臺中高等行政法院判決

108年11月20日辯論終結

原告

廖子福

訴訟代理人

許子豪 律師

訴訟代理人

李荃和 律師

訴訟代理人

楊晉佳 律師

被告

原住民族委員會

代表人

夷將‧拔路兒

訴訟代理人

蔡志忠 律師

輔助參加人

臺中市東勢地政事務所

代表人

陳應欽

訴訟代理人

林演宸

訴訟代理人

黃曜烽

輔助參加人

臺中市和平區公所

代表人

林建堂

上列當事人間原住民保留地事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件原告起訴狀記載訴之聲明為：確認坐落臺中市○○區○○段○000○號、第165-4地號土地之原住民保留地法律關係不存在（見本院卷第13頁）。嗣原告查悉上開165-4地號土地已於民國107年9月17日再分割出165-30及165-33地號2筆土地，乃於108年9月12日準備程序期日追加該2筆子地號土地，訴之聲明求為：「確認坐落於臺中市和平區梨山段000○○00○0○000○00○000○00○號等4筆土地之原住民保留地法律關係不存在。」（見本院卷第144頁），核其本於相同基礎事實，追加嗣後自母地號分割新增之子地號土地，於程序上並無不合，本院自應就最後所為之訴之聲明為審判。

㈡本件判決格式參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化方案，僅記載兩造陳述事實之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後，合先敘明。

二、爭訟概要：緣被告本於坐落臺中市和平區梨山段165、165-4、165-30及165-33等4筆國有原住民保留地（下稱系爭土地）之管理者地位，向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟（案號：108年度原重訴字第3號）主張原告無權占用系爭土地，而請求原告應返還系爭土地及所受不當得利，原告因拒絕履行該民事返還義務，乃向本院提起行政訴訟請求確定系爭土地之原住民保留地法律關係不存在。

三、本件原告起訴主張及聲明略以：

㈠本件原告之訴具有確認利益：

1.行政訴訟法第6條第1項規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係存在與否，以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟。若原告對於法律狀態有釐清需要，於現在已經存在或不久即將發生，且其處於該不確定之法律關係狀況中，若不尋求確認判決，將受到不利益之效果，即可認為原告有即受確認判決之法律上利益，應具備確認訴訟之當事人適格。

2.依國有財產法第46條第1項、國有耕地放領實施辦法第3條第1項第6款以及國有耕地放租實施辦法第3條第1項第1款規定，國有耕地若為原住民保留地，則不予放領與放租。上開規定以「原住民保留地」作為人民承領或承租國有耕地之消極要件與限制，使欲承領或承租之人民無法取得承租或承領國有耕地，設若人民實際上符合法規中得以承租或承領之法定資格，卻因主管機關錯誤認定相關要件，或錯誤註記原住民保留地，致使人民本因法規得以獲致之法律地位無從實現，其法律上之權利將遭致侵害。

3.依原住民保留地開發管理辦法第28條第1項規定，非原住民在本辦法施行前已耕用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。故原住民保留地之租用人，只要能證明於該辦法施行前已租用之事實，即存在繼續承租之法律地位，是以原住民保留地之註記是否正確，無疑影響到非原住民是否得適用該辦法而有繼續承租之法律資格。

4.原告於系爭土地上存在長期占有之事實，系爭土地卻遭地政機關錯誤判斷並註記為原住民保留地，除影響原告依上開國有耕地放領、放租等相關規範，於未來可取得承領或承租系爭土地之法律資格地位，亦使原告現實上已存在之占有狀態與既有之租賃權形成不安定之情形，此觀被告提起民事訴訟向原告請求返還系爭土地即明。是以，系爭土地是否確實應被歸類為原住民保留地，將使原告占用、使用系爭土地之正當合法權源受到重大影響，原告無疑有即受確認判決之法律上利益，應具備提起本件確認訴訟之訴訟利益與當事人適格地位。

㈡系爭土地自始至終均非山地保留地或原住民保留地，被告劃編應屬違法，系爭土地不成立原住民保留地之法律關係：1.依原住民保留地開發管理辦法第3條及第5條規定，所謂「原住民保留地」可分為「原有山地保留地」及「經依規定劃編、增編供原住民使用之保留地」兩種。參照臺灣省山地保留地管理辦法第14條第15條，及55年間訂定之臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行注意事項等規定，前者係前臺灣省政府於臺灣光復後之37年間，為安定山地人民生活發展山地經濟，而將日治時代因維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地，經實施地籍測量，銓定地目等則後，於辦理土地總登記時，由地政機關於所有權人欄註明為「中華民國（山地保留地）」；後者則係原有山地保留地以外，其他依臺灣省山胞原居住使用公有土地劃編山胞保留地要點、山胞使用山胞保留地以外公有土地預定增編山胞保留地會勘處理原則，而劃編、增編之原住民保留地。

2.系爭土地自日據時期，歷經臺灣光復，國民政府播遷來臺，過去未曾被認定為「山地保留地」或「山胞保留地」，甚至是「原住民保留地」，於58年土地總登記及歷次土地清查，亦未被歸類為保留地範圍，及於土地登記簿註明「中華民國（山地保留地）」，顯見自始至終均非原有山地保留地。且劃編原住民保留地，尚須經地籍測量、鑑定地目等則後，方得為之，惟被告在未為詳細調查之下，逕作出系爭土地劃編為原住民保留地之判斷，顯屬違法，系爭土地之原住民保留地法律關係應不成立等情。並聲明求為判決確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在。

四、被告答辯及聲明略謂：

㈠系爭土地從歷代傳承緣由觀之，係屬原住民保留地之法律關係，58年土地總登記並無錯誤。蓋原住民保留地淵源甚久，乃政府為保障原住民權益，安定原住民生活，發展原住民經濟，特別劃出24萬多公頃國有土地，提供原住民使用。其演變大致分下列四個時期來說明：

1.清朝雍正時期：實行「番大租」制度，准許漢人租用原住民土地，它分為大租5百甲、中租4百甲、小租3百甲，此為原住民保留地之起源。

2.清朝嘉慶時期：改制設立「番社」，「番社」周圍2公里種樹作為籬笆，提供給原住民耕作、狩獵，嚴禁漢人越界侵墾，此類土地是原住民保留地的雛型。

3.日人據臺時期：日本人把臺灣的土地區分為「要存置林野」、「準要存置林野」及「不要存置林野」，其中「準要存置林野」，又稱為「番人所要地」，其面積約25萬公項，是專門供給原住民耕作使用，此類土地是原住民保留地的基礎。

4.臺灣光復以後：早期沿習日本人舊有的土地制度和管理的範圍；民國36年將此類土地定名為「山地保留地」，37年臺灣省政府訂定「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」作為管理的法規依據，49年修正為「臺灣省山地保留地管理辦法」，歷經55年及63年兩次修正後，79年將原來「山地保留地」名稱修改為「山胞保留地」，並由行政院訂定「山胞保留地開發管理辦法」，83年配合憲法修正條文，將名稱修改為「原住民保留地」，同時修正前述辦法為「原住民保留地開發管理辦法」，故系爭土地從歷代傳承緣由觀之，具原住民保留地之法律關係，58年土地總登記並無錯誤。

㈡本件原告請求確認58年地政主管機關土地總登記編定系爭土地為原住民保留地之劃編之原住民保留地法律關係不存在，係確認過去之法律關係，違反行政訴訟法第6條第1項規定，而不得為確認訴訟之標的。

㈢縱使原告為系爭土地之現在占有使用人，雖對於系爭土地有事實上之利益，但其與系爭土地之所有權人即中華民國間，均未訂立租賃契約，為原告所不爭執。故原告等對於系爭土地之占有使用，尚無合法權源，自無法律上之利益可言。原告尚未取得合法權源，其對於系爭土地，亦無法律上之利益。由此觀之，原告提起本件確認訴訟，並無即受確認判決之法律上利益存在，其訴請確認58年地政主管機關辦理土地總登記編定系爭土地為原住民保留地之法律關係不存在云云，於法尚非有據等語。並聲明判決駁回原告之訴。

五、輔助參加人陳述：

㈠臺中市東勢地政事務所陳述略以：系爭165地號於58年11月22日割出165-4地號，而165-4地號於107年9月17日再分割出165-30及165-33地號。上開165及165-4地號於85年1月26日補蓋「原住民保留地」戳記。另原住民保留地之劃編，係依據原住民保留地開發管理辦法第5點規定辦理，非輔助參加人臺中市東勢地政事務所執掌業務等語。

㈡臺中市和平區公所陳述略以：

1.參酌高雄市政府地政局美濃地政事務所原住民保留地專區所載：壹、原住民保留地小事典：一、原住民保留地設置的歷史淵源：原住民保留地的淵源很久，它是政府為了保障原住民的權益，安定原住民的生活，發展原住民的經濟，特別劃了24萬多公頃的國有上地，提供原住民使用。它的演變大致分下列4個時期來說明：1.清朝雍正時期：實行「番大租」制度，准許漢人租用原住民的土地，它分為大租5百甲、中租4百甲、小租3百甲，這是原住民保留地的起源。2.清朝嘉慶時期：改制設立「番社」，「番社」周圍2公里種樹作為籬笆，提供給原住民耕作、狩獵，嚴禁漢人越界侵墾，這類的土地是原住民保留地的雛型。3.日人據臺時期：日本人把臺灣的土地區分為「要存置林野」、「準要存置林野」及「不要存置林野」，其中「準要存置林野」，又稱為「番人所要地」，它的面積約25萬公項，是專門供給原住民耕作使用，這類的土地是原住民保留地的基礎。4.臺灣光復以後：早期沿習日本人舊有的土地制度和管理的範圍；36年將這些土地定名為「山地保留地」，37年臺灣省政府訂定了「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」作為管理的法規依據，49年將前述辦法修正為「臺灣省山地保留地管理辦法」（上述辦法又於民國55年及63年兩次修正），79年的時候，把「山地保留地」之名稱修改為「山胞保留地」，並由行政院訂定「山胞保留地開發管理辦法」，83年為了配合憲法的修改，又將「山胞保留地」名稱修改為「原住民保留地」，前述辦法名稱也同時修正為「原住民保留地開發管理辦法」。

2.系爭土地確實位為梨山部落內，且與毗連地號皆為自古使用迄今，故當屬原住民保留地無誤，惟劃編原住民保留地涉及管轄機關變更及相關法令訂定、修正及廢止等事宜，應由原住民族委員會釋示為宜等語。

六、本件兩造爭點為：原告訴請確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在，有無權利保護必要？其主張有無理由？

七、本院判斷如下：

㈠依行政訴訟法第6條第1項之規定，原告提起確認訴訟，應有即受確認判決之法律上利益，否則，即欠缺權利保護之必要，其起訴為無理由，應以判決駁回之（最高行政法院92年度判字第764號判決及107年度裁字第1759號判決意旨參照）。再者，原告因公法上之法律關係不明確，致使其合法權益有受侵害之危險，固得提起確認訴訟救濟。但所謂「有即受確認判決之法律上利益」係指因公法上之法律關係存否不明確，致原告正當的法律利益或公法上地位有受侵害之危險，未訴請法院確認判決，將受到不利益之效果。準此以論，如原告所主張之危害，無從由對被告之確認判決將之除去，即不能謂其有即受確認判決之法律上利益（最高行政法院96年度判字第943號判決意旨參照）。

㈡本件原告雖以上開情詞主張其請求確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在有即受確認判決之訴訟利益云云。惟：1.揆諸行政訴訟法第9條規定意旨，可見行政訴訟，除法律特許提起之公益訴訟外，係為人民自身權益受到違法行政作為損害而設之救濟制度。準此以論，原告之訴，除符合法律特別規定之公益訴訟要件外，不得就非關自己權利及法律上利益之事項請求救濟。故原告起訴爭議之事件，若將來判決結果，與其權利或法律上利益不具利害關係者，即欠缺訴訟實益。所謂利害關係只限於法律上之利害關係，並不包括觀念上、情感上或事實上之利害關係在內（行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。易言之，原告在客觀上就訴訟標的不具利害關係者，即欠缺權利保護必要，無訴訟之實益，應以判決駁回之。

2.經查：系爭土地中之165地號土地係於58年11月22日割出165-4地號土地，而165-4地號土地則於107年9月17日再分割出165-30及165-33地號土地，各筆土地彼此相毗連均位於臺中市和平區（改制前臺中縣和平鄉）梨山部落內，業據改制前臺灣省政府依當時施行之臺灣省山地保留地管理辦法14條及第15條規定，實施地籍測量，銓定地目等則，劃編為山地保留地，並辦竣土地總登記，登記為中華民國所有，管理機關為臺灣省政府民政廳，於87年3月31日變更管理機關名稱為「臺灣省政府原住民事務委員會」，其後，因臺灣省政府功能業務與組織調整，再變更管理機關登記為被告。再者，包括系爭土地在內之改制前臺中縣和平鄉松茂、南勢、佳陽、梨山博愛、谷關及環山等七段原住民保留地業據完成清查屬於原住民保留地在案，經改制前臺中縣東勢地政事務所於84年10月及同年12月間函請改制前臺中縣和平鄉公所查明確認後，已於85年1月函送原住民保留地清查清冊回覆，而由改制前臺中縣東勢地政事務所據以在土地登記簿上補蓋「原住民保留地」戳記在案等情，有卷附系爭土地登記簿謄本（見本院卷第53至63頁、第94至100頁、第129至133頁、第179至180頁、第245至252頁）、臺中市和平區公所108年9月25日和平區土字第1080018186號函（見本院卷第227至229頁）、被告108年10月8日原民土字第1080060231號函（見本院卷第243至244頁）、改制前臺中縣東勢地政事務所於84年10月21日八四中東地一字第7346號函及同年12月26日八四中東地一字第8895號函（見本院卷第315至319頁）、改制前臺中縣和平鄉公所85年1月18日八四和鄉建字第14032號函（見本院卷第321頁）、「臺灣省台中縣和平鄉山地保○○○○○○○○○○○村○○段○○○○○○○號9部分）」（見本院卷第231頁）可稽，足認屬實。

2.次查：本件原告係因被告提起民事訴訟主張其無權占有系爭土地，請求返還土地及所受不當得利，乃本於占有人地位，提起本件行政訴訟請求確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在，已據兩造陳明在卷，要無疑義。原告雖謂：系爭土地是否屬於原住民保留地，涉及被告提起民事訴訟是否當事人適格之判斷（見本院卷第123頁）及原告是否享有國有財產法第46條第1項、國有耕地放領實施辦法第3條第1項第6款以及國有耕地放租實施辦法第3條第1項第1款規定之承租或承領國有耕地地位云云。然土地登記有絕對效力，為土地法第43條所明定，故系爭土地業經完成登記之事項，即發生規制之法律效果，非經權限機關為變更登記，不得否認其效力。故被告為系爭土地管理權人係經登記而發生其效果，未經變更登記，無從藉由提起確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在而達到目的。何況，被告是否為系爭土地之管理人並不影響原告任何公法上之權利義務，難謂原告有即受確認判決之利益。又系爭土地是否為原住民保留地亦與原告有無占有系爭土地之正當權源無關，亦即系爭土地即使非原住民保留地亦不能使原告占有系爭土地具有正當性。又系爭土地即使非屬原住民保留地，亦不能積極使系爭土地成為可供承租或承領之國有耕地，且原告亦不當然取得系爭土地之承租或承領申請人之資格。況且，原告將來即使果真提起申請承租或承領系爭土地受主管機關為否准處分，屆時亦非無有效之救濟途徑，當不允就尚未具體化之期待權請求救濟。故原告提起本件消極確認訴訟，殊難認其有即受確認判決之利益。

3.又揆諸上開事證情況，足認系爭土地在分割出子地號土地之前，已經改制前臺灣省政府依據當時有效之法令規定，劃編為山地保留地，並辦竣土地總登記，登記所有權人為中華民國，管理者為臺灣省政府民政廳，其後，再分割出各子地號土地，並隨政府體制及法令沿革，依序變更管理者為臺灣省政府原住民事務委員會與原住民族委員會，原使用「山地保留地」名稱亦變更為原住民保留地，復經由改制前臺中縣東勢地政事務所於84年間函請改制前臺中縣和平鄉公所查明確認無訛後，再依據該鄉公所檢送之臺灣省臺中縣和平鄉山地保留地（目前名稱為「原住民保留地」）調查清冊於登記簿上補蓋戳記。此外，參酌上開調查清冊原填載現使用人為吳春達、吳傳達2人，再對照原告與訴外人王志忠於82年11月24日就系爭土地簽訂之土地讓渡契約書亦載謂：甲方（指原告）現有土地係以吳傳達之名，向臺灣省政府民政廳承租之山地保留地等語（見本院卷第233頁），堪認系爭土地業據主管機關完成山地保留地劃編程序，並對外公示生效在案無訛。是以，原告於系爭土地劃編為山地保留地劃編完成歷有年所，相關檔案資料逾保存期限，已銷燬佚失殆盡後，始藉詞系爭土地之劃編違法，主張其原住民保留地之法律關係不存在，核與現存證據情況相違，不能採取。況且，系爭土地之劃編處分縱使有如原告所指上開違法瑕疵，亦僅生得撤銷之效果，並非當然無效，亦無從據以主張系爭土地之原住民保留地法律關係不存在。

4.又依訴願法第14條第2項規定，利害關係人自知悉行政處分時起算，已逾3年者，不得提起訴願救濟。本件依上開原告與訴外人王志忠於82年11月24日簽署之土地讓渡契約書所載，足認原告當時已知悉系爭土地劃編為原住民保留地（山地保留地）至明，為維護法律秩序安定，自不允其逾法定救濟期間後，復提起消極確認訴訟以變更其規制效果之存續力。

八、綜上所述，本件原告起訴請求確認系爭土地之原住民保留地法律關係不存在，明顯無即受確認判決之法律上利益。況且，系爭土地由改制前臺灣省政府依當時有效法令劃編山地保留地，其後因法令變更，再變更名稱為原住民保留地，核無法定無效事由而失其規制效果之情形。從而，原告之訴為無理由，應予駁回。

九、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭

附錄本判決引用的相關法令：【行政訴訟法】第1條行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。第6條第1項確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。第9條人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。

【臺灣省山地保留地管理辦法】第14條未登記之山地保留地應實施地籍測量，銓定地目等則，並即辦理土地總登記。第七條第三款、第四款及第五款規定之土地，於辦理土地總登記同時辦理租賃或無償使用手續。第15條山地保留地所有權之登記，由民政廳囑託各縣政府為之，其所有權人欄註明中華民國（山地保留地），管理機關臺灣省政府民政廳。

【原住民族委員會組織法】第1條行政院為統合原住民族政策，保障原住民族權益，辦理原住民族業務，特設原住民族委員會（以下簡稱本會）。第2第第6款本會掌理下列事項：

六、原住民族土地、海域、自然資源及傳統生物多樣性知識之調查、規劃、協調、保護、利用、管理，原住民族傳統領域之研究、調查、諮商、規劃、協調、公告、權益回復及糾紛處理。

【山坡地保育利用條例】第37條山坡地範圍內原住民保留地，除依法不得私有外，應輔導原住民取得承租權或無償取得所有權。原住民取得原住民保留地所有權，如有移轉，以原住民為限。有下列情形之一者，得由政府承受私有原住民保留地：

一、興辦土地徵收條例第三條、第四條第一項規定之各款事業及所有權人依該條例第八條規定申請一併徵收。

二、經中央原住民族主管機關審認符合災害之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建用地需求。

三、稅捐稽徵機關受理以原住民保留地抵繳遺產稅或贈與稅。

四、因公法上金錢給付義務之執行事件未能拍定原住民保留地。政府依前項第三款及第四款規定承受之原住民保留地，除政府機關依法撥用外，其移轉之受讓人以原住民為限。國有原住民保留地出租衍生之收益，得作為原住民保留地管理、原住民族地區經濟發展及基礎設施建設、原住民族自治費用，不受國有財產法第7條規定之限制。原住民保留地之所有權取得資格條件與程序、開發利用與出租、出租衍生收益之管理運用及其他輔導管理相關事項之辦法，由中央原住民族主管機關定之。

【原住民保留地開發管理辦法】第1條本辦法依山坡地保育利用條例第37條第6項規定訂定之。第2條本辦法所稱主管機關：在中央為原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。有關農業事項，中央由行政院農業委員會會同中央主管機關辦理。本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。第3條本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。第5條原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣（市）主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地。第6條第1項原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所設置原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：

一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。

二、原住民保留地無償取得所有權、分配、收回之審查事項。

三、申請租用、無償使用原住民保留地之審查事項。

四、申請撥用公有原住民保留地之審查事項。

五、原住民保留地分配土地補償之協議事項。第28條第1項非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。

【國有財產法】第46條第1項國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。

【國有耕地放領實施辦法】第1條本辦法依國有財產法第46條第1項規定訂定之。第3條第1項第6款依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國65年9月24日以前經依法放租之國有土地，但有左列情形之一者，不予放領。

六、為原住民保留地。【國有耕地放租實施辦法】第1條本辦法依國有財產法第46條第1項規定訂定之。第3條第1項第1款下列各款國有耕地不予放租：

一、原住民保留地。第6條國有耕地放租對象及順序如下：

一、中華民國82年7月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者。

二、中央農業主管機關專案輔導之青年農民。

三、實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人。

四、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。

五、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。

六、最近5年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者。

七、農業生產合作社。同一筆耕地，依前項第2款至第7款同一順序有2以上之申請人同在受理申請期間內申請時，抽籤決定之。第1項第1款所定歷年，最長不得超過5年。