高雄高等行政法院判決

97年10月22日辯論終結

原告

甲○

訴訟代理人

陳慶鴻 律師

被告

台南縣新化地政事務所

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間分割登記事件，原告提起確認訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：本件原告起訴原列台南縣政府為被告，經本院闡明後，改列台南縣新化地政事務所為被告，合先敍明。

貳、實體事項：

一、事實概要：緣民國78年台南縣安定鄉公所（以下簡稱安定鄉公所）為辦理都市○○○○道路（原178縣道）工程需要，乃依照土地法第224條及同法施行細則第50條有關規定擬具徵收土地計畫書及檢附相關文件，以該所78年5月9日78所建字第3799號函報台南縣政府，經台南縣政府以78年5月10日78府地用字第60450號函轉報台灣省政府，並經台灣省政府以78年5月10日78府地四字第148150號函核定，准予照案徵收。嗣台南縣政府於78年5月15日以78府地用字第62122號函為徵收之公告，其間為30日（78年5月15日至78年6月14日）。然在公告期間，安定鄉公所以部分徵收之土地非在工程範圍內，乃以78年5月18日78所建字第4243號函略以：「本所為辦理1號道路工程用地徵收時發現安定段859-1、876-1、877-1等3筆土地未逕為分割以致發放土地補償費時發生因難，請轉地政事務所派員補辦逕為分割，俾憑辦理。」等語，函知台南縣政府及副知被告。被告旋依據台南縣政府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函檢送之分割實測圖及清冊，將上開859-1等三筆土地逕為分割，將其中安定段859-1地號土地（王炳松及蔡財興共有）分割為859-1地號（面積為0.0012公頃，王炳松與蔡財興共有）及859-3地號（面積為0.0022公頃）二筆土地後（另876-1地號逕為分割成876-1及876-3二筆地號；877-1地號逕為分割成877-1及877-2二筆地號），復於土地謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，並由安定鄉公所函報台南縣政府按實測面積辦理更正及撤銷徵收，經轉台灣省政府以78年9月25日78府地2字第112252號函核定「同意照辦」。嗣上開徵收之土地經發放補償費完竣，並依照台南縣政府84年11月20日84府地用字第187889號函，將經奉准徵收之安定段859-3地號土地（重測後改為保加段676地號）面積0.0022公頃，登記為安定鄉公所所有（另859-1地號土地仍由王炳松及蔡財興共有）。又原告與訴外人王炳松、陳明亮原共有之安定段859地號土地東側與（逕為分割前之）同段859-1地號土地毗鄰，前經訴外人王炳松於82年間訴請台灣台南地方法院判決分割確定，由原告分得安定段859地號土地（重測後改為保加段675地號），另陳明亮、王炳松分別分得安定段859-5、859-4地號土地（上開二筆土地係由859地號分割所增加之地號，重測後改為保加段677、674地號）。而分割後原告取得之安定段859地號土地，其東側面臨原屬178號縣道之（逕為分割前）安定段859-1地號道路用地，因安定鄉公所辦理都市○○○○道路工程而被徵收並經被告逕為土地分割之結果，原告上開之土地與都市○○道路之間，尚夾有訴外人王炳松共有（應有部分2/3，餘1/3現為陳明亮所有）之保加段676地號（重測前為安定段859-1地號）畸零地，致其建築基地與建築線之間無法相互連接，影響日後申請改建房屋之權益。原告遂於96年10月2日向被告提起「訴願書」，請求確認被告將安定段859-1地號土地分割為859-1地號（重測後為保加段676地號）及859-3地號（重測後為保加段830地號）二筆土地之行政處分無效，因逾30日被告不為確答，遂依行政訴訟法第6條第2項規定，依法提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告所有保加段675地號建地位於安定都市○○○○區段，按都市計畫法第15條、第26條、第35條及第40條規定，675地號土地既擬定為商業區，其土地及建築物使用列入分區管制，不得有礙商業之便利，且經都市計畫發布實施後，不得隨時任意變更，並依建築法之規定，實施建築管理。然而被告竟違背都市計畫法第40條規定，於辦理鄉街道拓寬工程，將百年以上既成之178縣道用地（位於原先之安定段859之1地號）於78年8月21日分割變更為安定段859之1地號及安定段859之3地號等2筆土地；嗣後90年土地重測時，將安定段859之1地號變更為系爭保加段676地號，成為私有畸零地，而安定段859之3地號變更為現今保加段830地號。由於系爭地號私有畸零地夾在原告所有保加段675地號建築基地與建築線之間，致原告所有保加段675地號建地及訴外人陳明亮677地號建地因無法面臨178縣道公共交通道路用地，變為無使用價值之袋地，違背建築法第42條規定，建築基地與建築線應相連接之規定，致無法再申請建屋，並造成商業營業之不便。是以，被告變更此主要計畫，未依都市計畫法第28條之合法程序辦理變更，逕自分割出系爭地號，並使之變更為私有畸零地，而損害原告權利，實屬一違法處分。

㈡又原告為確保保加段675地號及677地號合法建地權益之需要，於96年4月16日向台南縣政府地政局請求查明本案分割變更日期及文號依據，曾奉復逕向被告申請舊登記簿謄本，惟舊登記簿謄本僅記載分割日期，並無都市計畫法第28條規定之變更有關審議等之文號依據，又復於96年6月14日再請求查明分割變更之有關審議、公開展覽、層報核定（經內政部備查文號）及發布實施等事項之文號依據，惟地政局於96年6月26日以府地測字0960129698號函送轉城鄉發展局逕復原告至今未有答覆，而依據台南縣政府城鄉發展局96年1月10日府城都字第0960009648號函送行政訴訟補充說明狀，頁2載稱：「按上開都市計畫變更內容所載，該路段自65年發布實施『安定都市計畫』迄今，均未經都市計畫變更」云云。復依據舊登記簿謄本雖載有逕為分割日期，並於備考欄內蓋有省府78年5月10日府地4字第148150號函核准，然因未經都市計畫委員會審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項之合法程序辦理變更而無文號依據。顯然可證被告將安定都市○○○○區段內之178縣道公共交通道路用地分割變更為現今之系爭地號私有畸零地係公法上之單方行政行為，未經都市計畫法之規定授權，不但違背都市計畫法及建築法，更違背土地法第14條第1項第5款公共交通道路用地不得為私有之法規定，而牴觸憲法第15條，故被告之處分具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條相關之規定，其行政處分無效，並依行政程序法第110條第4款規定，無效之行政處分自始不生效力，因此被告逕自分割變更安定都市計○○○區○○○○○○○道公共交通道路土地為系爭地號之行政處分，即自始不生效力。況且，被告之處分已直接限制一定區域內人民權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致原告或可得確定多數人之權益遭受不當或違法之損害，自應許其提起行訴願或行政訴訟以資救濟，此有68年3月16日司法院釋字第156號解釋令為據。

㈢針對被告答辯狀事實部分：

⒈系爭安定段859-1地號道路並非安定鄉公所所處分分割，被告答辯內容推卸責任、曲解事實，且分割土地係破壞公共設施道路用地：系爭土地分割時所在之安定鄉○○○○○○○○道路（原178縣道）工程用地徵收需要，依法擬具計畫書，其附件⑴公共設施道路用地徵收土地清冊，均依據地政主管機關，即被告之資料抄錄造冊（內包括系爭安定段859-1地號之記載，地目：道，面積0.0034公頃全部徵收），嗣後更正為僅徵收0.0022公頃，係因安定鄉公所依據被告提供資料，發現該段道路共有49筆，被告已分割46筆，餘系爭安定段859-1地號等3筆土地未分割。因此，原告會知悉系爭安定段859-1地號0.0012公頃位於工程用地外不予徵收，也是依據被告所提供已分割界線之資料而知，遂依據事實於78年5月9日以所建字第3799號函報台南縣政府，內記載系爭安定段859-1地號土地為公共設施道用地，且無妨礙都市計畫。係指該系爭土地「徵收」後無妨礙都市計畫，並非指「分割」後無妨礙都市計畫，被告將其分割為私有畸零地，不但妨礙都市計畫，且顯然已破壞公共設施道路用地，致道路用地公共設施欠缺，故分割一事自始即非鄉公所主張。另安定鄉公所於78年5月18日以所建字第4243號函台南縣政府及副知被告「因發現安定段859-1、876-1、877-1號等3筆土地未逕為分割，以致發放補償費生困難，請轉地政事務補為逕為分割。」此係因安定鄉公所為台南縣政府下級機關，無權反對台南縣政府所為之地政業務，但為求公平，恐發放土地補償費發生困擾，才依據被告提供之已分割界線資料，據實陳報被告補為逕為分割，非鄉公所本身之主張。且在上開第4243號函之說明欄亦有詳細說明：「本鄉安定都市計畫發布當時（65年3月20日）為辦理地籍分割，如遇地目道，地政事務所依規定不予處分」而今同地點，地目道無變更，法規命令也無修改，為何13年後之今天可處分分割，被告顯有曲解事實之疑、有卸責之虞。

⒉台南縣政係辦理土地徵收公告，非辦理土地分割公告，故其土地徵收之公告文，與土地分割無關，土地舊登記簿備考欄僅記載省府78年5月10府地4字第148150號函核定，係同意照案徵收土地，並非照案同意分割土地，因此才查無本案土地分割公告，也查無本案土地分割行政處分之文號依據。

⒊被告分割之行政處分，台南縣政府都市計畫主管官署不予承認，該段道路應認無變更：本案分割之土地屬都市計畫主要計畫之商業段內公共交通道路用地，非都市計畫外，因此都市計畫發布實施後，一切變更應受都市計畫法之拘束而應循都市計畫法定程序辦理，被告僅憑土地徵收之文號辦理土地分割之行政處分，違背都市計畫法、建築法及土地法第14條第1項第5款之規定。另被告變更道路土地為私有畸零地之前，未經轉請都市計畫主管關循都市計畫法第28條法定程序辦理，致台南縣政府城鄉發展局於96年1月10日以府成都字第0960009648號函，為95年度訴字第357號行政訴訟補充說明狀第2頁載稱「按上開都市計變更內容所載，該路段自65年發布實施安定都市計畫迄今，均未經都市計畫更。」云云，因此被告違法分割為私有畸零地，應不予承認。

㈣針對被告答辯狀理由部分：安定鄉都市計畫細部計畫發布實施日期為93年4月16日，本件被告於細部計畫未公布時，就違法分割主要計○○○區○○○○○○道路用地，顯違反都市計畫法第17條第2項規定，以致公共設施欠缺。另「道路地籍分割」與「道路土地分割」完全不相同，不能混為一談，今被告無分割之依據，僅依測繪地籍圖上之商業區土地使用區界線，作為分割保加段676地號私有畸零地之依據，違反了都市計畫法第23條第3項、第17條第2項規定，其分割不能謂為不法，故被告曲解法令規定，假借法令規定掩護其違法分割行為等情。並聲明求為判決：確認安定都市計畫主要計○○○區○○○○○○○道公共交通道路用地，於78年8月21日分割變更為現今保加段676地號私有畸零地之行政處分，為違法之行政處分，依法規定無效，應予恢復原道路用地，該違法分割之行政處分自始不生效力。

㈤綜上，被告將系爭安定段859-1地號土地逕為分割，由原來之一筆土地分割為安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）二筆土地，並於土地謄本上為「逕為分割」之標示變更登記應屬無效，自始不生效力。爰請求判決確認被告78年8月18日將系爭安定段859-1地號土地逕為分割之登記處分無效，並請求回復分割前之原狀。

三、被告則以：

㈠本案係安定鄉○○○○○○○道路工程用地徵需要，依照土地法第244條、同法施行法第50條有關定擬具計畫書，其附件⑴該鄉○○○○道路用地徵收土地清冊（內記載系爭安定段859-1地號，地目：道，擬徵收面積0.0034公頃，所有權人蔡財興持分1/3、王炳松持分2/3）；⑵該鄉○○○○○道路工程徵收土地有無妨礙都市計畫證明書（內記載系爭安定段859-1地號土地為公共設施道路用地，且無妨礙市計畫），安定鄉公所於78年5月9日以所建字第3799號函報台南縣政府，台南縣政府以78年5月10日78府地用字第60450號函轉報台灣省政府，並經台灣省政府以78年5月10日78府地4字第148150號函核定，准照案徵收。案經台南縣政府於78年5月15日以府地用字第62122號函通知所有權人與安定鄉公所，並請鄉公所將徵收公告張貼於公所公告欄及徵收土地現場適當位置公告30日（即78年5月15日至年6月1日），及函知被告應依台灣省政府地政處76年8月25日地4字第63220號函規定在土地登記簿標示部備考欄加蓋戳記。嗣安定鄉公所於公告期間，以78年5月18日78所建字第4243號函知台南縣政府及副知被告：「因發現安定段859-1、876-1、877-1等3筆土地未逕為分割以致發放補償費時發生因難，請轉地政事務所派員補辦逕為分割，俾憑辦理。」被告遂依據台南縣政府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函補辦逕為分割，並將分割資料送請安定鄉公所，案經安定鄉公所於78年9月11日78所建字第8547號函，檢送1號道路工程更正及補辦與撤銷徵收土地清冊（安定段859-1地號原徵收面積為0.0034公頃，因部分土地位於工程用地內更正為0.0022公頃），函報台南縣政府，經轉台灣省政府以78年9月25日78府地2字第112252號函核定「同意照辦」。本案經發放補償費完竣，依照台南縣政府84年11月20日84府地用字第187889號函，將經奉准徵收之安定段859-3號土地面積0.0022公頃，登記為安定鄉○○○○○○○段859-1、859-3地號於89年辦理地籍圖重測調整為保加段676、830地號。且830地號，面積0.0022公頃，位於用地範圍內依法徵收，676地號0.0012公頃，因與原告所有保加段675地號土地毗鄰，致使原告土地未直接面臨道路而發生爭議。

㈡按「細部計畫核定發布實施後，應於1年內豎立都市計畫樁、計算坐標及理地籍分測量，並將道路及其他公共施用地、土地使用之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽申請謄本之用。」為都市計畫法第23條第3項所明定。次按「都市計畫樁豎立完竣，並經依第7條規定公告確定後，直轄市、縣（市）（局）政府工務（建設或都市計畫）單位除應將樁位座標表、樁位圖、樁位指示圖及有關資料送地政單位外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地籍逕為分割測量。」都市計畫樁測定及管理辦法第38條定有明文。安定鄉都市計畫發布實施日期為65年3月20日，被告依上開都市計畫法、計畫樁測定及管理辦法、台南縣政府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函，辦理地籍逕為分割或補辦分割，並無不法等語，資為抗辯。並聲明求為：判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點在於系爭安定段859-1地號土地因部分土地非在安定鄉公所辦理都市○○○○道路（原178縣道）工程範圍內，被告依縣政府指示，將該土地逕為分割，由原來之一筆土地分割為安定段859-1地號（重測後為保加段676地號，面積為0.0012公頃）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號，面積為0.0022公頃）二筆土地，並於土地謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，是項行政處分是否為無效之處分？茲說明如下：

㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第1項及第2項所明定。本件原告雖非逕為分割前之安定段859-1地號土地之所有權人，然因被告逕為分割之結果，致其所有之保加段675地號（重測前為安定段859地號）之建築基地與建築線之間無法相互連接，影響日後申請改建房屋之權益，是原告對被告上開「逕為分割」之標示變更登記處分究為有效與否，自有即受確認判決之法律上利益，而得提起確認之訴，合先敍明。

㈡次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：不能由書面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是則，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，而應視該處分在被正式廢止前，仍依然有效，充其量只是得撤銷而已。

㈢又公共設施保留地得由縣市政府或鄉、鎮、縣轄市公所以徵收方式取得，都市計畫法第48條定有明文。查安定鄉○○○○○○○道路工程需要，於78年5月9日向台南縣政府函送相關工程用地徵收計畫書，其中擬徵收之道路工程用地由其所附之徵收土地圖標記③可以明見，系爭安定段859-1地號土地（逕為分割前）並非全部皆在1號道路擬徵收之範圍，此有徵收土地圖說附於原處分卷可稽。嗣台南縣政府於徵收公告期間，安定鄉公所乃以78年5月18日78所建字第4243號函略以：「本所為辦理1號道路工程用地徵收時發現安定段859-1、876-1、877-1等3筆土地未逕為分割以致發放土地補償費時發生因難，請轉地政事務所派員補辦逕為分割，俾憑辦理。」等語，函知台南縣政府及副知被告。被告旋依據台南縣政府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函檢送之分割實測圖及清冊，參酌都市計畫公告圖說及樁位資料，並計算面積，將其中安定段859-1地號土地逕為分割為859-1地號（面積為0.0012公頃）及859-3地號（面積為0.0022公頃）二筆土地後，復於土地謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，並由安定鄉公所函報台南縣政府按實測面積辦理更正及撤銷徵收，經轉台灣省政府以78年9月25日78府地2字第112252號函核定「同意照辦」，亦有上開函文及土地謄本附於原處分卷可參，且為兩造所不爭執，自堪以認定。

㈣其次，系爭安定段859-1地號土地（逕為分割前）為都市○○道路用地，此有徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附原處分卷可稽；即上開土地之○○○區○○○○○道路用地，使用限制為道路，並無妨礙都市計畫，要屬無疑。再者，安定鄉○○○○○○道路工程之路段自65年發布實施「安定都市計畫」迄今，均未經都市計畫變更，亦有台南縣政府96年1月10日府城都字第0960009648號函送之行政訴訟補充說明可參。又土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，而國家因公共事業之需要，固得徵收私有土地，惟基於保障被徵收土地所有權人之財產權，其徵收範圍應以其事業所必需者為限，此觀土地法第208條第1項但書自明。故對於事業所不必需之土地，自應排除在徵收範圍之外，以衡平被徵收人之財產權。查，系爭安定段859-1地號土地既然有部分土地非在1號道路範圍內，則需地機關即安定鄉公所自無從對該土地辦理整筆之徵收，從而被告依據安定鄉都市計畫公告圖說及樁位資料，並按地籍測量實施規則相關規定整理逕為分割測量原圖及計算面積，將系爭安定段859-1地號土地逕為分割成859-1地號（重測後為保加段676地號）及859-3地號（重測後為保加段830地號）二筆土地後，復於土地謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，依法洵非無據。抑且，被告就系爭安定段859-1地號土地逕為分割及為標示變更登記，並無涉及都市計畫內容之變更，且無破壞公共設施道路用地之情事。是原告指稱被告逕為分割系爭安定段859-1地號土地，違反都市計畫法相關之規定云云，並不足採。

㈤至原告訴稱地目為「道」之土地，依法不得分割乙節。經查，系爭安定段859-1地號土地於逕為分割前，依卷附土地謄本之記載，為王炳松及蔡財興二人所共有。又系爭安定段859-1地號土地乃屬都市○○道路用地，祗因部分土地非位處於安定鄉○○○○○○道路工程之範圍，無法為整筆土地之徵收，乃由被告依實測結果，分別計算出位於1號道路工程範圍內、外之面積，而後逕為分割成859-1地號（重測後為保加段676地號）及859-3地號（重測後為保加段830地號）二筆土地，以利辦理土地徵收事宜，並避免日後補償費發放之糾紛，且分割後原土地共有人乃成立新共有關係，亦無損害其權益，要非法律所禁止。此與民法第823條第1項但書所謂因物之使用目的不能分割之情形有間。蓋該條但書規定，其立法意旨在於增進共有物之經濟效用，並避免不必要之紛爭。故如已闢為道路或土地內部有共同使用之道路者，因係供公眾使用，事涉公益，自應認屬因使用目的而不能分割。然本件系爭安定段859-1地號土地依安定鄉○市○○○○道路預定地，惟在徵收前，原所有權人仍得繼續為原來之使用，並得申請為臨時建築使用，尚無當時依其使用目的不能分割之情形，是被告就系爭安定段859-1地號土地逕為分割，自難指有違反法律規定之情事。原告訴稱地目為「道」之土地，依法不得分割云云，並不足採。

㈥綜上，被告為配合台南縣政府及安定鄉○○○○○○○段859-1地號土地之徵收，將該土地逕為分割，由原來之一筆土地分割為安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）二筆土地，復於土地謄本上為「逕為分割」之標示變更登記，核與行為時之法令規定並無違背，既無行政程序法第111條第1款至第6款所列之無效事由，亦無同條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之情形，從而原告泛指被告將系爭安定段859-1地號土地逕為分割，造成其所有之保加段675地號（重測前為安定段859地號）土地之建築基地與建築線之間無法相互連接，影響日後申請改建房屋之權益，請求確認被告上開所為之「逕為分割」之標示變更登記無效，自難認為有理由。又原告上開確認之訴部分既無理由，則其另訴請將系爭安定段859-1地號土地回復分割前之原狀，自亦無理由，而不應准許。

五、綜上所述，原告起訴意旨求為確認被告78年8月18日將系爭安定段859-1地號土地逕為分割之登記處分無效，並請求回復分割前之原狀，為無理由，應予駁回。又本件訴訟既經駁回，兩造其餘實體上之主張即無庸一一審酌，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭