臺中高等行政法院裁定

原告

楊明翰

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

蔡英智

上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年5月30日臺內訴字第1020134341號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」另行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此訴訟類型即學理上所稱之「課予義務訴訟」，係以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答復對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院102年度裁字第206號裁定參照）。因此，對非「依法申請之案件」逕行提起課予義務訴訟，即屬不具備起訴要件，應以裁定駁回之。

二、本件原告於民國（下同）102年2月18日以申請函向被告陳稱「臺中港特定區計畫」缺乏施行法源逾期延用，請求廢止該計畫，案經被告以102年2月25日府授都計字第1020031144號函（下稱系爭函文）復原告：「……二、依都市計畫法第5條規定：『都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。』第8條亦規定：『都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。』再都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定：『都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第十五條或第二十二條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或二十五年者，應予全面通盤檢討。』有關臺中港特定區計畫已依法公告發布實施，應依都市計畫法第8條規定程序為之，關於原計畫年期係推估至民國80年，87年5月發布變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）案將計畫年期推估至100年，目前正辦理之第三次通盤檢討，將計畫年期擬再調整變更至110年，正由內政部都市計畫委員會審查中，臺中港特定區計畫並無缺乏法源及逾期延用問題。三、有關臺中港特定區計畫目前正辦理第三次通盤檢討，有關臺端如對計畫內容有相關建議可逕向內政部提出或向本府提出意見，本府亦將依程序轉報內政部都市計畫委員會審議。」原告不服，主張上開函文為違法行政處分云云，提起訴願，惟經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、按「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」都市計畫法第8條、第26條分別定有明文。另「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第十五條或第二十二條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或二十五年者，應予全面通盤檢討。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告三十天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」復經都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條、第44條所明定。又「查主管機關變更都市計畫，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，不為實體之審理，而以程序不合裁定駁回，該項裁定，縱與同院29年判字第192號判例有所未合，亦僅係能否依法聲請再審以資救濟，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」則經司法院釋字第148號、第156號解釋在案。再「由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬『法規』性質，都市計畫性質上既為一『法規』，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。」（最高行政法院102年度裁字第303號裁定、96年度判字第1318號判決意旨參照）。

四、經查，臺中港特定區計畫於61年1月發布實施，71年7月完成變更臺中港特定區計畫（龍井鄉部分）通盤檢討案，另於75年2月完成臺中港特定區計畫（不含龍井鄉部分）通盤檢討案，78年6月完成變更臺中港特定區計畫（不含龍井鄉部分）土地使用分區管制要點通盤檢討案，並於80年10月完成臺中港特定區計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，嗣於87年5月完成變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）案，94年4月完成變更臺中港特定區計畫土地分區管制要點專案通盤檢討。依上開司法院解釋意旨，被告於61年1月發布實施臺中港特定區計畫，及嗣後依照都市計畫法第26條規定5年定期通盤檢討所作必要之變更，均非都市計畫之個別變更，未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，而非行政處分。又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條規定，公民或團體僅得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考，是原告就被告上開都市計畫通盤檢討案所為之公告，僅得提出意見供主管機關參考，亦即原告就變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討）案僅有建議權而無申請權，都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條之規定，並未賦予原告申請權。準此，原告以102年2月18日申請函請求被告宣告計畫即期廢止，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」。另中央法規標準法第22條第1項及第2項規定：「法律之廢止，應經立法院通過，總統公布。命令之廢止，由原發布機關為之。」及第23條規定：「法規定有施行期限者，期滿當然廢止，不適用前條之規定。」乃係有關法令廢止之要件及其程序事項，並非人民有廢止申請權之規定。本件被告61年1月發布實施之臺中港特定區計畫及其後所完成變更之通盤檢討案，性質上為行政機關基於法律授權所作之法規命令，已完成通盤檢討之原都市計畫案，依上開中央法規標準法規定，僅得由原發布機關廢止或因計畫本身定有期限而於期滿當然廢止，原告就此廢止並無申請權。前揭都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44條及原告所主張之中央法規標準法第22條第1項、第2項及第23條等規定，既未賦予人民申請權，即使原告以102年2月18日申請函向被告有所請求，亦非行政訴訟法第5條所指之依法申請案件。從而，被告以系爭函文所為答復對於原告之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分。原告依行政訴訟法第5條第2項之規定，向本院提起課予義務訴訟，請求被告應撤銷系爭函文，並命被告就61年發布之臺中港特定區計畫及87年5月發布「變更臺中港特定區計畫（第二次通盤檢討案）」作成廢止之行政處分，依照首揭說明，其起訴即不備訴訟之要件，且依其情形無從補正，應以裁定駁回之。又行政訴訟法第6條固規定有確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，惟所謂「公法上法律關係」，係指特定生活事實之存在，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；而其成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。可知公法上法律關係之成立固有直接基於法規規定者，但並非有法規規定，即當然會直接在兩個以上之權利主體間產生公法上權利義務關係，或直接產生人對權利客體間之公法上利用關係。至於法規因非法律關係本身，並不得作為確認之對象。本件被告61年1月發布實施之臺中港特定區計畫及其後所完成變更之通盤檢討案，性質上為行政機關基於法律授權所作之法規命令，並非行政處分，已如前述，是原告在本院闡明前主張提起確認公法上法律關係不存在訴訟（闡明後已變更主張改依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟），亦與法不合，併予敘明。

五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第三庭