臺中高等行政法院判決

103年5月1日辯論終結

原告

經濟部加工出口區管理處臺中分處

代表人

許正宗

訴訟代理人

李育錚 律師

訴訟代理人

王士豪 律師

訴訟代理人

蔡宜靜 律師

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

張世昌

　林鉦能

上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年12月19日環署訴字第1020080784號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告為經濟部臺中加工出口區之管理單位，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」調查工作，於民國（下同）101年9月25日至同年10月19日期間，派員分別前往系爭加工出口區場內臺中市○○區○區段○○○○號及197地號（下稱系爭土地）標準監測井（B00152及B00072）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果187地號三氯乙烯最高為2.74mg/L、四氯乙烯最高為0.141mg/L，197地號三氯乙烯為0.167mg/L、四氯乙烯為0.0825mg/L，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05mg/L、四氯乙烯0.05mg/L），案由被告認定該污染物非自然環境存在，且系爭場址地下水污染來源明確，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，以102年8月16日府授環水字第1020146299號公告系爭土地為地下水污染控制場址，並經被告所屬環境保護局（下稱臺中市環保局）以102年8月21日中市環水字第1020084710號函檢送該公告影本予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠被告公告控制場址需具備「土壤或地下水污染來源明確」且「土壤或地下水污染物達管制標準」二要件，其中污染來源明確需指出污染之物質係從何而來，此要件之立法目的在於使受處分者可判斷或確認污染物質來源確實存在於特定場址，已有確實資訊可判斷或確認造成污染之根源，始能真正達到「控制」污染之目的。惟被告並無明確指出污染根源，其公告系爭土地為控制場址悖於土污法第12條第2項之規定：1.按土污法第12條第1項、第2項規定「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」、「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」又同法施行細則第8條規定「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」

2.次按最高行政法院102年度判字第50號判決明白揭示：「土污法施行細則第8條規定……自非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則土污法第12條第2項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。」及環保署環署土字第0930061940A號函公告之「土壤及地下水污染控制計畫撰寫指引」內容亦謂：「場址基本資料㈢目前營運狀況，至少說明以下內容：……⒋場址址內污染來源。」準此，土污法第12條第2項需符合「土壤或地下水污染來源明確」且「土壤或地下水污染物達管制標準」二要件，而「污染來源明確」需確有污染之物質或該污染之物質其位置屬明確而言，亦即有確實資訊可判斷或確認造成污染之根源。

3.系爭土地為臺中市加工出口區內公有道路，其上無工廠從事營業活動，不可能產生三氯乙烯、四氯乙烯之污染物質，然被告僅以系爭土地地下水經檢測出三氯乙烯、四氯乙烯均超過管制標準，及鄰近之業者曾有產生該污染物質之製程，即逕認污染來源明確而公告為控制場址，實過於速斷。依首揭規定及判決意旨可知，公告為控制場址，須明確指出污染物之根源，然被告僅以推論方式，以鄰近業者曾有產生該污染物質而認定污染物質之傳輸途徑，惟地下水可能停滯亦有可能流動之狀態，其來源複雜，如不能明白認定，即無法將污染有效加以控制及整治，此即土污法施行細則第8條所要求需有確實資訊可確認造成污染根源之原因，被告未明確指出污染物質之根源，不符土污法第12條第2項「來源明確」之構成要件，其所為公告實有違誤。

㈡被告所為公告顯有違比例原則及不當聯結禁止原則：

1.按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是以，若該行政行為之實施，未能達到所欲追求之目的，此一行政行為即無法通過適當性之檢驗，而有違比例原則。依前揭判決意旨可知土污法第12條第2項及同法施行細則第8條所謂「污染來源明確」應係指依相關查證或調查之結果，可判斷或確認造成地下水污染之物質係從何而來，已有確實資訊可確認造成污染之根源，對污染出處須達到確信之程度，則公告為控制場址並進行相關控制污染之措施，始能真正達到「控制」污染之目的，為使土壤及地下水回復為受污染前之原狀，則需以受處分人有回復原狀之能力與回復原狀之可能為前提，若無法確認污染物之來源，則無法收改善整治之功效。本件系爭土地為公有道路，其上無工廠從事營業活動，不可能產生污染物質，換言之，系爭土地之地下水是因尚未查明之污染源，藉由地下水流動傳來之污染物而被污染，被告未進一步調查且明確指出污染物質之根源，原告既無法知悉污染來源之根源，即無法有效控制及整治地下水污染，是被告公告系爭場址為控制場址，無法達到土污法第12條第2項所欲追求之目的，顯不具適當性，而有違比例原則。

2.按最高行政法院90年度判字第1704號判決謂：「行政法所謂『不當聯結禁止原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第8條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖『不當聯結禁止』原則。從而，前開規定本院自得不予適用。」準此，行政行為對人民造成不利益所使用之手段，必須與行政行為所欲追求之目的間有合理之聯結關係存在，目的在防止行政機關利用其優勢地位而濫用公權力，造成人民不合理的負擔。本件公告控制場址之目的乃在使土壤及地下水回復為受污染前之原狀，則需以受處分人有回復原狀之能力與回復原狀之可能為前提，惟被告並未確認造成地下水污染之根源及位置，實難以收控制與整治之效，其手段與欲達成之目的間即難謂有正當合理之關聯。

3.另土污法區分「污染來源是否明確之情形」，而分別規定第12條第2項「公告控制場址」及第27條第1項「公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項」兩者不同處理方式之原因，即在於「污染來源明確」係指已有確實資訊可判斷或確認造成污染之根源，始能達「控制」污染之目的。被告以系爭土地地下水經檢驗有三氯乙烯、四氯乙烯污染超標情事，即可認屬污染來源明確，若依被告邏輯，豈非所有發現地下水污染之事件皆屬污染來源明確之情形？則土污法第27條豈非形同具文而無適用餘地？立法上即無須區分污染來源明確與否之必要。被告顯係利用其優勢地位而濫用公權力，造成人民不合理的負擔，其公告自難謂無違誤之情事。

㈢被告以系爭土地鄰近臺中市加工出口區數家業者為有產生該污染物質之製程，即推論污染來源明確，其認定事實有違證據法則：

1.按「行政官署對於人民有所處罰，必要確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」、「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟法所適用。」最高行政法院39年判字第2號、60年判字第70號判例參照。主管機關在有土壤或地下水污染之虞之場址進行查證後，如尚未能確定污染來源，僅能依土污法第27條第1項規定公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，如能具體確定造成污染來源之位置時，始能依同法第12條第2項規定公告為控制場址。

2.被告因工區段197地號鄰近亞洲光學股份有限公司之溶劑儲存倉庫，工區段187地號採樣地點鄰近保得士光學股份有限公司之污水處理廠及鄰近工區段217地號污染場址，即遽認污染來源明確；惟污染來源複雜，且無法排除有來自更上游之污染來源。又系爭土地上無工廠，不可能產生污染物質，被告為主管機關，應進一步詳加調查污染根源，待釐清後始得公告為控制場址，卻怠於履行職責，在缺乏具體證據證明系爭土地污染來源下，逕行公告為控制場址，與上開法規與判例意旨相悖。

㈣一般實務判斷是否有污染源之存在，係以污染物溶解度之1%作為認定是否存在污染源之依據，即至少應超過10mg/L之含量（原證3：標示部分中譯略為：實驗顯示，關於重質非水相溶液【Dense non-aqueous phase liquids，「DNAPL」；氯烯類即屬之】，若其下游之監測井採樣含量濃度超過1%純相飽和溶解度，則可認上游有重質非水相溶液之來源），如就三氯乙烯而言，其飽和溶解度為1,100mg/L，1%即為1lmg/L，就四氯乙烯而言，其飽和溶解度為150mg/L，1%即為1.5mg/L。然本件地下水採樣檢測結果，分別測得加工出口區區內監測井B00152之三氯乙烯最高為2.74mg/L、四氯乙烯最高為0.226mg/L；監測井B00072之三氯乙烯為0.167mg/L、四氯乙烯為0.0825mg/L，皆遠低於11mg/L及1.5mg/L，故亦乏如含量超過三氯乙烯或四氯乙烯1%飽和溶解度之合理間接研判之基礎，被告關於污染源之認定，實無足採。

㈤按「行政程序法第96條第1項第2款所稱『理由』，係指行政機關獲致結論之原因而言。而行政處分是否合於前開法定之程式記明理由，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於上開法定程式記明理由，僅得依前舉行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前補正，如未依規定程序補正理由者，即屬有瑕疵之行政處分，而應予撤銷。」鈞院97年度訴字第452號判決參照。被告公告系爭地號為控制場址並公告原告為污染土地關係人，然就該污染之物質係從何而來，其獲致結果之原因為何，該公告全然未予說明，且被告亦未依行政程序法第114條規定補正理由，則其公告自屬有瑕疵之行政處分，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠系爭地號土地經查地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且來源明確，被告依法公告為控制場址，於法無違：

⒈按「土壤及地下水污染整治法施行細則第8條之規定，土壤及地下水污染整治法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土壤及地下水污染整治法第56條規定，就『地下水污染來源明確』定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。原審已說明本件地下水污染確係來自臺中加工出口區內；地下水污染原因物質係持續存在於臺中市○○區○區段216、217地號（被告誤載為工區段187、197地號）之地下水中，亦即其地下水污染確實產生且持續存在於系爭場址之事實……則原處分依土壤及地下水污染整治法第12條第2項公告為控制場址，於法並無不合。」此有最高行政法院101年度判字第850號判決可資參照。復按「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱公告作業原則）第3點及圖二：「各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程：㈠地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠(場)區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠(場)區部分地號方式管制（如圖二）。」

⒉為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，環保署委辦「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」，依據全國工業區土壤及地下水品質管理燈號分級狀況，選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口區等2處屬紅燈之工業區，作為調查對象。屬紅燈之工業區表示現況存在污染且污染已擴散至區外者。上開計畫依據現場勘查結果並綜合考量地理位置、稽查紀錄、歷年地下水監測調查資料等因子，挑選出共計5家事業進行工廠調查作業，名單包括：保得士光學股份有限公司、亞洲光學股份有限公司、臺灣佳能股份有限公司、台灣菱真電子材料股份有限公司及臺灣真珠樂器股份有限公司（下稱保得士公司、亞洲光學公司、佳能公司、菱真電子公司及真珠樂器公司）。上揭調查之成果報告略以：「六、調查結果總結：⒈依工業區尺度地下水調查……顯示臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內；……⒉保得士公司用地內及周圍地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……保得士曾使用三氯乙烯進行光學鏡片清洗……該廠污水處理廠運作與地下水污染仍具關聯性。⒊亞洲光學用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……亞洲光學曾使用三氯乙烯及二氯甲烷作為鏡片清洗劑……該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關聯性。」等語，顯示上揭5處工廠之地下水均檢出污染物濃度四氯乙烯及三氯乙烯均超過第2類地下水污染管制標準。

⒊系爭場址分別為潭子區工區段187、197地號，187地號（西一路）位於真珠樂器公司一、二廠間、保得士公司西側、197地號位於亞洲光學公司北側道路，其污染調查結果顯示系爭場址明顯遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其污染來源明確且逾管制標準：

⑴監測井B00152（設於臺中加工出口區內潭子區工區段187地號公有道路西一路之真珠樂器公司一、二廠間）：101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為2.74mg/L、四氯乙烯濃度為0.226mg/L，超過地下水污染管制標準均為0.05mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之54倍。101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為1.03mg/L，四氯乙烯濃度為0.141mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之20倍。

⑵監測井MW4(B00072）（設於臺中加工出口區內潭子區工區段197地號公有道路南一路，亞洲光學公司北側）：101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.167mg/L、四氯乙烯濃度為0.0825mg/L，超過地下水污染管制標準均為0.05mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之3.3倍。101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.0350mg/L，四氯乙烯濃度為0.0274mg/L。

⒋另環保署與被告為調查臺中加工出口區之地下水污染情形及範圍與追查污染源，於臺中加工出口區內及區外地下水流向之上、下游設置多口監測井，其中位於上游之監測井，除較鄰近於臺中加工出口區者曾有地下水污染物三氯乙烯及四氯乙烯監測濃度檢出微量值外，皆無超過管制標準情形，且與臺中加工出口區內各監測井檢出之三氯乙烯或四氯乙烯濃度有數十倍至數百倍之差異，亦顯見臺中加工出口區內之地下水污染源來自於臺中加工出口區內甚為明確。

⒌又毗鄰187地號南邊之217地號土地（即被證12第18頁臺中加工出口區尺度調查結果圖黃色劃記之監測井MW-3處），前經被告以100年5月10日府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址，其污染土地關係人（亦為本件原告）雖主張該場址污染來源不明確云云，案經鈞院100年度訴字第406號判決駁回其訴，認定該場址之污染來源可資確認係來自臺中加工出口區內，其污染來源明確。原告提起上訴後，經最高行政法院101年度判字第850號判決駁回上訴確定。217地號土地場址之污染既已確認來自臺中加工出口區內，系爭場址位於前述污染來源及217地號土地間，且具有上下游流向之關係，是系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，可資明確。

⒍另根據臺中市環保局進行區內土壤檢測結果，潭子區工區段183地號土壤三氯乙烯濃度達78mg/kg，超過土壤污染管制標準60mg/kg，該地號並經被告公告為土壤污染控制場址，足以排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形。

⒎綜上可證，系爭場址地下水污染源自臺中加工出口區內，且三氯乙烯及四氯乙烯污染情況為超過地下水污染管制標準，依最高行政法院101年度判字第850號判決意旨，認就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來源明確之定義，且污染物濃度逾管制標準，依土污法第12條第2項公告為地下水污染控制場址，應屬適法。

㈡原告主張系爭場址係道路用地，其上並無工廠設施，不可能產生污染物質，又一般實務係以污染物濃度是否達溶解度之1%作為認定是否存在污染源之依據乙節，查環保署依土污法之規定公告「地下水污染管制標準」，其中三氯乙烯及四氯乙烯管制標準值均為0.05mg/L，系爭場址地下水經採樣調查檢測結果污染物濃度均超過地下水污染管制標準。復參最高行政法院101年9月20日l01年度判字第850號判決略以「六、㈢土壤及地下水污染整治法施行細則第8條之規定，土壤及地下水污染整治法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係依土壤及地下水污染整治法第56條規定，就『地下水污染來源明確』定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。」本案依主管機關調查結果可判斷或確認地下水污染之物質與位置，認定地下水污染來源明確，且地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準，乃公告系爭場址為地下水污染控制場址，應屬適法。原告所稱該場址上無工廠設施不可能產生污染物質，係涉污染行為人之追究，與公告為地下水污染控制場址要件無涉。又其所謂污染物濃度需達污染物溶解度之1%始得認定污染來源明確，亦非法令定義地下水污染來源明確之要件，原告主張，顯非可採。

㈢依相關毒性化學物質申報紀錄與許可紀錄可知，原告轄內保得士公司、亞洲光學公司及臺灣菱慶股份有限公司（下稱菱慶公司）均曾使用含氯有機溶劑：

1.由環保署「毒性化學物質許可管理系統」許可紀錄之查詢結果可知，保得士公司（運作人管制編號：L94A1563）領有二氯甲烷及三氯乙烯之使用許可，亞洲光學公司（運作人管制編號：L0000000）領有二氯甲烷、三氯乙烯之使用許可；另菱真電子公司領有二氯甲烷之使用許可（運作人管制編號：L0000000）。

2.復依環保署「毒性化學物質許可管理系統」申報紀錄可知，保得士公司與亞洲光學公司於98年至100年皆申報三氯乙烯及二氯甲烷之運作紀錄。

3.再查菱真公司（於95年自台灣菱慶公司分割新設於101年12月間變更其公司名稱為台灣菱興電子材料股份有限公司）之前手使用人菱慶公司（於89年間設立，95年間歇業）於91年至94年間於工區段169地號曾有購買暨使用二氯甲烷與三氯乙烯之申報紀錄。

4.綜上可知臺中加工出口區內有廠商使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦查出有地下水三氯乙烯濃度超過管制標準情事，佐以環保署及被告相關監測井資料已排除污染物由區外北側傳輸進入區內之可能性乙節，系爭場址地下水污染物來源可確認來自於臺中加工出口區內污染來源明確。

㈣二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯均可作為電子零件或光學製品清洗劑之用，廠商可能將相關溶劑交錯使用，以致系爭場址驗出四氯乙烯成分，另依過去查證經驗顯示實務上亦多檢出三氯乙烯與四氯乙烯同一場址併存之情形：

1.二氯甲烷、三氯乙烯及四氯乙烯等均可作為電子零組件與光學製品製造業之清洗溶劑成分，此有國家環境毒物研究中心網頁資料、環保署「運作工廠及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」及經濟部工業局「含氯碳氫化合物-土壤及地下水預防及整治技術手冊」等可稽。在同一污染場址亦常見同時發現上開含氯有機污染物。

2.依環保署毒性化學物質許可管理系統資料顯示將二氯甲烷作為洗滌用途之廠商亦常見同時使用三氯乙烯作為清潔劑之用。

3.可知發現有三氯乙烯之場址，亦常見四氯乙烯之污染。系爭場址附近廠商目前雖未有四氯乙烯申報紀錄，惟此可能係因為早期相關管制法規尚未健全，亦無廢溶劑管理或回收再利用法令，廠商可能未對四氯乙烯之使用進行申報，導致雖未申報四氯乙烯使用紀錄，卻仍查出是項污染之結果。另若廠商所使用之清洗劑倘來源不明或品質不佳，亦有可能內含一定比例之四氯乙烯，倘廠商不知應經申報即為使用，亦會導致實際上有使用四氯乙烯，然而卻查無申報資料之情形。

㈤綜上，系爭場址之地下水質，經環保署及臺中市環保局於該地號設置之地下水監測井多次採樣檢測結果，污染物三氯乙烯與四氯乙烯濃度均達污染管制標準，確認造成地下水污染之物質為非自然環境存在之三氯乙烯及四氯乙烯，且該處地下水污染超標並非一時之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，且其污染物質與上述加工區內污染源相關傳輸途徑，尚無違背經驗法則與理論法則，難謂不符合地下冰污染來源明確之要件。爰此，該地號土地地下水污染來源明確，且污染物濃度超過污染管制標準，被告依土污法第12條及公告作業原則公告為控制場址，於法無違等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告公告系爭土地為地下水污染控制場址，是否合法？

五、經查：

㈠按「本法用詞，定義如下：……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證……前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」土污法第2條第17款、第19款、第12條第1項、第2項及第27條第1項定有明文。另依同法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條規定：「各級主管機關依本法第12條第2項……規定公告控制場址……時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。……前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。」該細則係依土污法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節性或技術性規定，並無不符立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件（最高行政法院101年度判字第850號判決參照）。

㈡查原告為經濟部臺中加工出口區之管理機關，前經環保署執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」調查工作，於101年9月25日至同年10月19日期間，派員分別前往事實欄所載地點標準監測井（B00152及B00072）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果187地號三氯乙烯最高為2.74mg/L、四氯乙烯最高為0.141mg/L，197地號三氯乙烯為0.167mg/L、四氯乙烯為0.0825mg/L，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05mg/L、四氯乙烯0.05mg/L）。被告依此調查結果之證據判斷，確認造成地下水污染之物質為三氯乙烯及四氯乙烯，該污染物非自然環境存在，且該污染物係來自於臺中加工出口區內，系爭場址地下水污染來源明確，爰依土污法第12條第2項規定，以102年8月16日府授環水字第1020146299號公告系爭場址為地下水污染控制場址，有環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）－臺中加工出口區」調查成果報告書、系爭地號地下水氯烯類檢測結果、地下水採樣點位置圖及前揭公告等資料附卷可稽（訴願卷第90-100頁、第62頁、第103頁、第45-46頁），揆諸首揭法條規定及說明，並無不合。

㈢次查，環保署為掌握國內高污染潛勢工業區之土壤及地下水品質狀況，執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」，依據全國工業區土壤及地下水品質管理燈號分級狀況，乃選擇高雄楠梓加工出口區及臺中潭子加工出口區等2處屬紅燈之工業區，作為調查對象。屬紅燈之工業區表示現況存在污染且污染已擴散至區外者。上開計畫就臺中潭子加工出口區依據現場勘查結果並綜合考量地理位置、稽查紀錄、歷年地下水監測調查資料等因子，挑選出共計5家事業進行工廠調查作業，名單包括：保得士公司、亞洲光學公司、佳能公司、菱真電子公司及真珠樂器公司。上揭調查之成果報告略以：「六、調查結果總結：⒈依工業區尺度地下水調查，於北、西北及東北側邊界補充調查監測井L00152、L00155及L00154檢測結果，僅東北側邊界（臺中加工出口區東側大門附近）之L00154地下水中檢出微量三氯乙烯，其它監測井皆無檢出含氯有機污染物濃度，顯示臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內；……⒉保得士公司用地內及周圍地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……保得士曾使用三氯乙烯進行光學鏡片清洗……該廠污水處理廠運作與地下水污染仍具關聯性。⒊亞洲光學用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……亞洲光學曾使用三氯乙烯及二氯甲烷作為鏡片清洗劑……該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具關聯性。」等語，顯示上揭5處工廠之地下水均檢出污染物濃度四氯乙烯及三氯乙烯均超過第2類地下水污染管制標準。而系爭場址分別為潭子區工區段187、197地號，187地號（西一路）位於真珠樂器公司一、二廠間、保得士公司西側；197地號位於佳能公司、菱真電子公司下方，亞洲光學公司北側之道路，其污染調查結果顯示系爭場址明顯遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其污染來源明確且逾管制標準：⑴監測井B00152（設於臺中加工出口區內潭子區工區段18 7 地號公有道路西一路之真珠樂器公司一、二廠間）：101年9 月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為2.74mg/L、四氯乙烯濃度為0.226mg/L，超過地下水污染管制標準均為0.05mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之54倍。101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為1.03mg/L，四氯乙烯濃度為0.141mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之20倍。⑵監測井MW4(B00072）（設於臺中加工出口區內潭子區工區段197 地號公有道路南一路，亞洲光學公司北側）：101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.167mg/L、四氯乙烯濃度為0.0825mg/L，超過地下水污染管制標準均為0.05mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之3.3倍。另臺中加工出口區地下水之流向大致為北向南流動，亦有上揭調查之成果報告書可按，則依該工業區尺度地下水調查，於北、西北及東北側邊界補充調查監測井L00152、L00155及L00154檢測結果，僅東北側邊界（臺中加工出口區東側大門附近）之L00154地下水中檢出微量三氯乙烯，其它監測井皆無檢出含氯有機污染物濃度，足以顯示臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內，亦顯見臺中加工出口區內之地下水污染源來自於臺中加工出口區內甚為明確。從而，被告依上開調查之結果認定造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來源明確之定義，且污染物濃度逾管制標準，依土污法第12條第2項公告系爭土地為地下水污染控制場址，自屬有據。原告主張被告認定事實有違證據法則云云，尚無足採。

㈣原告主張被告並無明確指出污染根源，其公告系爭土地為控制場址悖於土污法第12條第2項之規定乙節。按土污法第12條第2項暨同法施行細則第8條規定之地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，已如前述，是項規定係基於地下水具流動性質，若無法確認其地下水污染來源即貿然投入改善整治工程，將無法有效發揮整治功能，耗費行政資源及整治經費。其中判斷或確認之方式，如業經環保主管機關就造成地下水污染之物質，已排除調查範圍以外之污染干擾，掌握涉及產生該物質之製程或其他來源位置，並合理論述該物質傳輸至採樣地點之途逕，得據以進行後續相關改善工程者，應認為地下水污染來源已屬明確。又前揭地下水污染來源明確之認定，與環保主管機關已進一步查明地下水污染係由何特定行為人所造成，而公告為污染行為人之情形有別。經查，本件被告認潭子區工區段187、197地號之地下水質，經地下水監測井採樣檢測結果，污染物三氯乙烯及四氯乙烯濃度達污染管制標準，確認造成地下水污染之物質為非自然環境存在之三氯乙烯及四氯乙烯等情，並有環保署執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）－臺中加工出口區」成果報告略以：「二、工業區基本資料：……地下水流向－地下水流向大致由北向南，地下水水位約為地表下56～64公尺……；工業區地下水使用情形－有使用地下水……六、調查結果總結：⒈依工業區尺度地下水調查……顯示臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內；……⒉保得士公司用地內及週圍地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……保得士曾使用三氯乙烯進行光學鏡片清洗……該廠污水處理廠運作與地下水污染仍具關聯性。亞洲光學用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形……亞洲光學曾使用三氯乙烯及二氯甲烷作為鏡片清洗劑……該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具有關聯性。……前手事業台灣菱慶曾使用過含氯有機溶劑……。」等語。足認已排除臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，並已查明臺中加工出口區數家業者曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置，其中工區段197號之採樣地點（標準監測井B00072）鄰近一處污染來源位置（亞洲光學公司曾使用之溶劑儲存倉庫）；工區段187地號之採樣地點（標準監測井B00152）則位於另一處污染來源位置（保得士公司之污水處理廠）之地下水流向下游（南側）位置，且工區段187地號南側之工區段217地號，業經被告於100年5月10日以府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址（該公告業經最高行政法院101年度判字第850號判決確定在案），該工區段217地號場址之污染已確認源自於臺中加工出口區內，則本件工區段187地號之採樣地點既介於前述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之傳輸途徑尚無違背經驗法則及論理法則，難謂不符合地下水污染來源明確之要件。是原告主張被告並無明確指出污染根源，不符合地下水污染來源明確之要件云云，亦無可採。至於原告所舉最高行政法院102年度判字第50號判決，該件事實與本件不盡相同，且該判決並非判例，尚無拘束本院判決之效力，附此敘明。

㈤原告主張系爭場址係道路用地，其上並無工廠設施，不可能產生污染物質，及一般實務係以污染物濃度是否達溶解度之1%作為認定是否存在污染源之依據乙節，查環保署依土污法之規定公告「地下水污染管制標準」，其中三氯乙烯及四氯乙烯管制標準值均為0.05mg/L，系爭場址地下水經採樣調查檢測結果污染物濃度均超過地下水污染管制標準。本案經被告調查結果可判斷或確認地下水污染之物質與位置，認定地下水污染來源明確，且地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準，乃公告系爭場址為地下水污染控制場址，並無不合。原告主張系爭土地被告未進一步調查且明確指出污染物質之根源，被告即無法依土污法區分「污染來源是否明確之情形」，而分別規定第12條第2項「公告控制場址」及第27條第1項「公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項」而為不同之處理，原告既無法知悉污染來源之根源，即無法有效控制及整治地下水污染，是被告公告系爭場址為控制場址，無法達到土污法第12條第2項所欲追求之目的，顯不具適當性，亦難以收控制與整治之效，其手段與欲達成之目的間即難謂有正當合理之關聯，而有違比例原則及不當聯結禁止原則云云。然依首揭說明，系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。是原告主張該場址上並無工廠設施，不可能產生污染物質，係涉污染行為人之追究，與公告為地下水污染控制場址要件無涉。縱被告尚未查明或查無污染行為人，如已符合土污法第12條第2項之規定，仍得依土污法施行細則第10條之規定公告為控制場址。又其主張污染物濃度需達污染物溶解度之1%始得認定污染來源明確，亦非法令所規定地下水污染來源明確之要件。是原告上開主張，顯非可採。

㈥按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」、「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰……四、一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」為行政程序法第96條第1項第2款、第97條第4款及第114條第1項第2款、第2項所明定。查被告依土污法第12條第2項規定，以102年8月16日府授環水字第1020146299號公告系爭土地為地下水污染控制場址，並經臺中市環保局以102年8月21日中市環水字第1020084710號函檢送該公告影本予原告。該公告（原處分）性質上為一般處分，揆諸上開行政程序法第97條第4款規定旨意，得不記明理由。被告未於該公告內記載理由，依法並無不合。況被告於訴願程序提出答辯之書面中（訴願卷第31-36頁），補充載明行政處分應記明之理由，使原告知悉，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒（最高行政法院97年度判字第214號判決參照）。原告主張原處分就該污染之物質係從何而來，其獲致結果之原因為何，該公告未依行政程序法第96條第1項第2款之規定載明理由，且被告亦未依行政程序法第114條規定補正理由，則其公告自屬有瑕疵之行政處分，應予撤銷云云，殊無足採。

㈦綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告認定系爭場址地下水污染來源明確，爰依土污法第12條第2項規定，以102年8月16日府授環水字第1020146299號公告系爭土地為地下水污染控制場址，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭