臺中高等行政法院裁定

原告

尤柄鈔

原告

黃振榮

原告

黃瑞發

共同訴訟代理人

吳建民 律師

被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷

上列當事人間文化資產保存事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」次按行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」蓋在法律政策上，對程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，尤其可以防止當事人濫用程序行為之爭訟，阻礙行政程序之進行，而本案決定是否受程序違反之影響，尚未可知，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序，乃致發生不能調和之歧異情事發生（陳敏先生著行政法總論，民國96年10月5版，816-817頁參照）。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」（或稱為程序行為），準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服，上開行政程序法第174條前段規定即是本於此意旨而訂（最高行政法院94年度裁字第150號裁定意旨參照）。故行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的所為相關行為或措施，若無行政程序法第174條但書規定之情形，當事人對該相關行為或措施提起行政訴訟，即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

二、再按文化資產保存法第20條第1項、第2項、第3項及第5項規定：「（第1項）進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。（第2項）未進入前項審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。（第3項）暫定古蹟於審議期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審議期間以6個月為限；必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審議，期滿失其暫定古蹟之效力。．．．。（第5項）第2項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」暫定古蹟條件及程序辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法（以下簡稱本法）第20條第5項規定訂之。」第2條規定：「本法第20條第2項所稱緊急情況，指具文化資產價值之建造物在未進入審議程序前，有下列情事之一：一、依法取得拆除執照，即將進行拆除者。二、工程施工進行者。三、風災、水災、火災及地震等天然災害發生危及建造物存在者。四、其他可能而立即明顯之重大危險。」第3條規定：「主管機關應邀集專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟處理小組。」第4條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關主動發現或接獲緊急情況通報時，應立即召集暫定古蹟處理小組，前往現場勘查，經評估具有文化資產價值者，逕列為暫定古蹟。（第2項）前項遇有急迫危險，有即時處置之必要時，直轄市、縣（市）主管機關得不召集暫定古蹟處理小組，即前往現場勘查，經評估具有文化資產價值，應於現場勘查當日逕列為暫定古蹟。（第3項）經逕列為暫定古蹟者，直轄市、縣（市）主管機關應立即以書面或言詞通知目的事業主管機關、建造物所有人、使用人或管理人或處分相對人，並辦理公告。」又按文化資產保存法第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」文化資產審議委員會組織及運作辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法（以下簡稱本法）第6條第2項規定訂定之。」第2條規定：「文化資產審議會（以下簡稱審議會）之任務如下：一、各類文化資產指定、登錄、廢止之審議。二、文化資產保存技術及保存者登錄、認定、廢止之審議。三、辦理本法第14條第2項、第34條第2項、第36條、第51條第1項、第57條第2項、第60條第2項、第62條第1項規定之審議。四、其他本法規定重大事項之審議。」第3條規定：「主管機關應視專業審議需要，依本法第3條規定之文化資產類別組成2個以上審議會。」第6條第1項及第5項規定：「（第1項）審議會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。．．．（第5項）審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。」綜上可知，依文化資產保存法第20條第1項規定進入同法第17條之古蹟審議程序，應經現場勘查，並由文化資產審議會按前揭法定程序召開會議決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。而依文化資產保存法第20條第2項規定由主管機關逕列為暫定古蹟，則係依暫定古蹟條件及程序辦法第4條規定，直轄市、縣（市）主管機關主動發現或接獲緊急情況通報時，應立即召集暫定古蹟處理小組，前往現場勘查，經評估具有文化資產價值者，逕列為暫定古蹟；若有即時處置之必要時，直轄市、縣（市）主管機關得不召集暫定古蹟處理小組，即前往現場勘查，經評估具有文化資產價值，應於現場勘查當日逕列為暫定古蹟。故依文化資產保存法第20條第2項規定，遇緊急情況得逕列暫定古蹟之程序，需經現場勘查後，再經評估具文化資產價值者，始得逕列暫定古蹟，並應立即通知相對人，並辦理公告。從而，若直轄市、縣（市）主管機關僅依文化資產保存法第20條第2項規定通知相對人於指定時地會同進行現場勘查，而尚未至現場勘查後再經評估具文化資產價值者，自無逕行列暫定古蹟之餘地，揆諸前揭規定及說明，該會同進行現場勘查之通知，僅為將來相關行政處分之準備行為或程序行為而已，尚未發生規制效力，即非行政處分，且該通知若無行政程序法第174條但書規定之情形者，當事人或利害關係人對之即不能提起行政爭訟。

三、本件概要事實：原告分別共有之建物鹿港金銀廳（門牌號碼：彰化縣○○鎮○○里○○路00巷00號，下稱系爭建物）及其坐落土地（同鎮鹿福段344、345地號土地，面積合計1196.33平方公尺，本院105年度訴字第324號卷【下稱本院另案卷】24-29頁之土地登記謄本），經被告於105年3月30日邀集文化資產審議委員及原告至現場進行勘查，並於105年4月1日召開彰化縣有形文化資產審議委員會105年度第1次會議（本院另案卷21-23頁），會中亦請原告表示意見，並作成決議：「登錄『鹿港金銀廳』為歷史建築。」嗣將會議紀錄以105年4月13日府授文資字第1050114227號函送原告。被告依上開會議決議，以105年4月18日府授文資字第0000000000A號公告（本院另案卷14-15頁）登錄「鹿港金銀廳」為歷史建築，劃定之範圍乃建物及其坐落土地全部。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回（本院另案卷16-18頁）。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院106年6月7日105年度訴字第324號判決原處分及訴願決定均撤銷（本院卷39-60頁）。被告不服，提起上訴，經最高行政法院106年11月16日106年度判字第641號判決上訴駁回確定（該院106年度判字第641號卷38-50頁）。惟被告於上開最高行政法院審理期間，以106年6月29日府授文資字第1060223282號函（本院卷27頁）通知原告略以：「主旨：本府自106年6月29日起啟動『鹿港金銀廳』（彰化縣○○鎮○○路00號，按漏載67巷）為古蹟之文化資產審查程序，並訂於106年6月29日下午17時辦理文化資產現場勘查，屆時請撥冗會同，辦理請查。」原告不服，提起訴願，經訴願管轄機關逾3個月不為決定，遂提起本件行政訴訟，聲明求為判決撤銷被告106年6月29日函（本院卷13-24頁）。嗣被告106年11月30日府授文資字第1060413498號函（本院卷97頁）撤銷該106年6月29日函，原告遂變更訴之聲明為確認被告106年6月29日函違法之行政訴訟（本院卷103-106頁）。

四、本院判斷如下：

（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」依此可知，行政訴訟法規範得提起撤銷訴訟及確認訴訟之訴訟標的，僅以行政處分為限。前揭規定所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

（二）查本件原告聲明求為確認違法之訴訟標的為被告106年6月29日函，該函主旨略為：自106年6月29日起啟動「鹿港金銀廳」為古蹟之文化資產審查程序，並訂於106年6月29日下午17時辦理文化資產現場勘查等語。觀其內容可知，其無非就系爭建物已啟動為古蹟之文化資產審查程序，以及辦理文化資產現場勘查時點等事實而為之事前通知，並未進入現場勘查及後續評估文化資產價值等程序，故尚未發生暫定古蹟之效力，亦未對原告之權利義務產生規制之法律效果，核其性質，應為觀念通知之事實行為，並非行政處分。是縱然本件原告就106年6月29日函提起撤銷訴訟後，被告以106年11月30日函撤銷該函，原告嗣變更訴之聲明為確認訴訟。惟查，被告106年6月29日函非屬行政處分，已如前述，原告變更訴之聲明為確認被告106年6月29日函為違法，仍不符行政訴訟法第6條第1項確認訴訟之要件，且該通知亦無行政程序法第174條但書規定之情形，當事人或利害關係人對之即不能提起行政爭訟，揆諸前揭規定及說明，本件原告之起訴不備合法要件，應予駁回。

（三）至於被告106年6月29日函說明二記載：「依文化資產保存法第20條第1項規定：『進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。』本府依法辦理旨案之審查程序，該建物並於本（106）年6月29日起逕列為暫定古蹟。」及說明三記載教示法條即同法第20條第3項及103條規定，均屬被告誤將本件通知應適用之法律為文化資產保存法第20條第2項，而非同條第1項規定，且被告以上法條之誤載，並不能將其106年6月29日函因此變更為行政處分，附此說明。

五、綜上所述，原告之訴不合法，應予駁回。又本件訴訟既不合法，依程序不合實體不究原則，其實體上之主張及陳述，已無審究之必要，附此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭