臺中高等行政法院判決

110年4月22日辯論終結

原告

陳文總

訴訟代理人

韓國銓 律師

訴訟代理人

張藝騰 律師

上一人複代理人

李錫秋 律師

被告

內政部

代表人

徐國勇

訴訟代理人

陳彥妃

訴訟代理人

張容華

訴訟代理人

洪郁惠

輔助參加人

南投縣政府

代表人

林明溱

訴訟代理人

吳志浩

張智岳

　莊耀仁

上列當事人間因廢止土地徵收事件，原告不服行政院民國109年2月19日院臺訴字第1090164686號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告原於行政訴訟起訴狀記載其訴之聲明第2項為：「被告應依原告民國105年12月29日之請求，作成依土地徵收條例第49條第2項第1款規定廢止徵收南投縣○○市○鄉段000○號（重測前為南投縣○○市○○段000○00○號）（下稱系爭土地）堤防外之部分土地之行政處分。」（本院卷第13頁）；嗣原告於110年4月22日言詞辯論期日更正第2項訴之聲明為：「被告應依原告105年12月29日之請求，作成依土地徵收條例第49條第2項第1款規定廢止徵收系爭土地堤防外之部分土地（如本院卷第463頁）之量測面積示意圖（以實測為準）之行政處分。」（本院卷第561頁），核其訴之變更與原起訴請求之基礎相同，本院亦認屬適當，是揆諸前揭規定，於法並無不合，爰予准許，先行敘明。

貳、實體部分：

一、爭訟概要：

㈠緣輔助參加人南投縣政府為辦理南投市坑內坑排水改善工程（第二期），報經內政部89年6月15日台（八九）內地字第8972943號函核准徵收南投縣○○市○○段000○0○號等99筆土地，89年8月21日台（八九）內地字第8911488號函更正徵收面積為9.7395公頃。併由輔助參加人以89年10月2日八九投府地權字第89147061號公告，公告期間自89年10月2日起至89年11月1日止。嗣原告於105年9月29日依土地徵收條例第49條規定，請求廢止徵收系爭土地堤防外部分土地；輔助參加人於105年10月13日府工水字第1050203853號函復，系爭土地位在坑內坑排水橋下游左岸處，屬易淹水之高風險潛勢地區，仍有維持水利用地之必要，所請歉難同意(見乙證3第163-165頁）。

㈡原告於105年12月29日向內政部請求依土地徵收條例第49條第2項第1款規定廢止土地徵收，輔助參加人復以106年3月9日府地權字第1060045186號函原告並副知內政部稱「說明……三、以本案工程據92年10月11日航照圖所示，已完成護岸及防汛道路工程，並開始使用至97年10月10日業己滿5年以上，期間工程並無變更設計，致原徵收土地不在工程用地範圍內……四、徵收土地如己依原核准計畫所定期限內使用，則其法定要件既已完備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇。（行政院56年5月2日台內56內字第3263號函），故100年施作同為水利工程之左岸工程，已依計畫使用滿5年以上，屬土地所有權人行使之範疇，同時亦係繼續強化原有改善排水問題之徵收目的……五、……申請廢止徵收土地坐落南投縣南投市南鄉段與包尾段交界處，為非都市土地，編定為特定農業區水利用地，鄰接都市計畫行水區，該區原屬舊河道，自屬易淹水之高風險潛勢地區，例如101年蘇拉颱風（超過200年重現期）、102年蘇力颱風均造成坑內坑排水及下游貓羅溪沿岸嚴重淹水，系爭土地在淹水區域內，徵收作為水利用地使用，與原興辦事業徵收目的並無不符，於汛期颱洪期間可供作天然滯洪區域，並配合防汛搶險使用。」（乙證3第153-162頁）

㈢內政部108年10月25日台內地字第1080265922號函(下稱原處分)稱「台端請求廢止徵收南投縣政府（即輔助參加人）辦理南投市坑內坑排水改○○○○○0○○○○○○○縣○○市○鄉段000○號(重測前為包尾段215-17地號)（即系爭土地）內部分土地，面積約0.230132公頃1案，不准予廢止徵收」並檢送108年10月9日內政部土地徵收審議小組第190次會議決議「三、本經南投縣政府查明不符合土地徵收條例第49條第2項第1款規定，同意該府意見，不准予廢止徵收。四、另查前述南投縣政府99年5月28日核定『坑內坑排水系統治理計畫』及核可堤防預定線（用地範圍線）圖，惟該用地範圍線至今尚未經經濟部核定公告，併建請該府依防洪實際需要檢討使用系爭土地之必要性，並依相關規定程序重新核定治理計畫及報經濟部核可。」(乙證3-14頁）；原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈按「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：

一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……」土地徵收條例第49條第2項第1款定有明文。次按憲法第143條第1項規定、司法院釋字第400號解釋意旨，及司法院釋字第763號許志雄大法官協同意見書、司法院釋字第732號解釋黃茂榮大法官協同意見書，可知土地徵收關乎財產權，及人民之人格權、人性尊嚴之實現，除非有極重要之公益或公共目的之必要性，國家不得輕易為之。土地徵收既涉及該等基本權利之剝奪，自須受嚴格限制，而為杜絕機關違法浮濫徵收人民土地，不僅應要求機關事前就徵收計畫須予縝密擬定、嚴格遵守法定之徵收程序，更應嚴格要求需用土地機關應依照核准計畫之目的或期限如實使用被徵收土地，以確保徵收行為之正當性及必要性，此觀司法院釋字第763號解釋意旨及該號解釋羅昌發大法官協同意見書即明。又機關徵收土地行為涉及人民財產權核心領域、侵害人民人格權尤甚，應嚴格遵守誠實信用原則及比例原則，採取「嚴格審查基準」，除徵收目的須追求極為重要的政府利益或特別重要的公共利益，為證明徵收手段實屬必要且侵害最小，徵收後對土地之使用自必須與原先徵收目的或徵收計畫有具體實質緊密之關連，此有司法院釋字第763號黃瑞明大法官協同意見書、司法院釋字第400號、第425號、第516號、第652號及第732號解釋意旨闡釋在案可參。復按土地一旦徵收完成後，不論係將徵收之土地予以閒置不用、未依徵收目的充分利用，或未依徵收目的使用而移作他用，均足顯示機關當時徵收土地並不具備重大公益之必要性，此際機關即無繼續持有該徵收土地之正當性可言，自應依土地徵收條例第9條、第49條等規定，將土地返還原土地所有權人。且機關並不因徵收土地，即取得一般土地所有權人相同之地位，其受有應按徵收計畫使用土地之嚴格限制，否則即喪失持有土地之正當性，有司法院釋字第743號解釋意旨可參。是以，國家徵收土地後，因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內、未依徵收目的充分利用、未依徵收目的使用而移作他用，或予以閒置不用，均明顯係未依徵收計畫使用土地之錯誤徵收，自不得繼續持有因錯誤徵收取得之土地或自由使用之，而不予返還。

⒉起訴狀之甲證8（現行河道及新、舊河道示意圖）中，C區為本件南投縣○○市○鄉段000○號於堤防外之部分土地（下稱系爭土地），系爭土地現況並未做為水利防洪設施，其亦未於現行堤防之預定線內，更無於防汛道路上，又系爭土地之地勢明顯高於堤防甚多（目測至少達2層樓高度），此有109年11月30日所拍攝之照片可佐證，是依經驗及論理法則判斷，系爭土地實非易淹水之高風險區域，更遑論，所謂滯洪池，係設置於淹水區上游地勢較低窪處，以防止洪水流入下游而造成淹水(高雄高等行政法院106年訴字第360號判決意旨參照)，是以，系爭土地既地處於平林溪坑內坑排水之中下游，且地勢顯然非低窪處，故無作為天然滯洪池之用地可能。準此，本件系爭土地確有因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內之情。

⒊又本案輔助參加人已自承：「本案徵收原工程規劃設計即僅施設右護岸及防汛道路工程，並為改善區域排水問題，將右護岸主體工程以外其餘河川內行水區及淹水潛勢地點皆列入徵收範圍，作為天然滯洪池使用。」、「依92年10月11日航照圖所示已依計畫完成右護岸及防汛道路工程，雖南投縣政府於99年5月28日核定縣管區域排水坑內坑排水系統治理計畫堤防預定線，造成系爭土地部分位於堤防預定線外，復於101年另案工程施設左岸堤防，惟尚難謂有工程變更設計情形。……」等語，而參諸本案土地即為（番子寮溪）「左岸」範圍，本案徵收原工程規劃設計即僅施設右護岸及防汛道路工程，工程範圍並未及於左岸，左岸（即所指南投縣政府其餘河川內行水區及淹水潛勢地點）土地本無施設任何排水工程，充其量僅係作為「天然滯洪池」使用；輔助參加人於92年間雖已依計畫完成右護岸及防汛道路工程，但復於101年（或100年）施設「左岸堤防」（即本案土地一側），顯自整體「南投市坑內坑排水改善工程」而言，輔助參加人已有工程變更設計並造成本案土地部分位於堤防預定線外，並無再將系爭土地作為天然滯洪池使用之必要，更無助於改善區域排水問題。

⒋次者，輔助參加人雖辯解「改善排水問題」非僅興建堤防為唯一手段，如堆置消波塊土地、防汛通道、疏導、滯洪及供洪泛溢流之土地皆有助於改善排水問題增加效益，皆為工程可採之手段，故徵收易淹水土地，與原興辦事業徵收目的並無不符云云，然原定徵收計畫之所以將系爭土地列入徵收範圍，係因系爭土地原在「舊河道」範圍旁成為易淹水高風險潛勢地區，輔助參加人之所以在101年（或100年）施設「左岸堤防」，係因「舊河道」改變成為「新河道」後，為因應河道改變而施設新河道左岸堤防，「舊河道」旁之原訂徵收範圍並未作任何使用（含排水設施），且因河道改變後未曾淹水，地勢亦明顯高於堤防，若系爭土地（位於堤防預定線外）面積約0.230132公頃仍有易淹水之風險，輔助參加人在左岸施設堤防反而毫無作用，意即堤防尚無法有效防止洪泛溢流，更無法讓堤防預定線外其他土地形成天然滯洪池使用，顯然輔助參加人施設「左岸堤防」之目的，已將系爭土地排除於天然滯洪池之原訂徵收目的範圍，更無「改善排水問題」之使用，自不能謂輔助參加人泛以堆置消波塊土地、防汛通道、疏導、滯洪及供洪泛溢流之土地等語諉稱皆有助於改善排水問題增加效益，謂其已按原興辦事業徵收目的使用。

⒌再者，被告先前以107年7月30日台內第字第1071304646號函通知原告稱107年7月11日其土地徵收審議小組第161次會議決議：「保留再議。」，理由即為系爭土地位於輔助參加人99年5月28日核定縣管區域排水坑內坑排水系統治理計畫之堤防預定線以外，且依現況照片所示，目前仍為雜木、廢鐵皮建築改良物及道路等，請輔助參加人確實檢討是否仍有興辦水利事業之必要等語，惟輔助參加人並未提出任何確實檢討之文件，被告亦未依其職權去具體審查是否仍有興辦水利事業之必要，以明原告申請有無符合廢止徵收之要件，卻在時隔一年有餘，僅憑輔助參加人語焉不詳之函覆或陳述作成原處分，即難認符合行政程序法第9條所定行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意之規定，所為處分自屬違法，且應同意原告所請，訴願決定予以維持原處分之決定自有未洽，爰依行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項規定提起撤銷、課予義務訴訟。

⒍關於南投縣政府110年2月23日府地權字第1100046847號函說明欄第3點所載量測系爭土地用地範圍內、外面積之方法係以航照圖套繪於地籍圖上，再以繪圖軟體取得量測面積，第4點所載伊有座標資料，但未將樁位座標交付地政機關辦理，建議以地政單位實際分割測量為準等語，該狀之附件4為南鄉段876地號套繪工程施作圖，圖上說明該紅線為用地範圍線，亦為治理計畫線及堤防道路邊溝等情。可知先前測量並未進行現場施測，而係以圖面比對後以軟體計算面積，所得結果未必準確，應可囑託地政機關至現場測量「用地範圍線」，並以座標為主、防汛道路邊界為輔之方法進行，以明瞭系爭土地於用地範圍內、外之面積、位置各為何。另依水利法第3條、第4條規定，本案輔助參加人雖為水利主管機關，惟依據水利法第82條等規定，該用地範圍線須經主管機關即輔助參加人報請上級主管機關即經濟部核定公告，且經核定公告後，主管機關尚應定期辦理通盤檢討，然至今業超過10年，該用地範圍線仍未經經濟部核定公告，更遑論定期辦理通盤檢討。另水利法第82條第2項規定係因水道區域會隨時間、地形而有所變更，故於一定時間後，須通盤檢討上開之持續使用必要性，此亦可參照河川劃定審查要點第2點第2項規定即明，又水道治理規劃應考慮現況地形、地貌、流路、河性，並維持河道自然平衡，儘量利用河川公地之原則，且用地範圍線仍應以地政單位實際分割測量為準，並經上級主管機關即經濟部核定，方符合水利法之立法目的。又系爭土地之地勢明顯高於河道及堤防甚多，目測高度至少達兩層樓高，坑內坑排水系統周圍亦未列為潛在之淹水屋域，是依經驗及論理法則判斷，系爭土地實非易淹水之高風險區域，更遑論所謂滯洪池，係設置於淹水區上游地勢較低窪處，防止洪水流入下游而造成淹水，是系爭土地既地處於平林溪坑內坑排水之中下游，且地勢顯然非低窪處，故無作為天然滯洪池之可能；系爭土地除未於現行堤防線上外，亦未於防汛道路上，且多年均未施作任何工事，然輔助參加人卻突於本案訴訟期間，始擺放消波塊，亦於接近本案言詞辯論時，方將鋼板等材料放置於系爭土地上，足認被告所稱之「系爭土地屬易淹水區域、有作為天然滯洪池之用」等語，均係臨訟抗辯。

㈡聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷，⒉被告應依原告105年12月29日之請求，作成依土地徵收條例第49條第2項第1款規定廢止徵收系爭土地堤防外之部分土地（如本院卷第463頁）之量測面積示意圖（以實測為準）之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈本案經輔助參加人查明：

⑴系爭土地徵收當時使用分區為特定農業區水利用地，坐落於南投市南鄉段（非都市土地）與包尾段（都市土地行水區）段界處之坑內坑排水旁，屬淹水潛勢地點。依本案徵收土地計畫書所載目的，係為「改善排水問題」興辦之水利事業，本案徵收原工程規劃設計即僅施設右護岸及防汛道路工程，並為改善區域排水問題，爰將右護岸主體工程以外其餘河川內行水區及淹水潛勢地點皆列入徵收範圍，作為天然滯洪使用。

⑵本案工程預定進度：「89年7月開工，91年12月完工」，依92年10月11日航照圖所示依計畫已完成右護岸及防汛道路工程，雖輔助參加人於99年5月28日核定縣管區域排水坑內坑排水系統治理計畫堤防預定線，造成系爭土地部分位於堤防預定線外，復於101年另案工程施設左岸堤防（他案工程及徵收案：易淹水地區水患治理計畫「坑內坑排水系統治理工程（0k+000~0k+791）」），惟尚難謂有土地徵收條例第49條第2項工程變更設計情形。又「改善排水問題」非僅興建堤防為唯一手段，舉凡堆置消波塊土地、防汛通道、疏導、滯洪及供洪泛溢流之土地皆有助改善排水問題增加效益，皆為工程可採之手段，故徵收易淹水土地，與原興辦事業徵收目的並無不符輔助參加人，故系爭土地目前仍有淹水之風險，現該地點做為天然滯洪使用，未來仍有防洪需求及使用需要。

⒉依輔助參加人查明，所謂「舊河道」係原告自陳，可能參考早期資料（73年之前，參考73年6月7日航空攝影圖），惟該府查無舊河道改道佐證資料，又該府查歷年辦理坑內坑排水治理工程，均為同一河道，僅有河幅之寬窄變化，並無因應河流改道之情形。雖於100年施設左岸堤防，然以目前氣候變遷影響加劇，極端降雨事件增加，動輒出現50年、100年甚至200年重現期之洪水，氣候異常因素實非目前人為手段可預期管控，系爭土地堤防外部分仍有淹水之風險。因此，原告認為左岸堤防之施設代表河道已改變，系爭土地已無天然滯洪之需要等語，應屬誤解且無實據。

⒊原告稱被告未提出任何確實檢討之文件，未依職權具體審查是否仍有興辦水利事業之必要，難認符合行政程序法第9條規定等語，自屬誤解：

⑴被告為釐清系爭土地堤外部分可否作水利事業使用等疑義，亦予函詢中央水利主管機關-經濟部水利署意見，經該署以108年8月6日經水河字第10851081500號函回復略以：「1.坑內坑排水幹線於94年11月14日由經濟部公告為南投縣管區域排水，查89年本案核准徵收當時，該署並無訂定改善工程之範圍勘選或法令規範，有關本案所徵收用地範圍係由南投縣政府本權責辦理。2.依水利法施行細則第58條規定，用地範圍線包括水道預定或已建築河防建築物或排水設施與水防道路及養護保留使用地與應實施安全管制所及之範圍線。有關該府函文所敘徵收目的「促進區域均衡發展，改善排水問題，配合地方繁榮」，針對改善排水問題認為非僅只興建堤防為唯一手段，舉凡堆置消波塊、防汛通道、疏導、滯洪及供洪泛溢流之土地皆有助改善排水問題增加效益，係由該府視其防洪需求(如水防道路、防汛堆置場等)所需使用土地，有關該府對系爭土地堤外部分之使用方式，係依其防洪需求，該署無意見。

⑵又被告土徵小組第190次會議再次審議本案，決議：「不准予廢止徵收」，係因系爭土地已依徵收計畫完成使用，且該使用自核准徵收後，符合原徵收計畫目的，並無原告所言變更設計等事實，核與土地徵收條例第49條規定應廢止徵收情形未合。另對於系爭土地堤外部分依徵收計畫完成使用後之處理，依上開水利署意見，應屬輔助參加人權責。縱原告認為該府施設左岸堤防已將系爭土地堤外部分排除於天然滯洪池之原訂徵收目的範圍，依前揭水利法施行細則第58條規定，堤外部分是否有興辦水利事業或安全管制必要，仍宜尊重水利主管機關權責。

⑶另依據輔助參加人說明，系爭土地位於坑內坑排水旁仍屬易淹水之高風險潛勢地區，查101年蘇拉颱風（超過200年重現期）、102年蘇力颱風均造成坑內坑排水及下游貓羅溪沿岸嚴重淹水，系爭土地就在淹水區域內，為面對氣候變遷威脅，降雨超過原規劃設計標準，為保護百姓生命財產安全以及災害防救應急就近調度之需求，故對系爭土地及四鄰土地，該府規劃係以汛期間做天然滯洪使用、非汛期則當成防汛器材之備料場為原則，俾利供南投市備災搶修需求；該府並於今（109）年1、2月份堆置消波塊等防汛器材於系爭土地上，仍認為有興辦水利事業需要。

⒋有關原告陳稱輔助參加人於101年辦理左岸堤防工程使用系爭土地為工程變更設計一事，該工程係該府為配合易淹水地區水患治理計畫治理南投縣坑內坑排水系統所作另案工程，該府並主張使用系爭土地係基於已依徵收計畫使用，為公產管理上之所有權一般行使：

⑴本案徵收土地計畫書僅載明計畫目的「為促進區域均衡發展，改善排水問題，配合地方繁榮」，並未載明各筆徵收土地如何使用，惟經需用土地人即輔助參加人查明，原徵收工程規劃設計僅施設右護岸及防汛道路工程，並為改善區域排水問題，爰將右護岸主體工程以外其餘河川內行水區及淹水潛勢地點皆列入徵收範圍作天然滯洪使用，系爭土地即因屬淹水潛勢地點而納入徵收，並經本部以109年5月20日台內地字第1090117315號函檢卷說明並檢具輔助參加人檢送之證明文件為證。

⑵輔助參加人於徵收後因系爭土地原徵收目的係作天然滯洪使用，尚非以形塑標的物為必要，有關該府主張該土地依徵收目的完成使用後，101年辦理左岸堤防使用系爭土地，係屬所有權行使，依原徵收計畫及目的觀之，尚非無理。退萬步言，縱系爭土地因未具體形塑標的致難認定是否完成使用，惟其徵收計畫目的在改善排水問題，系爭土地原計畫用途及目的又從未改變，基於「改善排水問題」非以興建堤防為唯一手段，舉凡堆置消波塊土地、防汛通道、疏導、滯洪及供洪泛溢流皆為治理手段，參照行政院55年3月23日台(55)內字第2030號函:「徵收土地案奉准後，擬變更核定計畫者，應報原核准徵收機關核准，但僅屬事業設計之變更並不違反原核准計畫所定之目的及用途者，可由各該事業核准機關依有關法令規定處理，毋庸報經原核准徵收機關核准。」意旨，於未違反改善排水之原徵收目的及用途情形下，該府基於水利事業主管機關立場依權責於系爭土地選擇適當治理方式，尚難稱其失當。

⑶既本案原告係基於工程變更設計主張廢止徵收一事並非事實，而系爭土地原本改善排水之徵收計畫目的及必要性並未消失，該府主張系爭土地已依徵收計畫完成使用且仍有使用需求，核與土地徵收條例第49條所定廢止徵收事由之規範本旨及要件皆無涉，本部據此否准，於法並非無據。

⒌有關原告質疑系爭土地並非淹水潛勢地點，依據經濟部水利署第三河川局99年12月「南投縣管區域排水坑內坑溪排水系統規劃報告」內容可證系爭土地係位於坑內坑排水幹線(樁號0K+000~0K+791)範圍，仍屬於易淹水之高風險範圍，故南投縣政府除了以施設護岸等工程方式治理外，另配合非工程方式，並透過適當土地利用，如設置防汛設備（防汛鼎塊）備料場等方法，以達成治理之目的，係屬該府治理權責，尚難稱其不可。本件經經濟部水利署表示，雖輔助參加人於99年有核定用地範圍線部分，然因用地範圍線周邊仍有安全管制之距離，包含排水改善特定之範圍，依水利法施行細則第58條應由輔助參加人檢討，範圍線部分輔助參加人依區域排水之相關規定與周邊之綠線一併考量檢討，後續須報經濟部水利署，因此尚難判定這部分確實無水利事業治理之必要，本案從各方面觀之，均無廢止徵收之要件，因此被告認為本件不符廢止徵收要件，並非無理。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、輔助參加人略以：有關本案原告於109年9月8日準備程序庭質疑系爭土地並非淹水潛勢地點，並陳請提供淹水證明一事，輔助參加人雖查無直接針對「南投市○鄉段000○號土地」拍攝之淹水相片資料，惟依據經濟部水利署第三河川局99年12月「南投縣管區域排水坑內坑溪排水系統規劃報告」內容可佐證系爭土地屬易淹水潛勢地點，說明如下：

⒈坑內坑排水系統下游段兩岸草木叢生，水路劇烈彎曲，坡度又平緩因而造成水流受到甚多之阻滯，導致洪峰集中後水路宣洩不及，溢流漫淹至兩岸農田，造成作物淹損，構造物損壞，人民財產損失。歷年之主要淹水地點有南投市千秋里、名間鄉之大庄、藍口店、廈新厝、二重埔及頂厝等地區。

⒉有關洪災原因分析，坑內坑排水系統兩岸除下游段為平地外，其餘區段大多屬於山坡或台地之排水線路，因此每當暴雨洪水產生時，溪水急洩而下，洪峰皆集中於下游段。下游段因其地質為沖積土，長年經洪水切割成排水路，使河谷兩邊地勢高，並向中間擠壓，河寬因而狹窄，致使不足容納太大之洪水量，且兩岸草木叢生，水路劇烈彎曲，坡度又平緩因而造成水流受到甚多之阻滯，導致洪峰集中後水路宣洩不及，溢流漫淹至兩岸農田，造成作物淹損，構造物損壞，人民財產損失。根據現地所進行的現場調查資料及淹水模擬結果，可歸納本地區排水不良造成洪災之主要原因為以下：

⑴渠道淤積，造成排水路通水斷面不足，部分跨渠構造物樑底太低或跨距不足，造成上游水位壅高，造成淹水狀況。如坑內坑排水幹線，千秋橋至與貓羅溪匯流處，雜草與淤泥佈滿河床，河道通水斷面不足。計畫區內多數排水路皆有渠道淤積問題，淤積情形較明顯者，包括坑內坑幹線(0K+000~0K+791、0K+825~2K+347)、嘉興排水(0K+000~0K+700)、笳苳排水支線(0K+ 000~0K+500)、大莊排水支線(0K+000~0K+758)、新街排水分線(0K+000~0K~200)等。

⑵部分排水尚未整治改善，排水路斷面或堤岸高度不足，造成洪水溢頂而淹水，如水圳頂排水支線(0K+100~2K+947)、三侖排水支線(0K+100~3K+960)、三侖排水分線(0K+400~2K+100)等，因原屬灌溉渠道，因此排水路斷面及堤岸高度明顯不足，且三侖排水支線上游多為渠道與道路共用。

⑶部分渠段左右岸高程不等高，於洪水來臨時形成缺口段，導致洪水由該缺口段溢流，造成淹水，缺口段較長者為坑內坑排水之0K+000~0K+791左岸以及4K+100~4K+700右岸。其餘具部分零星缺口段者，包括坑內坑排水幹線、笳苳排水支線、新街排水分線、坑內坑排水幹線-1、坑內坑排水幹線-2-1、坑內坑幹線-2-2。

⑷迴水影響，坑內坑排水幹線出口段因匯入貓羅溪，因受貓羅溪外水限制，影響坑內坑幹線內水排出。

⑸通水斷面不足，上游部分支分線匯入其他渠段之斷面寬不足，導致淹水情形發生，包括與坑內坑幹線匯流之各支分線，如嘉興排水、舊社坪排水支線、大莊排水支線、東勢坑排水支線，坑內坑排水幹線-1、番仔寮排水支線等匯入坑內坑幹線處。以及笳苳排水匯入嘉興排水處，新街排水分線匯入新街排水支線處，以及新街排水支線匯入大庄排水處等（摘-9、摘-10）。

⒊綜合治水對策：

⑴工程方法，本計畫區主要淹水之問題為外水倒灌及內水無法排除，主要問題為坑內坑排水幹線出口段受貓羅溪外水頂托，造成迴水之影響，導致內水無法順利排出。故針對此課題，研擬相關治理規劃構想：

①外水漫入防治方案，坑內坑排水幹線出口段左岸堤防缺口，導致貓羅溪洪水位過高坑內坑排水無法排除，甚至發生外水倒灌(截至目前尚未有封堤規劃)，因此本計畫針對此一外水漫入課題採阻隔外水方案－出口段左岸興建背水堤。

②水排除方案，坑內坑排水幹線萬丹橋下游段至與貓羅溪匯流口處，因排水出口受貓羅溪水位頂托，無法重力排水，導致洪水漫淹及溪水沿坑內坑排水幹線倒灌至新街排水及嘉興排水等支分線，區內排水幹線無法以重力順利排水，造成低窪地區積淹。於低地擇適當地點設置滯洪措施以調蓄洪水，降低洪峰量，以減少淹水災害，同時可作為囚砂區之用，減少下游水路的泥沙堆積，進而降低通水斷面減少之影響。另可於中上游地區利用農田蓄洪，減輕下游因排洪不及所造成之淹水情形。

⑵非工程方法，為達到減輕地區浸、淹水之災害、維護生態環境、提升生活環境品質、確保自然資源之永續利用等整體規劃目標，除以工程手段達到短期治標外，應配合非工程方法：適當的土地利用規劃、洪水預警及防範措施、透過協商整合計畫區域內各管理單位，共同推動治水計畫等方式達到治本的目的（摘-11、摘-12）。

五、爭點：原告請求依據土地徵收條例第49條第2項第1款，作成廢止徵收系爭土地之行政處分，是否於法有據；被告以原處分駁回原告該項廢止徵收之申請，是否適法？

六、本院的判斷：

㈠前揭爭訟概要之事實，分別有如附表所示甲證1至4、甲證10-12各項資料可查，及97年11月份航照圖套繪地籍圖、104年GOOGLE圖像、104年8月14日內政部地籍圖資網路便服務系統套繪地籍圖、現況相關照片足參(乙證5第27-31、50-51、55-58乙證3第23-25頁），以及送達證書等；另本件判決相關證據之編號詳附表。

㈡應適用的法令(詳附錄)：土地徵收條例第49條第2項第1款、、第50條。

㈢按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。本件原告提起課予義務訴訟，請求判命被告應就原告105年12月29日申請案，作成依土地徵收條例第49條第2項第1款規定廢止徵收系爭土地之行政處分，本院應適用101年修正後之法律即現行土地徵收條例第49條第2項第1款規定為裁判。再依土地徵收條例第49條係於101年1月4日修正，第4項規定「前3項規定，於本條例施行前公告徵收土地，適用之。」系爭被徵收土地係於89年6月15日報經內政部89年6月15日台（八九）內地字第8972943號函核准徵收，故依該土地徵收條例第49條第4項規定，自仍有該條文前3項規定之適用，均併予敘明。

㈣原告主張原工程規劃設計僅施設右護岸及防汛工程，嗣因施設左岸堤防而有工程變更設計情形，並造成系爭土地部分位於堤防預定線外，請求被告廢止徵收之詞。而按前開土地徵收條例第49條第2項第1款所定廢止徵收之事由「因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」，係指公告土地徵收後，因可歸責於需用土地人之事由，發生情事變更而改變工程設計之情形。查：

⒈系爭土地坐落於南投市南鄉段（非都市土地）與包尾段（都市土地行水區）界處之坑內坑排水旁，徵收當時使用分區為特定農業區水利用地，輔助參加人所為「南投市坑內坑排水改善工程（第2期）」，其徵收案業經該府89年10月2日府地權字第89147061號文公告徵收，徵收土地計畫書「十三、……⒊計畫進度：預定89年7月開工，91年12月完工」，有內政部108年10月21日台內地字第1080265622號函檢送108年10月9日「內政部土地徵收審議小組第190次會議紀錄」、南投縣政府107年9月3日府地權字第1070193838號函及附件公告、徵收土地計畫書可稽（乙證3第12-14、63-74頁）。而輔助參加人稱系爭土地屬淹水潛勢地點，且依92年10月11日航照圖所示，前開工程業已完成「右護岸及防汛道路」工程，已依計畫開始使用之情，並提出航照圖為佐（即乙證3第75頁）及其前於107年1月25日府地權字第1070021380號函稱「

五、另針對鈞部來函說明二查明補正事項說明如次：……(二)依87年工程平面佈置圖所示，本案僅施設右岸堤防，且依本案計畫書附件『南投縣89年度區域排水改善工程第三期六年（87至92年度）計畫工程及排水系統示意圖表』所示，本徵收案（第二期）亦與規劃設計圖相同，僅列施設右岸，是以，當右岸工程已竣工時，即已依計畫開始使用；……（乙證3第109-114頁），並提出計畫工程示意圖表、工程用地徵收土地地籍圖、土地使用計畫圖（乙證1第92-95頁）、南投縣89年度區域排水改善工程第三期六年（87至92年度）計畫工程及排水系統示意圖表、87年工程平面佈置圖等為佐（即乙證3第118頁）；再酌以輔助參加人南投縣政府104年3月24日會勘系爭土地現場後所記載結論「一、依徵收目的所為土地使用之規劃，應就所徵收之全部土地整體觀察之，本案『已完成護岸及防汛道路工程』，業已達成興辦事業計畫所訂『改善排水』問題等目標，已依徵收計畫使用中。」之情（乙證5第46-48頁），應認系爭土地業已依工程目的完成施工及按核准計畫使用，難認有前開土地徵收條例第49條第2項規定：「……已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。……」之「變更設計」之情形。

⒉此外，尚有與系爭土地徵收之相關99年12月經濟部水利署第三河川局「易淹水地區水患治理計畫」南投縣管區域排水坑內坑溪排水系統規劃報告足參（本院第237-249頁）其中記載「五、現況通洪能力檢討及淹水模擬㈠排水路現況通水能力檢討⒈坑內坑排水幹線該渠段已有部分區段完成整治，完成整治之渠段大致而言目前可達25年之洪水保護標準，其餘洪水保護標準不足之渠段，坑內坑幹線(樁號0K＋000～0K＋700、2K＋100～2K＋800、4K＋980～5K＋100)，目前僅達2年之洪水保護標準。樁號0K＋825～1K＋700段，除部分斷面為5年洪水保護標準外，其餘可達20年洪水保護標準。樁號3K＋300～4K＋500段，則多處出現河道右岸溢淹之情況，右岸洪水保護標準明顯不足。」（本院卷第242頁），及經濟部水利署第三河川局110年1月29日水三工字第11050000150號函說明：「二、查系爭南投縣○○市○鄉段000○號（即系爭土地）位置屬南投縣政府辦理『坑內坑排水系統治理工程』用地徵收範圍內，該工程由本局『協助代辦施作，相關水利設施皆由該徵收範圍內施設』，合先敘明。三、該工程內容係依據『易淹水地區水患治理計畫』規劃之計劃堤頂高辦理，主要辦理『護岸新建工389.2m、護岸修復230m』，前揭地號位處護岸修復範圍，詳附件『位置圖、工程結算驗收證明書、竣工圖』等。」之意旨（本院第381頁）。而前開輔助參加人南投縣政府就系爭土地於104年3月24日會勘紀錄表固記載「申請收回土地使用情形概況：申請土地上有雜木、廢鐵皮建築改良物及道路，部分土地位於排水渠道內，『部分』位於100年施作左岸工程（他案：易淹水地區水患治理計畫『坑內坑排水系統治理工程（0k＋000～0k＋791)』）。」（同上乙證5第46-48頁）之部分系爭徵收土地位於100年左岸工程施作範圍內之事實；惟此部分與上述系爭土地因89年「南投市坑內坑排水改善工程（第2期）」工程經徵收使用，及該工程業經完成護岸及防汛道路等工程計畫者並無相關，自難以100年坑內坑左岸施作工程為由，認定屬原徵收系爭土地之89年坑內坑排水改善工程之計畫設計有變更之情事，即與土地徵收條例第49條第2項規定之「工程變更設計」之要件未合。

⒊又輔助參加人南投縣政府於99年5月28日核定縣管區域排水坑內坑排水系統治理計畫堤防預定線，雖見系爭土地部分位於堤防預定線外，有該函及附圖可稽（乙證3第22、76-79頁)；惟前依經濟部水利署以108年8月6日經水河字第10851081500號函復略以:「依水利法施行細則第58條規定，用地範圍包括『水道預定或已建築河防建築物或排水設施與水防道路及養護保留使用地與應實施安全管制所及之範圍線』。有關本案徵收用路以堆置消波塊土地、防汛通道、疏導、滯洪及供洪泛溢流之土地，係由縣府視其防洪需求（如水防道路、防汛堆置場等），故該署對於縣府依其防洪需求就系爭土地堤外部分之使用方式，並無意見。」等（乙證3第56頁），亦檢附相關用地範圍劃定之法源依據即區域排水集水區域及「治理計畫堤防預定線(用地範圍)」劃定原則（乙證3第28-30頁），核亦非屬系爭「南投市坑內坑排水改善工程（第2期）」工程有何設計變更之情事，亦無從以系爭土地在治理計畫繳、堤防道路邊溝及用地範圍線以外約2301.32㎡之面積，認定合於土地徵收條例第49條第2項第1款之「變更設計」「致系爭土地不在工程用地範圍內」之規定。故綜此，原告上開以左岸堤防工程及系爭土地部分位於堤防預定線外而有工程變更設計情形，依土地徵收條例第49條第2項第1款之規定主張廢止徵收，並非可採。

㈤另按「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」土地徵收條例第49條第2項第3款定有明文；次按「土地徵收條例第49條第1項第5款規定之『情事變更』，係指……亦即持續性之公共事業所徵收之土地，在計畫進行中，發生徵收當時無法預料之積極客觀情事，致使該持續性公共事業已不再需要使用被徵收之土地而言，……」（最高行政法院最高行政法院104年判字第198號判決意旨可參）。本件：

⒈輔助參加人南投縣政府雖曾分別於105年10月13日府工水字第1050203853號函、107年1月25日府地權字第1070021380號、107年4月9日府地權字第1070071641號函稱「說明：……

二、是案徵收查於89年間，為辦理『南投市坑內坑排水改善工程（第二期）』所為之，當時徵收時，將工程用地範圍、河川內行水區及淹水潛勢地點皆列入，與原興辦事業徵收計畫書之目的並無不符……三、查台端申請廢止徵收之南投市○鄉段000○號土地（即系爭土地），位於坑內坑排水千秋橋下游左岸處，屬易淹水之高風險潛勢地區，仍有維持水利用地之必要……」、「⒉89年工程規畫設計是否包含系爭土地及作何用途乙節，查計畫書所附土地使用計畫圖僅概略指出全案徵收位置，『並未細部指出系爭土地規劃作何用途』；復查87年工程平面佈置圖，亦無特別針對系爭土地做規劃，惟就徵收土地圖說，本案徵收土地除右岸堤防所坐落之土地外，行水區、高灘地等亦列入徵收範圍。」、「查原徵收計畫書並未針對各筆土地做細部各別規劃，僅『概略』指出全案目的做為『促進區域均衡發展，改善排水問題，配合地方繁榮』，系爭土地位於坑內坑排水旁，依前述仍屬易淹水之高風險潛勢地區……」等，且有87年工程平面佈置圖為佐（即乙證3第139、112、105、119頁）。並其亦於107年9月3日以府地權字第1070193838號函稱：「三、……惟本案原徵收目的為『促進區域均衡發展，改善排水問題，配合地方繁榮』所興辦之水利事業，原規劃設計即僅施設右護岸及防汛道路工程，系爭土地徵收當時，其使用分區類別為特定農業區水利用地，實際坐落於坑內坑排水旁，介於南鄉段（非都市土地）與包尾段（都市土行水區）段界處，周遭土地多為未登錄地，將未直接坐落主體工程之其餘河川內行水區及淹水潛勢地點皆列入徵收，涵蓋範圍及於周遭未登錄地等洪泛區域，以改善區域排水問題……」之情，並提出堤防預定線（用地範圍）地籍套繪圖（即工程平面佈置圖）、排水集水區域範圍圖（乙證3第63-64、80-81頁）；可知系爭土地經徵收之系爭「南投市坑內坑排水改善工程（第2期）」計畫，因以改善排水為計畫目的，將未直接坐落主體工程之其餘河川內行水區及淹水潛勢地點皆列入徵收，亦未細部指出系爭土地規劃作何用途，固為事實。

⒉惟依前揭經濟部水利署以108年8月6日經水河字第10851081500號函復：「⒉……於99年5月8日由南投縣政府核定該治理計書及核可堤防預定線（用地範圍）圖，『惟用地範圍線至今尚未經經濟部核定公告』。⒊目前本署辦理用地範圍線劃設皆依據98年6月4日頒定之『區域排水及水區域及治理計畫堤防預定線（用地範圍）劃定原則』……⒉……若該府評估有防洪實際需要等情事，得依前開程序重新核定治理計書及核可用地範圍線，俾達成防洪治理目的。⒊……依水利法第3條……第4條規定……南投縣境內水利主管機關為南投縣政府，……仍建議該府『適時檢討系爭土地使用之必要性』。」等（乙證3第56-57頁），及該函所檢附「區域排水治理計畫訂定程序」、「河川治理計訂定程序」等（乙證3第33-55頁）；並被告所為原處分前之初審意見亦曾提及「經濟部於98年4月9日函頒『區域排水治理計畫訂定程序』第3點第(三)項規定……，區域排水主管機關應將其核可之用地範圍線函報經濟部水利署核定並經經濟部公告之，本案縣府99年5月8日核定之治理計畫尚未經該部核定公告，『在法線效力仍未確定情形亦難謂已確無治理之必要』，故不宜由本部逕依行政程序法第122條逕為廢止徵收。擬建議『縣府評估防洪實際需要及檢討系爭土地之必要性，並依前開規定程序重新核定治理計畫及報經濟部核可』」之旨（乙證3第20頁）。及被告於107年7月11日土地徵收審議小組第161次會議紀錄前之初審意見亦曾提到「……五、實體要件：㈠依水利法第82條規定，得依法徵收範圍為水道治理計畫線或用地範圍線內土地，且實務上水利單位判斷水利用地是否有治理需求，除依特別法規定可排除水利法第82條規定外，亦依所核定之法線而定。查本案89年徵收計畫並未說明系爭土地作何使用，惟實際護岸及防汛道路完成後，系爭土地為閒置未使用；嗣該府於99年5月28日核定縣管區域排水坑內排水系統治理計畫之提防預定線(用地範團)，僅將系爭土地於100年已施作堤防部分範圍納入，現況位於堤外之土地，則位於法線之外，且依現況照片所示，目前仍為雜木、廢鐵皮建築改良物及道路。㈡本案89年徵收時，因未有任何法線，水利機關本於水利事業需要申請徵收水利用地，固為有理，然99年正式依法定程序公布縣管區域排水坑內排水系統治理計畫之堤防預定線（用地範圍），依行政法院相關判決見解，似屬客觀之情事變更……然系爭土地位於堤外部分既屬有治理需求之高風險潛勢地區，本應依法檢討納入法線之內，或依特別法規納入流域綜合治理計畫；該地位於法線之外之事實，已臻明確……」等（乙證3第96-97頁）；已見輔助參加人99年5月28日核定縣管區域排水坑內排水系統治理計畫之提防預定線(用地範團)，系爭土地部分土地面積約2301.32㎡位於法線之外，故輔助參加人即南投縣政府評估應以防洪實際需要、檢討系爭土地使用之必要性，並依前開「區域排水治理計畫訂定程序」、「河川治理計訂定程序」等規定，重新核定治理計畫並報經濟部核可之。

⒊又依經濟部水利署第三河川局110年1月29日水三工字第11050000150號函復本院「說明：……四、鈞院函詢堤防外之部分土地範圍是否有作為滯洪池區域或堆置消波塊之必要及可能一節，該區段於前開治理計畫中『尚無規劃』，惟因坑內坑溪排水屬南投縣政府縣管區域排水，『其堤防外土地之相關利用及必要性應由南投縣政府依實需認定』。」之情（本院卷第381頁)；而依輔助參加人於本院以110年1月15日府地權字第1100017302號函稱「二、有關99年5月本府核定『坑內坑排水系統治理計畫(定稿）』並核可『堤防預定線（用地範圍）圖（定稿）』，未送經濟部水利署核定公告乙節：99年5月本府核定『坑內坑排水糸統治理計畫（定稿）』並核可『堤防預定線（用地範圍）圖（定稿）已完成之計畫內有劃設治理計畫線(黃線)及用地範圍線(紅線)訂出區域排水設施範圍線(綠線），因系爭土地仍有易淹水風險，且涉及整個排水系統的規劃，需再經測量、規劃、檢討等工作完成後，再賡續辦理審議、核定、公告等作業。」及其於110年2月23日府地權字第1100046847號函「說明：……二、有關本案水道治理計畫線(黃線)、用地範圍線(紅線)及設施範圍線(綠線）劃設依據為何：㈠水道治理計畫(黃線)、用地範圍線(紅線)之劃設，係依據『水利法第82條』規定辦理。㈡設施範圍線(綠線）之劃設，係依據『排水管理辦法第3條』規定辦理。」等語，並有相關法規可查(本院卷第261、455-459頁）。可知其亦陳明所核可「堤防預定線（用地範圍）圖（定稿）」尚未送經濟部水利署核定公告部分，已完成劃設「治理計畫線(黃線)及用地範圍線(紅線)」，但因系爭土地仍有易淹水風險，且涉及整個排水系統的規劃，「需再經測量、規劃、檢討等」工作完成後，始能依排水管理辦法第3條訂出「區域排水設施範圍線(綠線）」，並續辦理審議、核定、公告等作業之事。故應由輔助參加人即南投縣政府就上開「區域排水設施範圍線(綠線）」為整體排水系統規劃，經規劃、檢討、測量後依法送經濟部核定，以確認關於輔助參加人因本件南投市坑內坑排水改善工程（第2期）徵收系爭土地，其中堤防外如量測面積示意圖所示面積約2301.32㎡之部分土地（本院卷第463頁），是否有系爭坑內坑排水改善工程已不再需要使用該部分被徵收之土地，而得依土地徵收條例第49條第2項第3款、第50條第1項之規定，由需用土地人即輔助參加人向中央主管機關即被告申請廢止徵收之情形，要屬另一問題，附此敘明。

㈥綜據上述，原告主張請求被告依土地徵收條例「第49條第2項第1款」規定廢止徵收系爭土地堤防外之部分土地，因與該條款規定要件不合，原處分不准予廢止徵收，尚為有據，訴願決定予以維持，亦無不合。是原告請求撤銷原處分及訴願決定，係屬無理由，且其請求被告應依上開條款，作成廢止徵收系爭土地堤防外之部分土地（如本院卷第463頁）之量測面積示意圖（以實測為準）之行政處分，亦非有據，均予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲請勘驗現場、測量等與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述、調查，併此敘明。

七、結論：原告之訴為無理由。

臺中高等行政法院第二庭