最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第50號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第50號

再審原告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉 律師

訴訟代理人

何嘉昇 律師

再審被告

敬惠工業股份有限公司

代表人

王壽美

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，再審原告對於中華民國101年6月21日本院101年度判字第548號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣再審被告所有坐落臺南市安定區（合併改制前原臺南縣安定鄉）○○段2087號、2088地號、2089地號、2090地號、2091地號土地（下稱系爭場址）之工廠，原從事塑膠與金屬類之製造加工、無線通信機械器材製造及電子零組件等製造業，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「民國98年度廢棄工廠調查計畫污染場址查證工作」，調查結果系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值為2.7毫克/公升（mg/L），超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升（mg/L）。復經再審原告所屬環境保護局（下稱臺南市環保局）於99年7月9日就系爭場址進行地下水污染查證擴大調查，發現場址地下水中三氯乙烯濃度最高檢測值為2.74毫克/公升（mg/L），仍超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升（mg/L）達54倍，再審原告（指合併改制前臺南縣政府）遂依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及行為時同法施行細則第13條規定，以99年11月11日府環水字第0990289557A號公告（下稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址（下稱控制場址）。再審被告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院以100年度訴字第377號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，再審原告不服，提起上訴，經本院101年度判字第548號判決（下稱原確定判決）駁回，再審原告仍表不服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：土污法第2條第17款及第12條第2項所謂「地下水污染來源明確」，依同法施行細則第8條之明文規定，係指「依查證、調查結果及資訊，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊」，然原確定判決逾越上開文義之明確範圍，自行認定所謂「地下水污染來源明確」應指「該污染之物質從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源」，實有違誤。蓋所謂污染來源即指造成地下水污染之物質及範圍此等直接原因，至於該污染物質係從何途徑進入地下水，則屬後續追查因果關係鍊之範疇。況原確定判決所稱「造成污染之根源」，究何所指，亦未見其有明確之說明。又地下水係一流動性之介質，此特性使地下水污染中污染物質之位置、範圍可能處於變動、流動之情形，要與污染物質究竟從何處進入地下水無涉，原確定判決以地下水為流動介質為由，認定所謂來源明確應指「造成污染之根源」，適用法規顯有錯誤。且基於此特性，主管機關對於地下水污染範圍與位置之查證並非僅以單次檢驗結果作為公告依據，本件控制場址亦依不同調查、查證結果，方確認判斷系爭場址確有地下水污染超過管制標準之情形，原確定判決稱依土污法施行細則第8條規定之文義解釋，將導致土污法第12條第2項「地下水污染來源明確」成為贅文，純屬誤會。又本件污染並非正在擴大中，而是一污染行為已終結之情形，是從污染控制、整治之角度而言，追查當時污染物質是從何處進入地下水，並無助於後續污染控制、整治，原確定判決以為地下水污染非查明污染從何而來無法有效進行污染控制、整治，尚非全然有據，更與土壤污染或地下水污染之分別無涉。又再審原告僅表示目前並無證據顯示再審被告為污染行為人，或本件地下水污染係再審被告從事之製程所致，至再審原告稱本件地下水污染來源為系爭場址，則是表示本件污染物質係經由系爭場址之土壤進入地下水，並非由他處地下水流至系爭場址內，原確定判決以再審原告既認定無證據顯示再審被告為污染行為人，卻又稱本件污染來自系爭場址土壤，有違證據法則且理由自相矛盾云云，要屬誤解。進言之，地下水污染與土壤污染不同，因地下水流動及污染物比重而造成污染分布範圍不均，污染源不明確之問題，是以土污法方規範地下水污染須污染來源明確時，方得公告為控制場址，進行後續整治。至於污染物究竟經由何途徑進入地下水中，就如同污染物質經何途徑進入土壤中，雖對於污染行為人之認定有重要之價值，然此問題對於污染整治之範圍、方法之選擇均無影響，故並非判斷是否公告為地下水污染控制場址所應考量之因素。原確定判決未查上開土壤污染與地下水污染之物理特性與整治實務上之差異，逕以表面文義以為地下水污染必須查明污染物質進入地下水之途徑方得公告為地下水污染控制場址，實屬適用法規顯有錯誤。況本件雖無直接證據資料可認定系爭場址之三氯乙烯係因再審被告之製程中所使用而造成地下水污染，惟環保署依調查資料研判，再審被告工廠內極可能曾使用過三氯乙烯或含三氯乙烯之原物料，或是系爭場址曾遭廢棄物棄置污染土壤，故本件污染確由系爭場址土壤傳輸至地下水，其污染來源途徑甚為明確云云，求為判決廢棄原確定判決及駁回再審被告在原審之訴。

三、再審被告則以：依土污法第2條第17款、第12條第1項及第2項、第9條、第27條之規定，雖地下水污染濃度有達地下水污染管制標準，但應分別其係污染來源明確或污染來源不明確，而有不同之處理方式。原確定判決就土污法第12條第2項之適用並無與土污法施行細則第8條相違，否則土污法第12條第2項僅須規定場址之地下水污染物濃度達管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，而同法第27條就污染來源不明確情形，亦無加以另為規定之必要。且同法施行細則第8條所謂「造成」，應解為造成某位置地下水污染濃度達管制標準之現象或結果之原因，而非單純指某位置有地下水污染濃度達管制標準之現象，再審原告指果為因，顯對法規見解有誤。又再審原告99年10月20日府環水字第0990226306號函，足證再審被告行為與造成本件污染無關，亦非污染行為人；再自臺南市環保局委託SGS臺灣檢驗科技股份有限公司99年9月對本件地下水污染所作成之查證報告書，該等建議均屬地下水使用之管制，並未載明再審被告營業行為是造成本件地下水污染之來源，更未建議臺南市環保局將系爭場址公告為控制場址，再審原告既未查悉污染行為人，亦未查悉造成該址地下水污染之根源，遽以公告系爭場址為控制場址，顯乏依據。況原判決認定經再審原告調查系爭場址附近之相關工廠，均未查出其污染物係從何處而來，原確定判決亦採認此事實，足見系爭場址地下水之三氯乙烯污染物係從何而來，未經再審原告查出，再審原告謂該污染物質事由系爭場址之土壤進入地下水，已然前後矛盾云云，資為抗辯。

四、本院按：㈠行政訴訟法第273條第1項第1款規定，適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。此之「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360、395號及62年判字第610號判例可參。㈡原確定判決係以：⒈現行土污法施行細則於原處分後始修正公布，惟於判斷原處分是否適法，若行為時施行細則未規定之事項或其規定與現行規定不同時，現行施行細則第8條、第10條之規定，自亦得參照作為判斷之標準。土污法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」自非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則土污法第12條第2項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。原判決因認再審原告不得僅因系爭場址確遭有三氯乙烯之污染，遽認系爭場址即係該三氯乙烯之污染來源之所在；亦不得因檢測結果，可排除本件污染係來自於鄰近工廠製程，遽行推論本件污染係在系爭場址內，進而以系爭場址其污染來源尚非明確為由，為再審原告不利之判決，於法並無違誤。⒉依土污法第2條第1款、第2款、第4款、第5款之規定，可知地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款污染控制場址之規定即應認為立法者有意加以區別，自難謂原判決有適用法規錯誤之違法。再審原告以系爭場址之工廠前經大火燒燬，廢棄數十年，目前缺乏其他客觀可調查之證據，亦無積極證據顯示再審被告有從事三氯乙烯製程活動，而認再審被告並非污染行為人，卻以系爭場址周遭之工廠均已排除污染可能，間接推論地下水污染來源為系爭場址，不僅有違證據法則，且理由自相矛盾。再審原告竟謂原判決未依上開間接證據推論本件地下水污染源出自系爭場址，並詳細說明不推定之理由，有理由不備之違法云云，自不足採等由，據以駁回再審原告之上訴。㈢查土污法第12條第1項、第2項分別規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」因再審原告為原處分時，土污法或其授權發布之土污法施行細則對於何謂地下水污染來源明確，並未作定義性之規定，原確定判決參酌原處分後修正發布之土污法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」等情，認所謂地下水污染來源明確，並非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源而言，乃係本於確信所表示之法律見解。雖再審原告主張所謂污染來源係指造成地下水污染之物質及範圍此等直接原因，至於該污染物質係從何途徑進入地下水，則屬後續追查因果關係鍊之範疇云云，據以指摘原確定判決適用法規顯有錯誤，然查，再審原告上揭所述，揆諸上引法意，係屬於法律見解歧異之問題，並非原確定判決適用法規顯有錯誤。從而，再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由提起本件再審，顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異