臺中高等行政法院判決

101年10月11日辯論終結

原告

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

劉豐州 律師

訴訟代理人

陳韋利 律師

上一人輔佐人

翁明哲

上一人輔佐人

常 哲

被告

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

訴訟代理人

王閔信

上一人輔佐人

郭子衛

黃尚富

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年4月14日環署訴字第1000029859號訴願決定，提起行政訴訟。高雄高等行政法院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發交更審，本院更為判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於雲林縣麥寮鄉台塑工業園區15號之煉製一廠輕油廠（延遲結焦程序），係從事石油煉製作業，並將生產之半成品油輕質循環油（柴油半成品）輸送至油槽區儲存。被告於民國99年9月13日接獲陳情，經被告所屬環境保護局於同日15時至19時30分派員前往執行陳情案件稽查工作後，以原告該廠揮發性有機液體作業程序（M27製程）之編號T-8506儲槽從事油品輸送操作散布異味，核認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，並符合同法第82條情節重大之規定，乃依同法第60條暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條但書規定，裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並命停工。原告不服，提起訴願遞經遭駁回，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院以100年度訴字第327號判決駁回。原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第414號判決廢棄原判決，發交本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠被告執行本件空氣污染防制法（下稱空污法）第31條第1項第4款規定之管制行為時，必須遵行同條第3項授權所訂定之空氣污染行為管制執行準則（下稱執行準則）規定及主管機關函釋意旨，提出相關佐證資料，以證明原告確有污染行為之事實：被告認原告有空污法第31條第1項第4款規定之「在各級防制及總量管制區內，使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體」之行為，則被告於執行空污法第31條第1項行為管制時，自須遵行同條第3項授權所訂定之執行準則規定。按執行準則第3條、第4條及第5條之規定，可知欲認定構成空污法第31條之污染行為，必須有相關佐證資料，而「能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散」，以證明行為人確有污染行為之事實；換言之，除「稽查人員之判定」亦即稽查人員聞到之氣味外，尚須有執行準則第5條第7款所規定之「判定污染行為之相關佐證資料」，此亦經行政院環境保護署（下稱環保署）環署空字第0950096618號函略以：「惟火災是否產生粒狀污染物，應依事實及證據認定，非能僅以推測取代。環保機關未依前揭『空氣污染行為管制執行準則』作出確認而記載於稽查紀錄俾供事後檢驗，於缺乏客觀之證據下，僅憑未有隻字提及粒狀污染物產生且係認公私場所違反空氣污染防制法第20條規定之稽查紀錄，以及看不出粒狀污染物存在之照片等，率依所謂經驗法則，認為火災現場有產生粒狀污染物，如此缺乏客觀之證據，僅憑經驗法則，即認為該公私場所有產生粒狀污染物之行為，且處50萬元罰鍰亦無正當理由，認事用法，顯有違誤。．．．查空氣污染防制法第31條之污染行為管制，需有明確行為人及污染情事之事證，方能依法辦理。茲再次重申貴局爾後執行該條第1項各款行為管制之處分及其罰鍰額度務必依相關規定辦理，以諸公信」可稽。故空氣污染事件之稽查，因臭味溢出之時間短暫，較難查證，因此必須有足夠資料始加以認定，例如環保署針對高雄縣大寮鄉潮寮村空氣污染事件，多方協助高雄縣政府查證污染來源，從篩選可疑污染源、空氣樣品稽查檢測、辦理工廠污染防治評鑑作業、查核工廠製程及污染防治缺失、空氣品質之監測、擴散模式、逆軌跡模式之模擬、訪查民眾意見（包含聞臭試驗），到最後邀集專家學者成立查證小組以確認查證結果，查證過程嚴密且多有科學數據提出。然本件被告於各稽查檢測點所測得之空氣污染物濃度均低於空氣污染物排放標準、各硫化物等臭味物質檢測結果多未檢出且全數未達臭味閾值之情況下，竟仍不顧該等客觀上對原告有利之事證，僅於本件稽查記錄單上記載稽查人員判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味，並未提出「能明確判定T-8506儲槽為惡臭逸散污染源之相關佐證資料」，詎以稽查人員之主觀聞嗅結果，即判定本件污染來源為系爭T-8506儲槽，顯有違反執行準則第3條及第5條第7款之規定，應予撤銷。

㈡退步言，縱認被告稽查人員於稽查記錄單填載之聞嗅記載，即屬執行準則第3條及第5條第7款規定之「能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散之相關佐證資料」，惟系爭T-8506儲槽並無所謂從事揮發性物質輸送導致產生惡臭之情事，陳情地點之異味與T-8506儲槽輸送操作之物品氣味完全無關；如僅以被告稽查人員於稽查記錄單填載之聞嗅記載，而未再提出其他「相關佐證資料」，顯失客觀：

1.依被告輔佐人郭子衛於前審出庭時之陳述：「民眾陳情的時候，我們於13：25就到新興國小採樣，味道應該是油氣味，民眾認為是瓦斯味，所以記錄單才會寫油氣與瓦斯味」等語可知，民眾反應之臭味是「瓦斯味」，並非「油氣味」。是以，被告稽查人員以其所聞之「油氣味」往上風處追查異味來源，而認系爭T-8506儲槽逸散「油氣味」，其所追查之臭味，顯與民眾反應之「瓦斯味」不符，而無法認民眾所反應之臭味與該儲槽有關。

2.又系爭T-8506儲槽並無所謂從事揮發性物質輸送導致產生惡臭之情事，陳情地點之異味與T-8506儲槽輸送操作之物品氣味完全無關：依據89年9月5日國立雲林科技大學、工業污染防治研究中心及國立成功大學共同製作「六輕廠區臭味及異味官能測定訓練課程講義」之「離島工業區臭味物質之臭味閾值」彙總表顯示，會產生「瓦斯味」之臭味物質為丙烷、丁烷，且濃度需高於臭味閾值，人體感官嗅覺方會感受到臭味；而依本件稽查紀錄單之記載，稽查人員由陳情地點向上風處追查污染來源時所發現之異味為「瓦斯油氣味」等語。惟系爭T-8506儲槽並無儲存前揭足以產生「瓦斯味」之臭味物質，其儲存物質為類似柴油半成品（中間油品）之輕循環制氣油（LCGO），其中僅含極微量會呈現特性氣味為「蛋臭味」之硫化氫（H2S）成份，絕對不可能產生民眾反應之「瓦斯味」或稽查記錄所記載之「瓦斯油氣味」；而「蛋臭味」與「瓦斯味」乃屬兩種截然不同感覺之異味，足證縱如稽查紀錄單所載，於陳情地點及其上風處發現有瓦斯味或油氣味等語，其來源確與該儲槽輸送操作之物品氣味完全無涉，自不得遽推陳情地點及其上風處所發現之異味來源即為該T-8506儲槽。

3.復依環保署、被告所屬環保局及原告各自檢測所得之客觀數據，均顯示99年9月13日系爭T-8506儲槽附近之空氣品質並無不合標準之情事：

⑴依稽查紀錄單以及所附之稽查地點圖顯示，被告所屬環保局係於99年9月13日15時至19時30分進行本件稽查工作，且同日13時25分至18時10分，被告環保局並於系爭T-8506儲槽下風處20公尺、300公尺、油○○○區○○○路路燈編號202處、環保局麥寮辦公室及新興國小等6處執行空氣污染物稽查採樣檢測作業，前揭地點均位於陳情地點與該儲槽之間。而由前揭地點採樣檢測所測得之空氣檢驗報告顯示，各稽查檢測點所測得之空氣污染物濃度除遠低於「固定污染源空氣污染物排放標準」，各硫化物等臭味物質檢測結果多屬未檢出，且全數未達臭味閾值，亦即未達人體感官可感知嗅到臭味之程度，足證該T-8506儲槽確無產生惡臭之情事，更遑論有所謂該儲槽之惡臭逸散至距廠區遠達6.6公里外之新興國小等處等情。

⑵又系爭裁處書所載被告所屬環保局第一個於陳情地點即新興國小採樣之時間為99年9月13日13時25分，惟同日12時至15時，依照環保署設置於系爭T-8506儲槽下風處（當時風向為偏北風）之工業空氣品質監測站（台西站），所測得各項空氣污染物濃度，均遠低於環保署公告之「空氣品質標準」，顯無違法情事。

⑶而原告於99年9月13日13時55分至14時27分之間，分別在原告麥寮廠區外，新興國小、海豐四十棟及廠區東南門等3處地點，執行採樣分析結果（分析項目為86項揮發性有機物），僅於廠區東南門（距離儲槽1.5公里）測得丙烯濃度為1.07ppb（本項無固定污染源空氣污染物排放標準），但丙烯為無色無味之物質，顯無產生惡臭之虞；至於新興國小及海豐四十棟則根本未檢出揮發性有機物。何況，果若系爭T-8506儲槽確有散逸惡臭並飄散至新興國小之情，則理論上各採樣地點之臭味物質濃度，應自該儲槽起，隨距離增加而逐漸遞減，豈有可能在該儲槽及新興國小兩地間之採樣地點，均未測得任何異味惡臭物質，此顯與科學邏輯有悖。

⑷再者，原告以99年9月13日當日氣象條件（風速3m/s、風向北方），依據TNO Eeffect8軟體以及高思擴散模式兩程式進行擴散模擬（前者為荷蘭TNO公司開發之軟體，主要是針對危險物質偶發洩漏事件之影響及後果進行模擬；後者則為環保主管機關及相關業者最常使用之空污擴散模擬程式。）模擬系爭T-8506儲槽內硫化氫由該儲槽頂部鵝型管逸散後，隨著當日風速及風向擴散情形。其中依據TNO Eeffect8軟體，以9月13日當日氣象條件及儲槽逸散硫化氫質量流率等條件進行模擬，由模擬案件資料得知擴散最大濃度0.073672mg/m3，落於儲槽下風處89.253公尺處；而依據逸散濃度與下風處距離趨勢圖，顯示距離系爭T-8506儲槽下風處距離約1,800公尺處，逸散濃度已接近0mg/m3，然陳情地點新興國小距離該儲槽約6,600公尺，自無逸散濃度大於嗅位閥值之可能；復依該儲槽逸散方向位置說明圖顯示，其最大擴散距離1,800公尺，落點為南方仍在廠區內，未影響廠區外環境空氣品質。又依據高斯擴散模式，以9月13日當日氣象條件、系爭T-8506儲槽高度資料、儲槽入料量及儲槽排氣組成，計算以硫化氫為臭味污染物推估擴散至6.6公里處（即系爭儲槽與新興國小之距離）時，硫化氫濃度值約為0.00000000ppm（可以零視之），低於其嗅味閥值0.001ppm一萬倍。是系爭T-8506儲槽儲存物質根本不可能逸散遠至6.6公里外甚明。

4.更有甚者，系爭T-8506儲槽如確產生惡臭並飄散至6.6公里外之新興國小，導致當地有人因此就醫，且如被告輔佐人所稱，於該儲槽處聞久了會頭暈目眩等語，可想而知該儲槽附近惡臭濃度之高，身處廠區內之原告所屬員工及原告廠區內之外包廠商（負責廠區相關設施之維護工作）早已無法忍受，然本件稽查當日，原告廠區內人員均未有任何人因不適就醫或反應惡臭，可見被告主張顯亦與經驗法則不符。又系爭T-8506儲槽自99年9月13日遭被告所屬環保局稽查並指陳散布異味後，原告即開始進行出料趨勢操作（亦即以少進多出之方式，經由合理生產調度將儲槽內物料排空），直至同月28日全部排空。若該T-8506儲槽確有散逸惡臭並飄散至新興國小之情事，自99年9月13日以後至99年9月28日儲槽全部排空前，應該會持續影響下風處之學校，然事實上於99年9月13日以後至99年9月28日期間內，均未有任何關於該儲槽之異味陳情事件；雖被告於前審100年11月16日補充答辯書附件二第3頁顯示99年9月14日有民眾向環保署署長信箱陳情海風分校附近有排放「燃燒塑膠異味」，然根據該答辯書附件2第4頁顯示，該陳情之時間點為99年9月12日，且所陳情之異味為「燃燒塑膠異味」，顯與本件訴訟所涉之事件無關。故於99年9月13日以後至99年9月28日期間內，確實未有任何關於該T-8506儲槽之異味陳情事件。

5.如認被告稽查人員於稽查記錄單填載之聞嗅記載，即屬執行準則第3條及第5條第7款規定之「能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散之相關佐證資料」，而未再提出其他「相關佐證資料」，誤判之可能性極高，顯難昭人信服：

⑴由被告於前審100年11月16日補充答辯書附件二第3頁顯示，99年9月14日有民眾向環保署署長信箱陳情海風分校附近有排放「燃燒塑膠異味」，顯然非被告於空氣污染稽查記錄工作單所記載之「瓦斯油氣味」，然由該書狀附件二第3頁及第4頁所載「環保機關處理情形」，仍認「燃燒塑膠異味」係系爭T-8506儲槽所散逸之惡臭。

⑵又101年7月20日勘驗當日，曾為兩次聞嗅，一次於系爭T-8506油槽約20公尺下風處聞嗅（下稱第一次聞嗅），另一次則自該T-8506油槽內採樣油品1公升後聞嗅（下稱第二次聞嗅）。於第一次聞嗅時，聞到之氣味為「類似柏油味」，而非當日稽查人員所聞到之「瓦斯油氣味」；於第二次聞嗅時，受命法官及兩造對於同一油品，所聞到之味道觀感均不一致，受命法官聞到之氣味為「類似瓦斯味」，原告聞到之氣味則是「蛋臭味」，而被告聞到之味道則為「油氣味」，並稱「稽查當天有多種味道，其中一種與這種味道類似」等語。是由前揭勘驗結果可知，第一次聞嗅與第二次聞嗅間，對於同樣該T-8506油槽之油品，所聞到之味道已有不同，而第二次聞嗅時，受命法官與兩造所聞到之味道又相異，可知每個人聞到味道的觀感及對於味道之形容、表達均不一致，雖當日稽查之聞嗅人員表示，聞到的味道特徵與當日稽查之味道「類似」，但有如何之特徵，聞嗅人員也無法清楚表達與形容，且聞嗅人員表示味道「類似」，實際上究竟是否為相同之味道，聞嗅人員亦未敢斷定，故無法僅憑聞嗅人員之嗅覺，即能判定味道及其來源。

⑶綜上，如以被告稽查人員於稽查記錄單填載之聞嗅記載，即屬執行準則第3條及第5條第7款規定之「能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散之相關佐證資料」，而未再提出其他「相關佐證資料」，片面且不客觀，顯不足以此作為認定原告有本件違規行為之唯一證據。

㈢本件不符合空污法第82條所定情節重大之要件，矧原處分全未舉證並敘明事實理由，遽依空污法第60條有關情節重大及裁罰準則第3條之規定，裁處原告停工及課處最高罰鍰100萬元之裁罰，顯有違誤，應予撤銷：

1.按對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之重大限制，依憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之。基此，空污法第82條就同法第60條所指情節重大之要件定有認定標準，被告倘欲依上揭法令課予停工處分，自應充分舉證證明本件有何所謂情節重大之情事，方屬正當合法程序。

2.本件被告係遲至訴願程序中，因認原告並無原處分所指違反空污法第82條第4款「一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定」規定之行為，始於100年3月24日辯稱改依空污法第82條第7款為其裁罰依據等語，惟針對原告究有何所謂「嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，被告猶未具體舉證並敘明事實理由；再者，如依被告所述，稽查人員於稽查記錄單填載之記錄，即屬執行準則第5條第7款所稱之「判定污染行為之相關佐證資料」（亦即稽查人員於稽查記錄單如已有所記載，即屬已提出相關證據），則稽查人員事後於鈞院勘驗時始謂：「五所學校均有陳情，且最遠到6.6公里，並有人因此送醫」，以說明本件有情節重大情事等語，然卻未見稽查人員將該等情節重大情事記載於系爭稽查記錄工作單內，是以，被告就情節重大情事部分，顯未盡其舉證之責。況原告根本無所謂散逸惡臭至新興國小之污染情形，已如上述，是原處分逕依空污法第60條及裁罰準則第3條規定命原告停工並課處最高罰鍰100萬元之裁罰等情，除毫無證據而違反行政程序法第9條、第43條及最高行政法院75年判字第309號判例外，亦當然不符空污法第82條各款規定之「情節重大要件」，應予撤銷。

㈣至被告輔佐人於前審100年10月11日開庭時略謂：「因為有5間學校反應，所以我們認為情節重大」、於鈞院勘驗時略謂：「因為5所學校均有陳情，且最遠到6.6公里，並有人因此送醫」等語。惟根據「99年9月10日至9月20日麥寮區氣象監測站風速玫瑰圖」所畫出之「99年9年13日系爭T-8506儲槽示意圖」顯示，位於系爭儲槽下風處之學校，僅「五榔分校」、「台西國小」、「崙豐國小」3間，關於被告輔佐人所稱之5間學校，應係「豐安國小」、「楊厝分班」、「崙豐國小」、「新興國小」、麥寮國小「海豐分校」5間，其中有異味陳情之學校僅有「崙豐國小」係位於系爭儲槽下風處，顯非5間學校均位於該儲槽之下風處而可認與該儲槽有關；且麥寮國小「海豐分校」所陳情者為「燃燒塑膠味」，與該儲槽含有極微量之「蛋臭味」相距甚遠。是被告以「因為有5間學校反應」為由，為本件情節重大之認定，不但與客觀證據不符，亦非符合空污法第82條第7款情節重大之要件。

㈤綜上，原告確已提呈充分之客觀證據，諸如環保署之監測資料、被告所屬環保局及原告於稽查當日分別進行之採樣分析結果，以及系爭T-8506儲槽所輸送操作之物品的成份、氣味等物理特性資料，以證明該儲槽並無所謂從事油品輸送致產生惡臭之行為，更絕不可能如系爭稽查紀錄單上所載發出所謂「瓦斯汽油味」。惟被告捨有利於原告之客觀證據不採，逕憑稽查人員個人主觀認定之結果，作成原處分，顯已構成違反執行準則第3條及第5條第7款、行政程序法第9條、第43條及最高行政法院75年判字第309號判例等違法；又原處分全未舉證敘明本件有何所謂空污法第82條情節重大之情，即逕命原告停工並課處最高額之罰鍰等語，認事用法確有違誤，應予撤銷。

四、被告援引原審答辯略以：

㈠依據被告於原審100年11月16日提出之補充答辯書附件二「被告受理鄰近地區學校臭味陳情佐證資料」，可看出被告乃係綜合本件之污染源、污染物性質、污染範圍、污染時間、污染頻率、受污染對象、嚴重程度等因素，作成裁罰處分。上揭各項考量因素，均有明文記載可稽：

1.99年9月9日被告接獲陳情，陳情意見為：「台西鄉及麥寮鄉豐安國小、楊厝分班、崙豐國小、新興國小陸續來電表示空氣中有瓦斯及酸味，疑似六輕工業區傳出」，而環保機關辦理情形則為：「已及時派員處理，並啟動緊急應變措施」。

2.從「99年9月9日陳請案件採樣位置圖」亦可看出：豐安國小有30人不適，占全校比例15.7％；楊厝分班有9人不適，占全校比例56.3％；新興國小有3人不適，占全校比例2.4％；崙豐國小有22人不適，占全校比例4.3％；台西國小五郎分校有2人不適，占全校比例8.7％。

3.99年9月9日下午，麥寮鄉及台西鄉之空氣污染事件大事記中記載：「13：30─崙豐國小、豐安國小、楊厝分班師生發現空氣中有不明異味─豐安國小立即進行採樣；13：40─崙豐國小、豐安國小、楊厝分班、新興國小陸續來電通報表示空氣中有瓦斯味及酸味，疑似六輕工業區傳出─環保局立即派員至現場；13：55─崙豐國小老師進行採樣；14：37─台西國小五郎分校通報空氣中有不明異味；14：40─崙豐國小約20名學童身體不適狀況，並集中至學校保健室─環保局立即通報環保署、中區督察大隊、毒災應變隊，並通報縣府衛生局、教育處、新聞處、消防局等單位請求協助；15：05─環保局人員於崙豐國小現場聞到瓦斯味及酸味約2分鐘；15：10─環保局於新興國小進行採樣；15：40─環保局於楊厝分校進行採樣；17：05─環保局於崙豐國小進行第二次採樣；17：10─毒災應變隊至崙豐國小現場架設GC-MS進行採樣；18：00─環保局空品監測車至現場進行採樣」。

4.99年9月13日被告再接獲陳情，陳情意見：「六輕工業區從下午3點開始傳出異味，至今仍未散去，整個麥寮、台西、四湖均有味道」，而環保機關辦理情形則為：「一、該公司煉製一廠（延遲結焦程序）從事石油煉製過程將生產之半成品油輕質循環油（柴油半成品）輸送至油槽區儲存，儲放於編號T-8506之油槽．．．二、本次稽查接獲台西鄉新興國小陳情學校附近空氣中迷漫異味，經本局人員並會同派駐人員由下風受污染處，往上風追查污染來源．．．污染源T-8506油槽進出料作業中，揮發性氣體逸散飄至廠外．．．」。

5.99年9月14日上訴人又接獲陳情，陳情意見：「民眾反映『雲林縣麥寮國小海豐分校附近晚上疑有污染源排放燃燒塑膠異味』．．．嚴重刺鼻味令人無法入睡必須緊閉門窗．．．」，而環保機關辦理情形則為：「一、該公司煉製一廠（延遲結焦程序）從事石油煉製過程將生產之半成品油輕質循環油（柴油半成品）輸送至油槽區儲存，儲放於編號T-8506之油槽．．．二、本次稽查接獲台西鄉新興國小陳情學校附近空氣中迷漫異味，經本局人員並會同派駐人員由下風受污染處，往上風追查污染來源．．．污染源T-8506油槽進出料作業中，揮發性氣體逸散飄至廠外．．．」。由上述已於原審提呈之證據資料可知，被告於稽察、採樣過程，確認了至少包含下列事項：污染源（原告麥寮一廠系爭T-8506揮發性有機液體儲槽作業程序（M27製程），揮發性氣體逸散飄出、污染物性質（明顯粒狀污染物、強烈異味）、污染範圍（麥寮鄉、台西鄉）、污染時間（99年9月9日至99年9月14日間）、污染頻率（至少即有99年9月9日、99年9月13日、99年9月14日共3次）、受污染對象（崙豐國小、豐安國小、楊厝分班、新興國小、台西國小五郎分校等校至少66名學童）、嚴重程度（影響層面至少與受通報提供協助之環保署、中區督察大隊、毒災應變隊，雲林縣政府衛生局、教育處、新聞處、消防局等不同機關之職掌皆有關）。基於前揭種種基礎事實情狀，被告始於99年10月22日作成府環空字第0993668876號函之原處分，並於100年3月24日再以函文補正。

㈡按空污法第31條第1項第4款規定係屬行為罰，承前所述，被告於99年9月13日接獲新興國小陳情報案學校附近瀰漫異味，同日被告稽查原告所屬系爭麥寮一廠（輕油廠），發現該廠製程之系爭T-8506儲槽從事油品輸送操作散佈異味，該儲槽係屬依法列管於操作許可證之M27製程儲油設備，原告於案發當時確實進行操作並未停工，且操作導致異味散佈，並經被告所派稽查人員於儲油槽現場確認無誤，已違反空氣污染防制法第31條第1項第4款規定，被告依法處分，並無不當。又被告依執行準則第3條之規定稽查並作成稽查紀錄表，惟原告所指派之人員現場卻拒絕簽名確認。

㈢次按空污法第84條之立法理由為：「學童若受污染源傷害，影響深遠，為避免學區空氣品質惡化，確保學童健康，爰對於各種污染源影響學校者，應有從重處罰之規定。」可見立法者乃基於學童健康影響深遠之公益考量，特別設有從重處罰之規定。本件被告之稽查人員於99年9月13日由下風受污染處（即新興國小）往前一上風處（即麥寮鄉海豐村忠平91處）至上風處（即原告系爭T-8506儲槽）追查結果，發現其異味相同，並於上風處發現該儲槽揮發性氣體逸散飄至廠外。故原告行為已影響鄰近學校環境品質，並與前述已稽查確認之其它事實情狀綜合考量，而認定本件該當空污法第82條第7款之情節重大情形，乃依空污法第60條及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條但書規定，裁處100萬元罰鍰並命原告該儲槽停工，自無不當。

五、本件兩造之爭點為：原告系爭T-8506儲槽從事油品輸送操作有無散布異味至鄰近5所學校，且逸散至遠距原告廠區6.6公里外之新興國小處，甚至學校師生身體不適送醫等情，是否符合空污法第31條第1項第4款規定之行為，被告並以原告亦有該當同法第82條第1項第7款及第84條之規定，依同法第60條暨裁罰準則第3條但書規定，裁處最重100萬元之罰鍰，並命停工，是否適法？

六、按「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為．．．：四、使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體。．．．（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」、「（第1項）違反第31條第1項各款情形之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」為空污法第31條及第60條所規定。又依空污法施行細則第26條及第33條第1項第2款第2目分別規定：「本法第31條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」、「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：．．．2、官能檢查：．．．（2）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，不適用前項目測檢查方式。」。復按環保署83年08月12日環署空字第34692號函釋：「污染源所散布之香辛氣味是否屬惡臭疑義全文內容：依空氣污染防制法施行細則第25條規定，惡臭係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。其意指污染源散布之氣味，不論其為一般大多數人所認為屬香味、辛辣味、臭味或其他氣味，只要其有上述引起厭惡或其他不良情緒反應情事，即可認定為惡臭。」。

七、另依空氣污染防制法第31條第3項規定授權訂定之空氣污染行為管制執行準則第3、4、5及8條各規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」、「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：．．．2、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。」、「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：1、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。2、污染源名稱及位置。3、稽查時間。4、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。5、發生污染行為之具體事實及判定方式。6、污染源及污染防制設施設置及操作情形。7、判定污染行為之相關佐證資料。8、其他必要之稽查事項。」、「主管機關執行本法第31條第1項第3款及第4款之行為管制時，除確認污染源有產生惡臭或有毒氣體外，並應確認其符合下列情形之一：1、未裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備。2、雖裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，但惡臭或有毒氣體未被完全有效收集及處理。3、貯放或輸送設施未密封或加蓋。」。

八、經查，本件原告於99年9月13日因使用T-8506儲槽從事油品製程，產生異味未能收集及處理，致逸散於廠區外界，在此之前於同月9日被告環境保護局即受有陳情，陳情意見為：「台西鄉及麥寮鄉豐安國小、楊厝分班、崙豐國小、新興國小陸續來電表示空氣中有瓦斯及酸味，疑似六輕工業區傳出」(高雄高等行政法院100年度訴字第327號事件卷宗186頁環保報案中心陳情案件處理電腦管制單，該卷宗下稱前審卷)；依同日陳請案件採樣位置圖記載：豐安國小有30人不適，占全校比例15.7％；楊厝分班有9人不適，占全校比例56.3％；新興國小有3人不適，占全校比例2.4％；崙豐國小有22人不適，占全校比例4.3％；台西國小五郎分校有2人不適，占全校比例8.7％(同卷190頁)；另於99年9月13日被告環境保護局再接獲陳情，陳情意見：「六輕工業區從下午3點開始傳出異味，至今仍未散去，整個麥寮、台西、四湖均有味道」，被告環境保護局處理情形載明為：「一、該公司煉製一廠（延遲結焦程序）從事石油煉製過程將生產之半成品油輕質循環油（柴油半成品）輸送至油槽區儲存，儲放於編號T-8506之油槽．．．二、本次稽查接獲台西鄉新興國小陳情學校附近空氣中迷漫異味，經本局人員並會同派駐人員由下風受污染處，往上風追查污染來源．．．污染源T-8506油槽進出料作業中，揮發性氣體逸散飄至廠外．．．」(同卷187頁)；又本院於101年7月20日至系爭T-8506儲槽履勘，於該儲槽約20公尺左右北風下風處有「類似柏油味」，再自槽內採樣油品1公升，本院受命法官所聞之氣味為「類似瓦斯味」；原告聞到之氣味係「蛋臭味」；而被告聞到之味道則為「油氣味」（本院卷60-61頁勘驗筆錄），雖各人依所聞之氣味因個人觀感、經驗及對於味道之形容及描述均未能一致，惟該油品係揮發性物品，其所散出之氣味，介於上開各種味道，依一般社會經驗及論理法則，尚足以使通常人引起厭惡或其他不良情緒反應，而符合空污法施行細則第26條所規定之同法第31條第1項第3款至第5款所稱之惡臭。另被告代理人之輔佐人郭子衛及黃尚富於本院履勘時均稱「9月13日下午14時35分是從新興國小查，我們現場聞到汽油味，那時候味道不是很濃，是一陣一陣間斷性的，後來我們一路往上風處查，下午3時40分在塑化輕油廠味道比較濃，新興國小、台灣曼寧公司、東南門味道差不多．．．下午3時50分至T-8506旁邊，味道更濃，聞久會頭暈目眩．．．」等語(本院卷57頁勘驗筆錄)，可認當日被告環境保護局稽查人員於新興國小已聞有異味，並追察至系爭T-8506油槽，確認新興國小之異味係由系爭T-8506油槽所逸散；再者，經本院函新興國小關於99年9月13日該校之空氣有無飄來異味之情形，該校101年9月6日以台新國教字第1010002456號函稱該日下午1：10左右，師生聞到空氣中飄來一陣一陣異味氣體，部分師生有頭暈、噁心、想吐症狀等情(同卷130-131頁)，亦與上開被告環境保護局稽查人員之處理情形相符。又依與雲林縣麥寮鄉六輕工業區地點最近之台西氣象觀測站之99年9月中旬農業氣象觀測網詢資料，最多風向為西北風，平均風速為每秒4.4公尺(本院卷175頁)，及風向資料、麥寮廠區氣象監測站風向風速玫瑰圖(前審卷184,220頁)，再依稽查地點圖所示各處稽查地點(含新興國小)，均位於系爭T-8506儲槽之南方或東南方，是該圖記載各稽查地點風向均為北，與上開99年9月中旬最多風向為西北風之氣象資料大致相符，亦符合空氣如有異味，經上風處飄向下風處之物理現象。是雲林縣環保局稽查人員執行本件稽查，以嗅覺進行氣味之判定，並依當時之風向及異味追踪污染來源處為系爭T-8506儲槽，其判定原告使用系爭儲槽從事油品製程有產生惡臭，未能收集及處理，致逸散於廠區外界之污染行為，有記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味及判定污染行為之相關佐證資料(前審卷177頁稽查記錄單)，符合上開執行準則所規定之程序，原告有空污法第31條第1項第4款所規定之行為，堪以認定。

九、至原告所提出經其依據TNO Eeffect8軟體及以高思擴散摸式兩程式，所進行擴散模擬，以資證明系爭T-8506儲槽最大擴散距離1,800公尺，新興國小距該儲槽約6,600公尺，無逸散濃度大於嗅位閥值之可能，亦未影響廠區外環境空氣品質，另以99年9月13日當日氣象條件、系爭T-8506儲槽高度資料、儲槽入料量及儲槽排氣組成，計算以硫化氫為臭味污染物推估擴散至6.6公里處（即系爭儲槽與新興國小之距離）時，硫化氫濃度值約為0.00000000ppm（可以零視之），低於其嗅味閥值0.001ppm一萬倍等情(本院卷111-112,118頁)，此係原告自行模擬測之資料，然顯與上開實際之情形及客觀事實不合，尚難採為原告有利之論據。另原告所舉環保署於97年12月間協助當時高雄縣環保局，查證高雄縣大寮鄉潮寮村空氣污染事件，所採取之架設紅外線光譜監控方式，與本件情形並非相同，又本件被告之稽查已符合上開執行準則所規定之程序，此亦與客觀事證及經驗法則相符，原告指稱本件被告稽查程序為違法，並無可取。

十、本件經最高行政法院101年度判字第414號判決廢棄原判決，發交本院更為審理，其發回意旨以法規對人民違規行為之裁量處罰規定，可分成兩部分，一是成立違規行為之構成要件規定，一是決定處罰範圍(法律效果)之裁量規定。行政機關追補(變更)處罰處分理由須受不得喪失處分之同一性之限制，而處罰處分之同一性係由該處分所植基，關係違規行為構成要件之事實關係是否同一定之，非屬違規行為構成要件之處罰裁量理由，雖有追補(變更)，並不會導致處罰處分喪失其同一性。訴願程序具有行政程序之延長之性質，訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」，原處分機關據此得於訴願程序，在不喪失行政處分同一性範圍內，追補(變更)使原處分正當之理由。行為人在各級防制區及總量管制區內，使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體，構成空污法第60條及第31條第1項第4款違規行為之要件，至同法第82條第4款或第7款之情形，則是對構成空污法第60條及第31條第1項第4款之違規行為予以處罰時，審酌決定其處罰範圍之裁量理由，前者係關係構成要件，後者則涉及法律效果，二者並不同。本件被告對原告裁罰，原依空污法第82條第4款規定，認原告違規行為情節重大，處以同法第60條所定之最高額罰鍰並命停工，嗣於訴願程序中變更依同條第7款規定，認原告違規行為情節重大，此部分之變更係關於裁量理由之追補(變更)，被告所認原告構成違規行為所依據之法律規定及事實關係，均未變更，自未使原處分喪失其處分之同一性。此法律見解，依行政訴訟法第260條第3項之規定，本院應受其拘束，而為本件判決之基礎。

、查本件被告原依空污法第82條第4款規定，認原告違規行為情節重大，處以同法第60條所定之最高額罰鍰並命停工，嗣於訴願程序中變更依同條第7款及同法第84條之規定，認原告違規行為情節重大，而變更其裁量理由(訴願卷181頁)，依上開最高行政法院判決意旨，原告既有空污法第31條第1項第4款所規定之構成要件行為，則同法第82條第4款或第7款之情形，則係對於構成空污法第31條第1項第4款之違規行為，予以處罰之法律效果，另同法第84條之規定各種污染源，對學校有影響者，應從重處罰，本於同一法理，亦屬處罰之法律效果，為關於裁量理由之追補(變更)，原告構成違規行為所依據之法律規定及事實關係並未變更，原處分並未喪失其處分之同一性，是被告於訴願中之上開變更(依空污法第82條第7款及同法第84條之規定，對原告從重處罰)，並未使本件原處分喪失其處分之同一性，而得以為之，至其以變更後之該等規定為原處分之裁量理由，得否成立，應由本院依職權調查事實，並憑以適用法律。

、另按「本法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：．．．七、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」為空污法第82條第7款所明定。復按「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」為公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條所明定。是空污法第82條各款之規定，係規範同法第51條、第53條、第56條、第58條至第61條所稱情節重大之情形，行為人如符合該等規定，主管機關得依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條之規定，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。

、次查，本件原告固有使用T-8506儲槽從事油品製程，有產生惡臭未能收集及處理，致逸散於廠區外界之污染行為，然是否構成空污法第82條第7款所規定之其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為，此涉及被告得以對原告處同法第60條規定之最高罰鍰裁罰及命停工，影響原告權益重大，而所謂嚴重影響，係不確定法律概念，行政機關將此抽象之不確定法律概念具體化的適用於個案特定事實關係時，須依其專業知識及社會通念予以判斷，不得有恣意濫用或其他違法情事。本件原告系爭T-8506儲槽有異味逸散於廠區外界之污染行為，但經當日採樣並送檢驗結果，雖未散發超出標準之有毒物質，有空氣檢驗報告在卷可稽(前審卷40-52頁)，另在各採樣點所採樣送檢驗，其揮發性有機物及硫化物(臭味物質)經檢測亦未超出標準，且含量甚低(同卷39頁)。惟依上開規定，空污法第31條第1項第4款規定所稱之惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味，如行為人在各級防制區及總量管制區內，使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭，即構成該款之要件，而該情形係指未經排放管道排放之空氣污染行為，亦與同法第20條第1項規定之公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準之要件不同，行為人因上開使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，有無產生惡臭氣體，以社會通念及一般人之嗅覺及感受，客觀上足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味為依據，而公私場所排放空氣污染物之檢查，其惡臭測定，係指檢查人員以嗅覺進行氣味予以判定，而非以採樣之檢驗結果及分析之成分為憑，前開採樣之空氣檢驗報告，尚難得為判斷本件原告是否構成空污法第82條第7款所規定之其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為之論據。而新興國小距系爭T-8506儲槽直線距離達6.6公里之遠(同卷219頁示意圖)，此為兩造所不爭，該校師生於當日仍明顯感受空氣飄來異味，致部分師生有頭暈、噁心及想吐症狀等現象，則依當日最多風向為西北風，系爭T-8506儲槽東南方及南方之直線距離6.6公里區域內，自有籠罩該儲槽逸散而來之異味，使該地區居民引起厭惡或其他不良情緒反應，堪認原告有嚴重影響附近地區空氣品質之行為，而合於空氣污染防制法第82條第7款所規定之情節重大之情形。

、再按空污法第84條規定：「各種污染源，對學校有影響者，應從重處罰。」，其之立法理由為：「學童若受污染源傷害，影響深遠，為避免學區空氣品質惡化，確保學童健康，爰對於各種污染源影響學校者，應有從重處罰之規定。」，該規定係為對於學校之空氣品質施以特別之注重，以維持對校內師生之健康及教學環境，行為人所產生之污染源，如對學校有影響者，主管機關應從重處罰。又空污法第82條各款規定與同法第84條之規定，其意義及要件並不相同，行為人所產生之污染源，雖未有合於同法第82條第7款所規定之其他嚴重影響附近地區空氣品質之要件，然其所產生之污染源，如對於學校已有影響，主管機關應從重處罰，不以對於學校之空氣品質有嚴重影響為要件。另所謂從重處罰，主管機關依行為人之污染源對於學校影響之實際具體情形，從重裁量至罰鍰之最高額度，亦未有違法律明文之規定暨其意旨及精神。依前所述，原告於99年9月13日使用T-8506儲槽從事油品製程，逸散於廠區外界之異味污染行為，致新興國小校內師生於當日仍明顯感受空氣飄來異味，致部分師生有頭暈、噁心及想吐症狀等情，對於學校有所影響，亦足認定。

、綜上所述，本件原告於各級空氣污染防制區之雲林縣內(環保署依空污法第5條於99年7月12日以環署空字第0990062918A號公告)，有空污法第31條第1項第4款所規定之行為，被告原依空污法第31條第1項第4款、第60條、第82條第1項第4款暨上開裁罰準則第3條但書規定，裁處原告最高額度100萬元罰鍰，並命停工，嗣被告於訴願中改依空污法第82條第1項第7款及同法第84條之規定，為原告上開從重處罰之依據，依前述最高行政法院發回之法律見解，被告該變更僅屬關於裁量理由之變更，原告構成違規行為所依據之法律規定及事實關係並未變更，原處分並未喪失其處分之同一性。本件原告之行為符合空污法第82條第1項第7款及同法第84條之規定，被告應對原告從重處罰，又被告依原告之污染源嚴重影響附近地區空氣品質之行為，及學校所受影響之程度及實際情形，從重裁量至同法第60條第1項規定罰鍰之最高額度，並未有違法律規定，亦查無裁量濫用之情形，是本件被告原處分並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。此外，本件兩造其餘之主張及舉證，與本件判決結果，均不生影響，爰不一一指陳，併予敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭