高雄高等行政法院判決

民國100年4月7日辯論終結

原告

李丁芳

原告

李登教

原告

李佳勳

原告

賴李碧雲

原告

李青雲

原告

李月娥

原告

李宜蓉

原告

李巢惠

被告

臺南市政府稅務局

代表人

施栢齡 局長

訴訟代理人

林佳億

　張誠仁

上列當事人間地價稅事件，原告不服前臺南縣政府中華民國99年9月24日府行濟字第0990240712號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰

（一）被告原為臺南縣稅務局，於訴訟繫屬中因臺南縣、臺南市合併而改制為臺南市政府稅務局，茲由其改制後被告及其代表人施栢齡具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）原告李丁芳、李登教、李佳勳、賴李碧雲、李宜蓉及李巢惠等6人經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。

二、事實概要：緣原告等繼承其父李財於所有座落臺南市○○區○○段249、250、251地號等3筆土地，其中興太段249、250地號土地○○○區○○○○○區○道路用地，皆屬公共設施未完竣區，目前作農業使用，依土地稅法第22條第1項第2款規定課徵田賦，尚未開徵地價稅；另興太段251地號土地（重測前為學甲段2620-4地號）經被告於民國78年及90年分別以臺南市佳里地政事務所78年7月6日所三字第7504號函及90年4月13日以90所地價字第1959號函通報251地號公共設施部分完竣（完竣面積260.24平方公尺）及公共設施全部完竣（重測後面積為1197.11平方公尺），並就完竣部分改按一般用地稅率課徵地價稅（即79年起核課260.24平方公尺、91年起核課1157.28平方公尺）。嗣原告等向被告申請免繳地價稅並請求退還溢（誤）繳之地價稅，惟遭被告99年4月6日南縣稅佳分一字第0990139522號函否准，原告不服，提起訴願，經遭決定不受理；遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

（一）被繼承人李財於之遺產即系爭土地中興太段249、250及251地號，地目都是田，160地號地目是水，系爭土地從日據時代就留下3座墳墓至今依然存在，不能買賣、建築，政府沒有依都市土地重劃做整體開發使成為住宅區，不能算是公共設施完竣區，且學甲區公所等亦無勘查。另臺南縣政府78年4月29日78府地用字第50364號函指出，依據依土地法第227條第2項規定，自78年4月29日起至同年5月29日止公告30天，才開始地價稅徵收程序，而被告卻從78年就以臺南縣都市計畫公共設施完竣地區土地登記冊78年7月6日（78）所3字第2504號開始開徵地價稅，顯有偽造文書之嫌，原告等從78年至98年已繳納20年，且地價稅額從新臺幣（下同）4,000元暴增到35,877.29元，原告等已向政府陳情10幾年，仍無法得到公平、公正、合理、合法之對待，這是政府的行政錯誤，政府必須負起責任。

（二）系爭土地為農地及田地，從78年至81年政府都還在及開徵臺灣省嘉南農田水利費和曾文水庫的灌溉工程費，其田賦和臺灣省嘉南農田水利費，均係李財於在繳納，有臺灣省嘉南農田水利費和曾文水庫灌溉工程費徵收單可證，現又開徵地價稅，希望政府能夠體恤農民的疾苦。又系爭250地號是道路，249地號是公共設施未完竣區，249地號沒有開闢道路，連牛車路都沒有，251地號是開學甲鎮○○路○○○路只有從原告土地的田角處經過而已，因此這4筆土地才能讓耕耘機能夠下田耕耘農地而已，亦即系爭土地不是住宅區，也不是公共設施完竣區，政府沒有依都市土地做整體開發，成為住宅區，住宅用地，不符合住宅用地條件使用，只能以農業使用來生產糧食。

（三）臺南市○○區○○段251地號土地當時要開中華路，臺灣省政府公告徵收，78年4月公告到5月30日徵收，而後來僅有斜切通過251地號土地，切角部分有徵收。中華路外環道有切過系爭土地一角，該部分有徵收，原告僅能從該地區出入。又78年到81年還有開水租工程會，81年小組會費徵收宣傳單記載，政府為加強照顧農民，農田水利會81年度一般會費會員負擔百分之7、8部分應省府核定暫予停徵。惟各水利會小組會員需負擔排水、歲修、配水等水利小組會費。另學甲區公所都沒有勘查，縣政府雖有人來也沒有勘查，他們是依據內政部的公文，本件都沒有公共設施等情，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被告應負起在農地上開徵20年的地價稅行政錯誤的法律責任，作成准予賠償的法律責任，應負起溢（誤）繳及不應該繳納的20年地價稅之行政處分。

四、被告則以：

（一）原告曾於99年4月8日提起訴願，因核無訴願標的轉為陳情案件，被告所屬佳里分局（下稱佳里分局）於99年4月20日以南縣稅佳分一字第0990140921號函回復在案，原告對該函不服提起訴願，核其原意，應為對佳里分局99年4月6日南縣稅佳分一字第0990139522號函不服，並所為陳情案件而一併審理，合先敘明。又系爭興太段251號土地（重測前為學甲段2620之4地號），使用分區為住宅區，依據臺南市佳里地政事務所78年7月6日所3字第7504號函及90年4月13日90所地價字第1959號函通報，分別於78年、90年為公共設施部分完竣、全部完竣，佳里分局依土地稅法第22條第1項第2款規定，均自次期起該公共設施完竣面積（即79年核課260.24平方公尺、91年核課1157.28平方公尺）改按一般土地稅率課徵地價稅，依法原無不合。嗣佳里分局本於職權自行審酌發現系爭土地課稅面積有誤而重行更正課徵稅額，並退還83至90年溢繳地價稅，併予敘明。

（二）依訴願法第1條第1項前段規定可知，需為行政機關之行政處分致損害人民權利或利益方得提出訴願，而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生任何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。又行政訴訟法第5條之規定，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分之謂，至單純案情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內，是若非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及課予義務之訴訟，最高行政法院94年度判字第904號判決可資參照。本件原告前經多次向佳里分局陳情，經佳里分局96年10月19日、98年1月8日南縣稅佳分一字第0960142464號、0970149601號函復在案，此些函復均非為佳里分局受理原告「依法申請退稅」而為准駁，佳里分局分別在於99年4月6日、99年4月20日以南縣稅佳分一字第0990139522號、0990140921號函函復原告，核屬重申原函復內容，純屬事實敘述或理由說明並未於實體上重新設定法律效果，此種重覆處置，乃屬觀念通知性質，不對外發生准駁之具體法律效果，自非行政處分。故本件以訴願程序不合，不予受理，於法並無不合。

（三）系爭土地為都市土地「住宅區」，且為公共設施完竣區，此有臺南市佳里地政事務所78年7月6日78所三字第7504號函、90年4月13日所地價字第1959號函附案可稽；又所謂「依法限制建築」及「依法不能建築」之土地，係指受建築法、都市計畫法及其他有關法律規定之限制者而言，應由有關權責機關（臺南市政府）依實際情況認定，復經內政部69年10月27日台內營字第9131號函釋有案，原告主張系爭土地上有墳墓，乃分別共有，不能建農舍，不能蓋房屋，也不能買賣，惟此乃原告間私權之爭議，非為建築法、都市計畫法及其他有關法律規定之限制，是以系爭土地既已編為都市土地住宅區，其於公共設施完竣後，即無都市計畫法，建築法及其他有關法令限制建築或不能建築之情形，更非為農業、保護、公共設施尚未完竣區，或限制建築區、不能建築區、公共設施保留地區，自無土地稅法第22條第1項規定之適用，依法應課徵地價稅，故原告主張系爭土地只能做農業使用，不應課徵地價稅，依法無據，核不足採。

（四）系爭土地為住宅區，自78年及90年公共設施已完竣，此有主管機關臺南市學甲區公所97年12月29日所建字第097001366號函及臺南市佳里地政事務所78年7月6日78所3第7504號、90年4月13日所地價字1959號函附卷可稽，被告依此核課地價稅，依法有據，非為被告偽造文書，原告主張系爭土地屬於農地，不是住宅區，也不是公共設施完竣區，何來臺南市都市計畫公共設施完竣地區土地登記冊78年7月6日（78）所3字第2504號，此乃被告偽造文書云云，顯有所誤解等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，有佳里分局99年5月20日南縣稅佳分一字第0990142630號函、99年4月20日南縣稅佳分一字第0990140921號函、99年4月6日南縣稅佳分一字第0990139522號函、98年1月8日南縣稅佳分一字第0970149601號函、96年10月19日南縣稅佳分一字第0960142464號函、被告94年2月14日府城都字第0940024882號函、97年8月6日府城都字第0970166217號函、臺南市學甲區公所97年12月29日所建字第0970013666號函、臺南市佳里地政事務所90年4月13日(90)所地價字第1959號函暨所附學甲區都市計畫公共設施完竣地區土地清冊、78年7月6日78所3第7504號函所附學甲區都市計畫公共設施完竣地區土地清冊及訴願決定書等附原處分卷可稽，應堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：

（一）按「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：一、訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。二、有訴願代理人者，其姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。三、原行政處分機關。四、訴願請求事項。五、訴願之事實及理由。六、收受或知悉行政處分之年、月、日。七、受理訴願之機關。八、證據。其為文書者，應添具繕本或影本。九、年、月、日。」訴願法第56條第1項定有明文。查本件原告於99年4月8日所提出之訴願書（本院卷90至93頁），雖未明確指出係對佳里分局何號行政處分聲明不服，然縱觀其全部內容及其和佳里分局各函間之先後順序，可確知原告係對佳里分局99年4月6日南縣稅佳分一字第0990139522號函聲明不服，而該函確也已對原告之權利產生規制作用，屬訴願法第3條所規定之行政處分，是依上揭規定，原告斯時已算合法提起訴願，佳里分局誤以無訴願標的而將原告之訴願轉為陳情案件處理，而以佳里分局99年4月20日南縣稅佳分一字第0990140921號函復，而非依訴願法第58條規定，檢卷答辯並將原告之訴願書送訴願管轄機關，顯然有誤，並導致原告嗣後以佳里分局99年4月20日南縣稅佳分一字第0990140921號函為聲明不服之標的而復提起訴願，訴願決定亦未慮及此錯誤而直接以原告所不服之標的非行政處分而逕為程序上不受理之決定，同有可議，是本件應從實體上審查佳里分局99年4月6日南縣稅佳分一字第0990139522號函有無理由，始為正辦，合先敘明。

（二）次按「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者亦同：一、依都市計畫編為農業區及保護區，限作農業用地使用者。二、公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者。三、依法限制建築，仍作農業用地使用者。四、依法不能建築，仍作農業用地使用者。五、依都市計畫編為公共設施保留地，仍作農業用地使用者。」土地稅法第22條第1項定有明文。可知，都市土地只要土地公共設施完竣，即應課徵地價稅。查本件系爭學甲鎮○○段251地號土地，於78年公共設施部分完竣（完竣面積260.24平方公尺），於90年全部面積公共設施完竣，有佳里分局96年1月8日南縣稅佳分一字第0970149601號函、96年10月19日南縣稅佳分一字第0960142464號函、被告94年2月14日府城都字第0940024882號函、97年8月6日府城都字第0970166217號函、臺南市學甲區公所97年12月29日所建字第0970013666號函、臺南市佳里地政事務所90年4月13日(90)所地價字第1959號函暨所附學甲區都市計畫公共設施完竣地區土地清冊、78年7月6日78所3第7504號函所附學甲區都市計畫公共設施完竣地區土地清冊等附原處分卷可稽，洵堪認定。是被告於學甲鎮○○段251地號土地部分公共設施完竣及全部公共設施完竣時，就完竣者依上揭土地稅法第22條第1項規定，改按一般用地稅稅率課徵地價稅，並無違誤，並無原告所稱被告「偽造文書」之情。原告雖主張「系爭土地上尚有墳墓，不能買賣、建築，政府沒有依都市土地重劃做整體開發使成為住宅區，不能算是公共設施完竣區，且學甲區公所等亦無勘查等云云。」惟查，原告僅空言學甲區公所等無勘查，並無提出證據以實其說，且都市土地公共設施是否完竣並非被告業務職權範圍，且土地上是否有墳墓而影響其買賣、建築等情，亦非公共設施是否已經完竣之認定標準。況原告李青雲於本院100年3月15日行準備程序時陳稱：「臺南市○○區○○段251地號土地當時要開中華路，臺灣省政府公告徵收，78年4月公告到5月30日徵收．．．中華路外環道有切過系爭土地一角，該部分有徵收，我們僅能從該地區出入。」（參見本院卷第167頁）足○○○區○○段251地號確有道路可供通行，亦可佐證系爭251地號公共設施已經完竣。另系爭土地上有分別共有的墳墓，致使原告不能買賣、建築，此係原告與其他分別共有人間私權之爭議，尚與公共設施是否完竣之判斷標準無涉。是原告此部分之主張並無理由。

（三）原告另主張「系爭土地地政登記錯誤地址，致同樣的一塊田地會有3種不同的住所，使原告在戶政查無戶口，無法繼承。且系爭土地之公告地價從4,000元暴增至35,877.29元，此些國家錯誤之行政，卻要原告負擔，原告沒有得到公平合理的對待。並原告仍需負擔水利會小組會員之排水、歲修、配水等水利小組會費云云。」惟查，地政關於地址登記錯誤及公告現值之辦理，均非被告業務職權範圍，縱有爭議亦應向權責機關謀求救濟。又關於原告負擔水利會小組會員之排水、歲修、配水等水利小組會費一節，亦屬原告和農田水利會間之關係，而與公共設施是否已完竣，是否應課徵地價稅之判斷標準無涉，是原告此部分之主張亦無理由。

六、綜上所述，原告主張既不可採，則被告以系爭興太段251地號土地公共設施已經部分及全部完竣，而以佳里分局99年4月6日南縣稅佳分一字第0990139522號函認對原告課徵地價稅無誤且否准對原告作成退還已繳納之地價稅之行政處分，核無違誤；訴願決定誤以原告係對佳里分局99年4月20日南縣稅佳分一字第0990140921號函提起訴願，而為訴願決定不受理，雖有未洽，惟其結果並無二致，仍應予維持；原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告作成退還溢繳地價稅之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭