之訴願為由予以決定不受理等情，業據兩造陳明於卷，並有原告申請書、被告及永康市公所上開各函、農委會訴願決定書附卷可稽，堪可認定。

三、原告提起本件訴訟，乃以其所申請之2筆土地均符合核發農業用地作農業使用之要件，其中西勢段1068-3地號土地未作水利設施使用，有關機關應主動辦理廢水及地目變更事宜，與原告無關，至其上之水泥護欄設施係該土地原共有人所為必要安全措施，並不影響農地農用，被告據此認定未供農業（水利設施）使用，有欠公道；至西勢段1068-4地號土地並無被告所指地界不明情形，僅係會勘當日因相關單位未派員到場參與致不符會勘之程序規定，且誤鄰地田畦上之板模存在於上開土地之上，竟因而要求原告應申請鑑界，實屬不當增加人民之負擔；又本件申請之時，被告尚未踐行核發證明辦法規定其於授權永康市公所辦理核發農業用地作農業使用證明業務之公告程序，其授權尚非合法，仍應屬被告之業務，是以被告自應依原告之申請核發上開2筆土地作農業使用之證明云云，茲為爭執。

四、是本件首應探究者，乃原告為本件農業用地作農業使用證明書核發申請時，該項行政業務究屬被告或永康市公所權責？應由何機關為准駁之處分？以下僅就此爭點，論述本院之判斷：

㈠按「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為上揭農業發展條例第2條所明定。次按「依第三十一條或前二條申請移轉耕地所有權、不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具相關文件資料，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請；申請時應檢具之文件資料、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」乃89年1月26日修正之農業發展條例第39條規定。農委會、內政部、財政部為執行該條規定，固於89年7月26日以(89)農企字第890010180號令、臺 (89)內中地字第8979945號令、臺財稅字第0890048779號令會銜訂定發布「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」資為依據，惟於第39條母法訂定施行後，核發證明辦法子法尚未訂定前，農委會為處理人民依法申請農業用地作農業使用之證明，憑以辦理不課徵土地增值稅或免徵遺產稅或贈與稅及耕地移轉登記等業務必要，基於主管機關之地位，遂於89年2月15日以 (89)農企字第890010051號函發布「核發暫行處理原則」資為過渡時期之適用，此自該核發暫行處理原則第1條規定可明。該辦法第6條規定「依本暫行處理原則辦理核發農業用地作農業使用證明之作業，在細則及相關子法規未訂頒前，比照原核發自耕能力證明書之作業方式，授權由土地所在地之鄉鎮市區公所辦理會勘及審查。」則全國各鄉鎮市區公所於核發暫行處理原則適用期間，即因中央主管機關農委會之此項授權取得原應由直轄市、縣（市）政府負責核發農業用地作農業使用證明之權限，應可認定。

㈡又89年7月26日訂定發布之核發證明辦法第9條、第13條分別規定「依本辦法申請核發農業用地作農業使用證明書時，應檢具下列文件資料，向直轄市或縣（市）政府申請：．．．」「直轄市或縣（市）政府為執行第十一條及第十二條規定，得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理，其作業方式由直轄市或縣（市）政府訂之。」明定核發農業用地作農業使用證書之業務屬直轄市或縣（市）政府之權限，並將前開暫行處理原則第6條規定，再予明文得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理。而92年11月28日修正公布之現行核發證明辦法第16條「直轄市或縣（市）政府為辦理本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」之規定，應係配合90年1月1日施行之行政程序法第15條「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」規定，將修正前核發證明辦法第13條規定予以修正，使更符合行政程序法規定而已。

㈢至各鄉（鎮、市、區）公所前依核發暫行處理原則所取得辦理核發農業用地作農業使用證書之權限，直轄市或縣（市）政府於核發證明辦法第16條修正後，是否應再踐行公告程序？若未踐行公告程序，是否影響各鄉（鎮、市、區）公所前已經授權取得之承辦權限？則按，公告程序之要求乃基於保障人民知的權利，避免人民無從知悉行政主體或機關間業務移轉或委辦（任）之歸屬，致無從申辦該項業務。上開核發證明辦法既明定核發農業用地作農業使用證明屬直轄市或縣（市）政府之權限，縱該項業務前已經授權由各鄉（鎮、市、區）公所辦理，但基於保障人民知的權利，直轄市或縣（市）政府似以再為授權公告為宜；惟有無踐行此項公告程序，應並不影響已為之業務移轉或委辦（任）之效力，因行政主體或機關間所為之業務移轉或委辦（任）均須有法令依據，即依法令認有此必要時方得為之，有其公益目的存在，故行政主體或機關間所為業務移轉或委辦（任），若未踐行公告程序，此項程序上之瑕疵，僅於申請辦理之業務若有期間之規定，而人民因不知該業務已授權他機關辦理誤向授權機關申請辦理時，程序上授權機關仍應將該申請案移送受委任機關辦理，但認定提出申請之時間應以人民向授權機關提出申請時為準，受委任機關不得對人民主張其申請案移送至該機關時已逾申請期間而否准人民之申請；且為避免因未踐行公告程序遽認受委任機關未取得權限者，將使其前所為之行政處分，均因而失效，反而對人民造成更不利益。故行政主體或機關間業務移轉或委辦（任）未踐行公告程序，不得據以認為受委任之機關所為之行政處分即為無效。法務部「行政程序法諮詢小組」第14次會議紀錄「‧‧‧二、討論事項：（一）‧‧‧⒋於行政程序法施行前已為之委託或委任，於行政程序法施行後仍繼續委託或委任者，是否亦應公告？‧‧‧三、結論：施行前已為之委託或委任，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行政程序法第15條或第16條規定之公告程序；‧‧‧」亦同此旨。

㈣被告直至本院審理中之95年2月22日始以府農務字第0950037032號公告授權其所轄各鄉（鎮、市）公所辦理核發農業用地作農業使用證明書業務，踐行核發證明辦法第16條之規定，有被告95年3月3日府農務字第0950036424號復本院函可按；亦即本件原告向永康市公所申請辦理核發上開農業用地作農業使用證明書當時，被告尚未踐行將是項業務委託永康市公所辦理之公告程序固然屬實，然依上開說明，並不影響被告已將該項業務授權永康市公所處理之效力。是本件原告申請核發台南縣永康市○○段1068-3、1068-4地號農業用地作農業使用證明書事件，權責機關應為永康市公所而非被告，即可認定。

㈤又依上開說明，被告將核發農業用地作農地使用證明書業務委託所轄各鄉（鎮、市、區）公所辦理，既係源自農委會89年2月15日 (89)農企字第890010051號函所發布「核發暫行處理原則」第6條規定，而該規定並未就農牧用地及水利用地之農用證明核發業務予以區分並作部分授權，係將全部農用證明書之申請核發業務，委由鄉鎮市區公所辦理，且此項委託事務範圍迄今均未變更，乃不爭之事實；至農委會89年7月28日 (89)農企字第890010236號函附「農業用地作農業使用證明核發相關問題會議結論」第64則案由結論雖以：「水利用地：水利用地之審查由鄉（鎮、市、區）公所受理後，報請縣市政府農業單位會簽水利單位，其利用型態如符合水利用地之管制規定者，得依水利單位會簽意見核發作農業使用證明，無須依審查表逐項審查。」係因有關農業用地作農業使用證明書之申請核發業務雖已授權鄉（鎮、市、區）公所，惟考量鄉（鎮、市、區）公所並無水利單位及人員之編制，故有關水利用地之審核宜由縣（市）政府水利單位實質審核後，簽註審核意見，供鄉（鎮、市、區）公所作准駁之依據而已，是縣（市）政府對水利用地之審查結果函，係屬行政內部行為之意見表示，尚難謂為行政處分，此經本院向作成上開會議結論之農委會函詢明確，有農委會95年3月2日農企字第0950109642號復函在卷足佐（見本院卷第126、127頁）；則被告於訴訟之初主張，依農委會上開會議結論，水利用地作農業使用證明書之核發業務應屬被告之權限云云，尚屬誤解該會議結論意旨。原告以被告該項錯誤主張據為被告應就西勢段1068-3地號水利用地作農業使用證明部分，作成核發證明書之處分，即無可採。

五、第按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。至行政官署所為單純的事實之敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而生法律效果，自非行政處分，最高行政法院44年判字第18號判例、62年裁字第41號判例，亦可資參照。

六、本件原告就上開2筆土地向永康市公所申請核發農業用地作農業使用證明書事件，有權作成准駁處分之機關為永康市公所，業如上述，則永康市公所基於人員編制及審查業務上之實際需要，於受理後轉請被告協助辦理現場勘查認定事宜，被告於現場會勘後，將上揭勘查結果以94年1月26日府農務字第0940021406號函知永康市公所，核僅在向永康市公所表示其勘查及審核之意見，尚無對外發生直接之法律效果，非為行政處分性質，是原告以被告上開函文為否准本件申請之行政處分，並請求予以撤銷，即難謂合法，訴願決定予以不受理決定，亦無不合。況被告既未將委託永康市公所辦理核發農業用地作農業使用證明書之權限收回，對本件申請案即無准駁權限，原告以被告為對造當事人，請求被告應就系爭2筆土地作成核發農業用地作農業使用證明處分，亦有當事人不適格之欠缺，於法亦屬無據，應予駁回。至本件應以永康市公所94年2月3日所農字第0940003881號轉知被告上開函文影本為否准原告申請之處分，乃屬另事，且原告亦已就該行政處分提起行政救濟，並由本院另以94年度訴字第607號案審理，併予敘明。

七、綜上所述，被告所為94年1月26日府農務字第0940021406號函僅屬就系爭2筆土地應否核發農用證明表示意見而已，並非行政處分，尚難提起撤銷訴訟，原告求為撤銷，及請求命被告就非其權限之事項作成核發證明予原告之處分，尚非合法，亦無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　 江幸垠