臺中高等行政法院判決

112年3月8日辯論終結

原告

劉大州

被告

內政部

代表人

林右昌

訴訟代理人

張容華

訴訟代理人

邱于蓉

被告

雲林縣政府

代表人

張麗善

訴訟代理人

馬祖琪

被告

雲林縣斗六市公所

代表人

林聖爵

訴訟代理人

梁樹綸 律師

上列當事人間確認徵收關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：

㈠行政訴訟法第113條第1項規定：「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」原告於民國111年12月20日準備程序期日撤回對行政院之起訴(見本院卷第429頁)，且其撤回無害於公益，准予撤回。

㈡被告內政部之代表人於原告起訴後，由徐國勇變更為花敬群復變更為林右昌，並經變更後之代表人聲明承受訴訟（見本院卷第464、485至485-1頁)，核無不合。

㈢本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「一、確認徵收法律關係不存在。二、徵收無效，中止徵收效力。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第15頁），嗣於112年3月8日言詞辯論期日，經審判長闡明後將訴之聲明更正為：「一、對被告內政部及雲林縣政府：確認臺灣省政府46年4月30日（46）府民地丁字第1703號令核准徵收雲林縣斗六市大潭段社口小段75-7地號土地之徵收關係不存在。二、對被告內政部及雲林縣斗六市公所：確認臺灣省政府74年4月10日74府地四字第24872號令核准徵收雲林縣斗六市大潭段社口小段75-7地號土地之徵收關係不存在。」（見本院卷第614頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥適之訴之聲明更正使符合法定程式，於法要無不合，本院自應就更正後之聲明為審判。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：

㈠被告雲林縣政府為前臺灣省斗六農田水利會（64年改組併入前臺灣省雲林農田水利會，109年改制為行政院農業委員會農田水利署雲林管理處，下稱斗六農田水利會或雲林農田水利會)興辦斗六大圳等公共水利灌溉工程，經臺灣省政府以46年4月30日(46)府民地丁字第1703號令（下稱原處分1)核准徵收雲林縣古坑鄉高曆林子頭段408-3地號等156筆實施耕者有其田放領耕地，合計面積5.1012甲（下稱系爭徵收案），包括承領人劉財所承領之雲林縣斗六鎮大潭段社口小段75-7地號土地（面積0.369甲，下稱系爭土地)。依被告雲林縣政府50年12月6日雲府金地籍字第49338號函記載，系爭徵收案經被告雲林縣政府以48年10月20日雲府金地籍字第32280號公告徵收(公告期間自48年10月16日至同年11月15日)，發放完竣補償地價後，於52年將所有權移轉登記為被告雲林縣政府所有（管理者斗六農田水利會），於69年因委託徵收原因，將所有權移轉登記為雲林農田水利會所有。

㈡嗣被告雲林縣斗六市公所（下稱被告斗六市公所）辦理南環路（特六號）第二期工程，經臺灣省政府以74年4月10日74府地四字第24872號函（下稱原處分2)核准徵收雲林縣斗六市大潭段社口小段77-18地號等383筆土地，合計面積9.6425公頃，並附帶徵收其地上物，包括雲林農田水利會所有之系爭土地（面積0.0358公項），經被告雲林縣政府以74年5月10日74府地權字第47764號公告徵收，系爭土地於76年逕為分割出75-42、75-43地號土地，並均於76年辦竣徵收登記，將所有權移轉登記為斗六市所有(管理者被告斗六市公所）。原告為劉財之繼承人，於111年6月22日向行政院主張系爭土地徵收失效、徵收法律關係不存在，經行政院秘書長以111年6月28日院臺建字第1110089707號函轉被告內政部卓處逕復，經被告內政部以111年7月4日台內地字第1110034673號函請被告雲林縣政府查明報部。原告未待被告雲林縣政府提出說明，遂提起本件確認訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈就原處分1核准徵收系爭土地之徵收關係不存在部分：

⑴依土地法第227條規定，被告雲林縣政府於接到通知核准徵收土地案時，應即公告，並應以書面通知被徵收土地之土地所有權人，且依同法第233條規定，徵收補償費應於公告期滿15日內發給，若未依規定發給，其徵收應屬無效。惟原處分1係在46年4月30日核准，被告雲林縣政府遲至48年10月才公告。又依被告雲林縣政府111年7月7日府地權二字第111271859號函示，系爭土地於48年至52年辦理徵收土地地價補償清冊漏列，被告雲林縣政府並未發放系爭土地徵收地價補償費給原告祖父即所有權人劉財。

⑵土地法第224條規定：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」是徵收計畫書是預計興辦事業設計，不是興辦事業已完工，惟原處分1徵收系爭土地所欲興辦之公共工程在徵收前即已完工。

⑶原處分1於46年4月30日作成，則系爭土地即應以46年當期稻穀及甘藷實價折算現金。又依徵收當時耕者有其田實施條例第20條及第14條之規定，徵收耕地地價依照個等耕地主要作物正產品全年收穫總量之2倍半計算。惟依徵收底卡顯示被告雲林縣政府誤將收穫總量乘上每公斤2元而非2倍半之倍數，亦屬違法無效。

⑷劉財死後，系爭土地於69年被徵收，惟當時劉財已死亡，無法收到徵收之書面通知，更不可能依土地法第233條規定領取土地補償費，其徵收效力無效。

⒉就原處分2核准徵收系爭土地之徵收關係不存在部分：依被告雲林縣政府111年6月29日府地權二字第1110540405號函檢附之徵收土地補償清冊中，系爭土地徵收補償費係由第三人劉核茂領取，其徵收效力對劉財無效等語。

㈡聲明：

⒈對被告內政部及雲林縣政府：確認原處分1核准徵收系爭土地之徵收關係不存在。

⒉對被告內政部及斗六市公所：確認原處分2核准徵收系爭土地之徵收關係不存在。

三、被告內政部答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈就原告主張原處分1核准徵收系爭土地之徵收關係不存在部分：

⑴系爭徵收案因年代久遠，依被告雲林縣政府檔存資料已無徵收公告資料，亦無撥款及發放領取補償費資料。惟依據被告雲林縣政府50年12月6日雲府金地籍字第49338號函載明：「……二、本案徵收土地經本府以（48)10.20雲府金地籍字第32280號公告徵收（公告期間自48年10月16日起至48年11月15日止），並准臺灣土地銀行斗六分行(49)10.7斗價字第04170號函應補償地價已轉發各該農戶完竣，另有部分私有土地之補償地價亦於近期發完等各在案……」足證系爭徵收案已由被告雲林縣政府依法公告週知。參司法院釋字第513號解釋，若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力。依被告雲林縣政府111年10月11日府地權二字第1110563694號函表示，徵收行為時該府辦理其餘徵收案公告日期，公告稿呈核時各呈判人員皆視核定時程滾動式修改公告日期，表示公告需張貼滿30日是當時辦理徵收作業承辦人員皆有的專業職能及法治素養，縱使因發文有延誤時日，定會於收文後確實張貼公告滿30日。爰此，原處分1已生徵收效力。

⑵又依臺灣土地銀行斗六分行49年10月7日斗價字第0147號函略以，斗六農田水利會等徵收放領耕地補償之地價均已來行繳納並已分別轉發各農戶完竣，及該函檢送之政府機關徵收放領耕地補償地價結計明細表所示，系爭土地徵收補償費442元（稻穀221公斤乘上每公斤折價2元）並代扣耕者有其田放領耕地尚未繳清之地價148元(稻穀74公斤乘上每公斤折價2元），所餘之補償地價294元於49年5月30日轉發原承領人劉財，且與臺灣土地銀行斗六分行111年9月20日斗六字第1110003457號函檢送之放領耕地地價徵收底卡載有系爭土地使用機關補償地價於49年5月18日收訖、轉發補償地價147公斤294元、49年5月30日付訖之內容相符，可證劉財確已領取土地徵收補償費，應無疑義。

⑶按依司法院釋字第110號解釋及釋字第516號解釋理由可知，未於公告期滿後15日發給補償費者，並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律效果，倘有特定事由存在，諸如對補償費之估定有異議、補償之數額龐大應動支預備金等不可歸責於補償機關之情形，即得阻卻徵收失效之效果。按發放補償金正常之內部作業時間固非司法院解釋所認定之阻卻徵收失效事由，惟若屬特殊之內部作業時間，其作業時間顯較一般徵收之作業時間為長，依司法院解釋之意旨，自應予扣除始為合理。例如系爭徵收案之徵收補償費計算及發放方式，與徵收一般私有土地規定不同，必須先依該徵收土地地目等則按全年正產物總收獲量2倍半標準計算，並以徵收發還當時當地躉售市價折付現金，其發放方式則採代繳承領人未繳地價、發還承領人已繳地價之方式辦理，其作業時間顯較一般徵收為長，因此遲誤法定發給補償費期間，係屬不可歸責於補償機關之事由，自應認係屬可阻卻徵收失效之特殊事由（最高行政法院104年度判字第323號判決意旨參照）。

⑷查臺灣省政府以原處分1核准徵收實施耕者有其田之放領耕地計156筆，土地坐落4個鄉鎮，其筆數及承領人眾多，且土地徵收補償費尚需經土地銀行依政府機關徵收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法之規定計算後，再通知需用土地人撥付款項，始能通知承領人領取徵收補償費，考量徵收行為時之時空背景及人力編制，每筆土地皆重新地籍調查及造冊，作業上定有難度且耗時，實非需用土地人之遲延，自不可歸責於需用土地人。而臺灣銀行斗六分行以49年5月6日斗價字第0189號函通知斗六農田水利會繳納徵收土地補償地價，依放領耕地地價徵收底卡所載，系爭土地之土地徵收補償費經該會於49年5月18日撥付，已使承領人處於隨時可領取補償費之狀態。雖因年代久遠，被告雲林縣政府檔存資料已查無通知所有權人領款之相關資料，惟查承領人劉財於49年5月30日領訖系爭土地徵收補償費，系爭土地並於52年10月8日辦竣徵收登記移轉為被告雲林縣政府所有，本案應無徵收失效情事。

⑸至有關原告主張劉財死亡後，系爭土地於69年徵收乙節，查被告雲林縣政府50年11月18日雲府金地籍字第46224號函略以，本案徵收土地因申請徵收時之需用土地機關為斗六農田水利委員會，尚未依修正水利法第3條改組，仍為普通人民團體組織，依照土地法規定不得徵收土地，而以該府機關名義申請徵收，並奉臺灣省政府以原處分1核准在案。又依臺灣省政府68年10月9日68府地三字第95737號函略以，查斗六鎮溝埧段68-16地號等126筆依法徵收已登記為縣有之土地（包括系爭土地)，既經被告雲林縣政府查復，於徵收之時實際補償之地價確係由斗六農田水利會負擔並提經該縣議會審查決議通過，請准予移轉為斗六農田水利會所有乙節，應准照辦。而據行政院農業委員會農田水利署雲林管理處111年9月6日農水雲林字第1116585130號函表示，依臺灣省政府63年9月26日府建四字第10380號公告，於64年1月1日將嘉南農田水利會濁幹線系統劃出與斗六、竹山農田水利會合併為雲林農田水利會，其權利義務由合併後之水利會概括承受。是以，系爭土地前於52年10月8日辦竣徵收登記移轉為被告雲林縣政府所有後，依前開臺灣省政府68年10月9日函於69年7月19日辦竣委託徵收登記移轉為合併後之雲林農田水利會所有。爰此，原告指陳系爭土地係69年徵收乙節，應屬誤解。

⒉就原告主張原處分2核准徵收系爭土地之徵收關係不存在部分：有關原告主張原處分2徵收時，原所有權人劉財已死亡，未收到徵收通知，且無從領取徵收土地補償費，74年徵收之徵收補償費係由第三人劉核茂領取，徵收效力不及於土地所有權人劉財乙節，查行為時被徵收土地所有權人為雲林農田水利會，相關徵收及發放補償費通知自應向該會為之，其徵收效力本無從及於劉財，於法並無不妥。而原告指陳其徵收補償費由第三人劉核茂領取乙節，應屬誤解。

⒊是以，本件尚無原告所陳未領取徵收補償費，而有原處分1不生徵收效力情事；至原告主張系爭土地於69年徵收及原處分2之徵收補償費由第三人劉核茂領取乙節，應屬誤解，原告所提之訴為無理由等語。

㈡聲明：駁回原告之訴。

四、被告雲林縣政府答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈機關檔案保存年限及銷毁辦法係於90年12月12日發布，該辦法發布前被告雲林縣政府辦理徵收案件檔案保存年限為15年，就已逾保存期限之檔卷皆應依規定銷徵。系爭徵收案係經臺灣省政府以原處分1核准徵收，且於52年10月7日移轉登記，事隔六十餘載，明顯已逾檔案保存年限，多數相關案卷應已於保存年限屆滿時即銷毀。經查被告雲林縣政府現存檔案並無系爭徵收案之核准、公告等徵收文件，有關其公告日期，依據被告雲林縣政府僅存文檔50年12月6日雲府金地籍字第49338號函略以，本案徵收土地經被告雲林縣政府以48年10月20日雲府金地籍字第32280號公告徵收（公告期間自48年10月16日起至11月15日止）等語。核對與系爭土地登記簿原因發生日期相符，足證被告業已依規定辦理公告徵收。然雖已尋無該文號檔案，系爭徵收案之徵收行為發生於四十幾年，當時尚無電腦發文，人工繕打發文耗時較長，忖於當時人工作業及系爭徵收案筆數較多之故，至48年10月20日方以雲府金地籍字第32280號函通知各權利人公告日期，另按徵收行為時被告雲林縣政府辦理其餘徵收案公告，公告稿呈核時各呈判人員皆視核定時程滾動式修改公告日期，表示公告需張貼滿30日是當時辦理徵收作業承辦人員皆有的專業職能及法治素養，縱使因發文有延誤時日，定會於收文後確實張貼公告滿30日，已生徵收效力，無庸置疑。參司法院釋字第513號意旨，若因徵收之公告記載日期舆實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力。

⒉關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收條例於89年2月2日公布施行之前，係以土地法相關規定為其規範依據。行為時土地法第233條規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。惟依司法院釋字第110號解釋，並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收處分失效之法律上效果，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在得阻卻徵收失效之效果。細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之延遲，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。42年起政府實施耕者有其田政策，對於徵收尚未繳清地價放領耕地，其地價補償與徵收一般私有土地之規定不同，關於徵收尚未繳清地價放領耕地之徵收補償費發放方式，係以向新土地所有權人（承領人）為之，並以代繳承領人未繳地價、發還承領人已繳地價之方式辦理。需用土地人應依當時徵收放領私有耕地地價補償等相關規定，將地價補償費送繳土地銀行，由土地銀行將「應予補償承領農戶之地價，應俟耕地徵收機關將補償地價全部繳清，並經該行將該農戶尚未繳納之各期地價扣算清楚，再行通知領取」，故本案應由土地銀行將該承領人未繳納之各期地價扣算清楚，再行通知領取，其辦理手續有必須之行政程序及時程。另依據臺灣省政府43年12月16日(43)府財三字第92549號令略以，行政院核辦，謹會同修訂政府機關(包括軍事機關）徵收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法如左：㈠政府機關依法徵收已放領之土地（包括已放領之私有耕地與公有耕地），應將補償費之地價全部交由該管轄縣市政府指定之當地土地銀行代收轉發。㈡補償地價依照徵收之面積及各等則土地主要作物正產品全年收獲總量二倍半計算，並按該管轄縣市政府所在地當時實物躉售市價折付現金。㈢受補償人應領之補償地價由該管轄縣市政府通知其逕向指定之土地銀行領取，其欠繳政府之地價，應由該行扣回，但欠繳之地價，原規定繳納利息者，免計利息等等。依前揭規定，被告已於通知公告函內併同通知承領人於公告期滿後，憑臺灣土地銀行斗六分行領取補償地價通知書前往領取補償地價，觀該徵收案內補償費領取情形，足證被告已實踐通知領價程序。系爭徵收案奉准徵收古坑鄉林子頭段408-3地號等實施耕者有其田放領耕地156筆土地，徵收放領私有耕地之土地徵收補償費需經土地銀行依上開標準計算後，通知需用土地人正確金額，需用土地人始能撥付款項至該行再由該行將所計算之承領人尚未繳納各期地價扣算後，通知承領人領取其已繳納之地價，實本就存在一定行政作業程序時間，且該案土地筆數及承領人數量眾多，計算困難，定耗時較長。

⒊依據斗六農田水利會49年4月13日斗六字第0160號函及被告雲林縣政府49年4月30日雲府金地籍字第18375號函推論，該案應於計算補償費時發現徵收土地清册內部分土地為持分承領非整筆承領，因徵收行為時對於徵收尚未繳清地價放領耕地，其地價補償與徵收一般私有土地之規定不同，致該案因補償費計算疑義而暫緩辦理。被告雲林縣政府於接獲斗六農田水利會49年4月13日重新繕造土地清册後（其中斗南鎮溫厝角164-2地號土地業於49年6月29日分割並繕造土地清冊完竣），隨即函請臺灣土地銀行斗六分行核算應補償地價後，逕向該會通知繳交，並於該會將補償費繳交該行後，由該行轉發各承領人；另已交清地價之放領耕地暨私有耕地，由該會經被徵收土地人同意後，逕由該會轉發土地所有權人具領。系爭徵收案內徵收放領私有耕地徵收補償費經臺灣土地銀行斗六分行計算後，於49年5月6日通知斗六農田水利會繳納，另依系爭土地放領耕地地價徵收底卡內容所示，使用機關補償地價於49年5月18日收訖，再查臺灣土地銀行斗六分行49年10月7日斗價字第0417號函送該徵收放領耕地補償地價結計明細表略以，斗六農田水利會等徵收放領耕地補償之地價均已來行繳納並已分別轉發各該農戶完竣。就上開明細表內所示，系爭土地徵收補償費442元（稻穀221公斤乘上每公斤折價2元），依上開規定代扣承領人劉財耕者有其田放領耕地尚未繳清之地價148元(稻穀74公斤乘上每公斤折價2元），剩餘補償地價294元已於49年5月30日轉發原承領人劉財，經核對徵收放領耕地補償地價結計明細表內容與放領耕地地價徵收底卡內容(轉發補償地價147公斤294元49年5月30日付訖）相符。依一般經驗法則以觀，足證劉財確實已領取土地徵收補償費無誤，並無原告聲稱因徵收土地地價補償清册漏列，未發放給劉財徵收補償費乙節。又臺灣土地銀行斗六分行經收承領人劉財繳納系爭土地承領之地價僅繳清至48年下期，即未再繳納，此有系爭土地放領耕地地價徵收底卡可稽，劉財於徵收當時尚未繳清承領系爭土地之地價，應為承領人而尚非土地所有權人，若依原告所言徵收無效，即產生應否返還系爭土地問題。末查，系爭徵收案156筆土地徵收補償費（私有持分土地、已交清地價之放領耕地、未缴清地價之放領耕地）皆已全數由土地所有權人及承領人領取完竣暨已辦妥移轉登記原因為「征收」之移轉登記等情，足證系爭徵收案確經依法完成徵收作業程序。綜上，系爭徵收案因徵收土地為實施耕者有其田放領耕地，須由土地銀行將承領人未繳納之各期地價扣算清楚，再行通知領取；又因地籍調查釐正後，多筆原放領耕地應修正為持分土地(部分放領、部分私有）；另有部分放領耕地已提前繳清地價，前開補償費計價方式不一，計算困難，縱有未於法定期間發給補償費完竣之事實，惟係因辦理「代缴承領人未繳地價，發還承領人已缴地價」期間又因「土地清冊不符更正」所致遲延，俟斗六農田水利會撥付價款後，已使承領人處於隨時可領取補償費之狀態，且參司法院釋字第516號解釋之意旨，若需用土地人受限於預算或有其他特殊情事，被補償費未能於公告期滿後15日內發給者，因係屬不可歸責於補償機關之事由，前開15日法定期間得予展延，必需用土地機關於情事消滅後仍未於15日內或仍未於相當期限內儘速發給，徵收土地核准案始失其效力。系爭徵收案徵收土地多達156筆，土地坐落範圍橫跨4個鄉鎮，考量徵收行為時時空背景及人力編制，每筆土地皆重新地籍調查及造冊，作業上定有難度且耗時，該案自斗六農田水利會重新呈報土地清冊後，被告雲林縣政府即通知辦理計價撥款暨發款作業，並無延宕，依前開意旨，系爭徵收案應無徵收失效情形。

⒋依戶籍謄本本所示劉財於63年7月23日歿，系爭土地非未辦繼承土地，徵收發生時劉財尚在世，且已領取補償費完竣，徵收權利義務已終止。且迄至其過世前，其並未就補償費發給乙事表示異議，由此可證，劉財本人對於系爭土地徵收程序並無異議，或歷經10餘年長期不行使權利，依據權利失效理論，堪認已放棄其權利。爰此，原告僅為原土地所有權人劉財繼承人之一，當事人是否適格？系爭土地完成登記近六十年始提出主張請求，原告一方面未說明有何不能行使主張權利之正當事由，其經久擱置權利忽又提出，行使權利之方式即有違誠信，且坐視相關文件因逾保存期限而銷毀後，始請求返還土地，自有權利失效原則之適用，顯有害於相關法秩序之安定性。

⒌系爭土地位於斗六市○○○○○○路特六號南環道路第2期工程用地徵收範圍內，依據原處分2奉准徵收，於74年6月24、25日辦理發放補償費，當時系爭土地尚未分割（75-7於76年逕為分割出75-42、75-43)，查諸徵收計畫書編號25，土地所有權人為雲林農田水利會，用地面積0.0358公頃。依據土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」查閱當時系爭土地地籍謄本，土地所有權人登記為雲林農田水利會，面積0.0358公頃（同段同小段75-4、75-18土地所有權人當時皆為雲林農田水利會），依法當時土地所有權人即為雲林農田水利會，且經核對補償清冊內所載，三者一致。系爭土地補償費於發價期間由雲林農田水利會名義具章領取完竣，於法無誤，並無原告所稱遭第三人劉核茂領取之情形。早期書寫紙張偏薄，掃描時常因次頁油墨感光產生陰影，是否因此導被原告誤認為有第三人劉核茂（應為劉松茂）領取？可參乙證2-12，系爭土地位於清冊第7頁編號5，而清冊第8頁編號5為同段同小段70-10土地所有權人為劉松茂，實屬原告誤解。

⒍有關原告起訴聲稱於69年被徵收乙節，查系爭土地於46年奉准徵收作為斗六大圳等水利灌溉工程用地後，迄至74年奉准徵收作為南環路特六號第2期工程（含綠地）用地，中間並無其餘徵收案。參被告雲林縣政府50年11月18日雲府金地籍字第46224號函略以，查本案徵收土地因申請徵收時之需用土地機關為斗六水利委員會尚未依修正水利法第3條規定改組。仍為普通人民團體組織，依照土地法規定不得徵收土地，而以被告雲林縣政府監督機關名義申請徵收等語。可謂系爭徵收案徵收當時需用土地人實應為斗六農田水利會，而非被告雲林縣政府，被告雲林縣政府僅係代為申請徵收。嗣後因臺灣省政府以63年9月26日府建四字第10380號公告於64年1月1日將嘉南農田水利會濁幹線系統劃出與斗六、竹山農田水利會合併為雲林農田水利會，其權利義務由合併後之水利會概括承受。被告雲林縣政府爰依據臺灣省政府68年10月9日68府地三字第95737號函，將前以雲林縣政府名義徵收之水利用地移轉為雲林農田水利會（本應為斗六農田水利會，因已改制故為雲林農田水利會）。故69年移轉登記係因農田水利會改組所效，當時權利人為雲林農田水利會，並無其餘徵收案，惟早期並無登記原因標準用語，登記原因登載為委託徵收，應係指原所有權取得原因，由斗六農田水利會委託被告雲林縣政府徵收。

⒎系爭土地原作為斗六大圳等水利灌溉工程用地，農田水利事業包括農田之灌溉、排水及防洪等，乃農業發展所必需，攸關國家經濟及民生，係推行農田水利事業所不可或缺者，而與國家經濟及民生息息相關，攸關特別重要公益。系爭徵收案徵收土地總計156筆，面積5.1012甲（4.947756公頃），幹支線工程範圍橫跨古坑鄉、斗六鎮、斗南鎮、虎尾鎮等4個鄉鎮，灌溉範圍龐大。且該計畫書內亦載明該工程獲得各農戶同意支持，表示該工程有其必需性，且受各農戶期待，然當時因放領耕地尚未繳清地價款者，需用土地人無法以協議買賣方式取得放領耕地，遂以徵收方式取得系爭土地。若認系爭土地徵收處分失效，將對公益造成重大損害，亦有類推適用行政訴訟法第198條為情況判決之必要。且參考最高行政法院106年度判字第358號判決「對於此種年代久遠之訴訟，若以嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就『公益』與『被徵收人民所為特別犧牲』二者加以權衡，就徵收機關有關徵收程序、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，有害及公益。」徵收乃為公共利益的需要，興辦公益事業既經審核核准徵收，且系爭徵收案其公益需求之必要性毫無疑義，不應輕易使之失效。

⒏綜上所述，系爭土地之土地登記簿謄本上註記「確定徵收」，依土地法第43條規定土地登記有絕對效力，於法並無違誤，原告興訟顯無理由等語。

㈡聲明：駁回原告之訴。

五、被告斗六市公所答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈被告斗六市公所非核准徵收機關，原告以之為被告，自不具當事人適格。審酌原告111年7月30日行政訴訟起訴狀，原告係針對「48至52年」、「69年」和「74至76年」3次徵收主張徵收無效。惟查行為時土地法第223條第1項明確規定應由省政府核准，上開徵收案皆係前臺灣省政府核准。而徵收關係存在於核准徵收機關與被徵收人間，被告斗六市公所既無權准駁，與被徵收人間並無徵收關係，原告以斗六市公所為被告，顯不具當事人適格。何況原告主張之「48至52年」和「69年」等2次徵收，被告斗六市公所既非核准徵收機關，更不是需用土地人或被徵收人，該2次徵收與被告斗六市公所毫無關聯，而「74至76年」之徵收，被告斗六市公所固係需用土地人，但係向雲林農田水利會徵收，與原告毫無關聯。

⒉原告對被告斗六市公所提起確認訴訟，係屬當事人不適格，依臺北高等行政法院110年度訴字第1483號判決意旨，被告當事人不適格，原告欠缺權利保護要件，原告之訴應准判決駁回等語。

㈡聲明：駁回原告之訴。

六、爭點：

㈠就訴之聲明一原告以雲林縣政府為被告，及訴之聲明二以斗六市公所為被告，是否當事人適格？

㈡就訴之聲明一，原告有無即受確認判決之法律上利益？

㈢系爭徵收案對系爭土地之徵收有無失效情事？

㈣臺灣省政府74年以原處分2核准之徵收案，與原告間是否存在徵收關係？

七、本院的判斷：

㈠前提事實：前揭爭訟概要之事實，除前列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並分別有如附表所示各項資料可查（甲證1至4、8至11；乙證1-1至1-6、乙證2-1至2-3、2-8至2-10、2-14。本件判決相關證據之編號詳附表），此部分事實堪以認定。

㈡就訴之聲明一，原告以雲林縣政府為被告，及訴之聲明二以斗六市公所為被告，均為當事人不適格，應予判決駁回：

⒈按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按當事人適格，指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言。而原告適格係指提起訴訟之人具有訴訟實施權能，被告適格則指得以自己名義，就原告起訴主張應負之義務實施訴訟的資格（消極的訴訟實施權）。在確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，原告主張其對於為訴訟標的之法律關係即受判決之法律上利益者，即為適格；至於被告適格部分，其由法律關係一方提起者，須以公法上法律關係之相對人為被告；如由第三人提起者，應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為被告。又按關於當事人適格與否，為法院應依職權調查之事項，而依前開說明可知，當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格；而關係當事人適格之要件，係屬權利保護要件，非訴訟成立要件，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第1項之情形外，法院無須先命當事人補正，應以當事人不適格欠缺權利保護要件，認其訴為顯無理由，並以判決駁回原告之訴。

⒉行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；……」本件核准徵收處分之原處分機關為臺灣省政府，惟精省後，臺灣省政府業務分別由行政院各部會處局署等承受。茲依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條第1項「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」及行政院88年6月30日（88）臺內字第25355號令頒布之「內政部主管法律及中央法規配合臺灣省政府功能業務與組織調整整理表」規定，本案原處分機關臺灣省政府原來職掌有關土地徵收之業務已移由內政部承受。核准徵收機關以外之其他行政機關與被徵收人間並無徵收關係，於確認徵收法律關係不存在之訴訟，自不具備當事人適格。被告雲林縣政府及斗六市公所分別係原處分1、2之需地機關，而非核准徵收系爭土地之機關，原告以其等為被告，訴請確認就系爭土地之徵收法律關係不存在，顯屬當事人不適格，揆諸首揭說明，即應以判決駁回之。

㈢原告就訴之聲明一具有即受確認判決之法律上利益：按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因公法上之法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。查原告為劉財之繼承人，劉財所承領之系爭土地前於46年間經臺灣省政府以原處分1徵收，原告主張系爭土地之補償費未於公告期滿15日內發給土地所有權人，其徵收處分失其效力等語，惟為被告內政部所否認。且系爭土地之土地登記簿（見乙證1-3）亦已為徵收登記，則系爭土地徵收之公法上法律關係存否不明確，可能致原告公法上之地位有受侵害之危險，且此項危險得以對於被告之確認判決加以除去，是原告訴請確認系爭土地因原處分1之徵收法律關係不存在，有即受確認判決之法律上之利益。

㈣系爭徵收案對系爭土地之徵收並無失效情事：

⒈應適用的法令：按關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收條例於89年2月2日公布施行之前，係以土地法相關規定為其規範依據。系爭徵收案係經臺灣省政府於46年4月30日核准，則關於該核准徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。依35年4月29日公布、78年12月29日修正公布前之土地法第225條規定：「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」第227條規定：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」第233條前段規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」

⒉系爭徵收案於46年4月30日經臺灣省政府核准後，已於48年10月16日起公告30日，並於49年5月30日發給劉財系爭土地徵收補償費完竣：

⑴系爭徵收案，係發生於46年間，當時行政程序法尚未施行，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，固嘗採取較為權宜及寬鬆之態度，此為法院於認定類似事實時，所必須考慮之背景因素，且原告提起本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴訟，距46年間徵收當時，已時隔60餘年之久，徵收當時之相關資料可能因逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於60餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上之困難。是對於此種年代久遠之訴訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收計畫、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。又徵收執行機關於徵收執行達60餘年之久後，徵收資料可能因保存不易而已散失或銷燬，在客觀上舉證有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違(最高行政法院104年度判字第142號判決意旨參照)。

⑵準此，系爭土地徵收案，經被告雲林縣政府全力清查結果，因年代久遠部分檔案相關檔卷散失或逾保存年限已銷毀，查無徵收公告資料，亦無徵收補償費之通知、具領補償費聯單及具領清冊等直接證據，而系爭土地經徵收迄今，已事隔60餘年以上，如今再查證相關證據資料自有困難或已銷燬，要求徵收機關於數十年後，舉證當時補償費發放等相關資料在客觀上確有其困難，參酌前開最高行政法院判決意旨，在衡酌公益與相關積極事證之情況下，就有關公告及原告受領補償費之確切證據，在不違反經驗及論理法則下，就其他間接證據足以推定有此事實存在，亦非法所不許，被告之舉證程度不應過於嚴格，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。

⑶查依被告雲林縣政府50年12月6日雲府金地籍字第49338號函記載：「……二、本案徵收土地經本府以（48)10.20雲府金地籍字第32280號公告徵收（公告期間自48年10月16日起至48年11月15日止），並准臺灣土地銀行斗六分行(49)10.7斗價字第04170號函應補償地價已轉發各該農戶完竣，另有部分私有土地之補償地價亦於近期發完等各在案……」(見乙證1-2)，經核對與系爭土地之土地登記簿於52年10月8日所載登記原因「征收」、原因發生日期「48年11月15日」相符（見乙證1-3即本院卷第278頁），雖已尋無該文號檔案，惟系爭徵收案之徵收行為發生於四十幾年，當時尚無電腦發文，人工繕打發文耗時較長，忖於當時人工作業及系爭徵收案筆數較多之故，至48年10月20日方以雲府金地籍字第32280號函通知各權利人公告日期，發文日期縱有些許延誤，亦無顯不合理之處，堪認系爭徵收案已由被告雲林縣政府依法公告週知在案，公告期間自48年10月16日至48年11月15日。

⑷又依臺灣土地銀行斗六分行49年10月7日斗價字第0147號函略以，斗六農田水利會等徵收放領耕地補償之地價均已來行繳納並已分別轉發各農戶完竣（見乙證1-9即本院卷第323頁)，及該函檢送之政府機關徵收放領耕地補償地價結計明細表所示，系爭土地徵收補償費442元（稻穀221公斤乘上每公斤折價2元）並代扣耕者有其田放領耕地尚未繳清之地價148元(稻穀74公斤乘上每公斤折價2元），所餘之補償地價294元於49年5月30日轉發原承領人劉財（見乙證1-9，本院卷第326頁)，核與臺灣土地銀行斗六分行111年9月20日斗六字第1110003457號函檢送之放領耕地地價徵收底卡載有系爭土地使用機關補償地價於49年5月18日收訖、轉發補償地價147公斤294元、49年5月30日付訖之內容相符（見乙證1-9，本院卷第329頁)，參以劉財於生前亦未曾以未領得系爭土地之徵收補償費為由提起救濟，堪認劉財確已於49年5月30日領取系爭土地徵收補償費。原告雖主張劉財未獲系爭土地之徵收補償費，惟並未提出任何證據以資佐證，其亦自承無法確定劉財有無領取系爭土地之徵收補償費等語（見本院卷第615頁），其空言否認難認可採。

⒊劉財收取系爭土地之徵收補償費日期49年5月30日，雖在公告期滿(48年11月15日)15日之後，然此遲誤法定發給補償費期間，係屬不可歸責於補償機關之特殊事由，應可阻卻徵收失效：

⑴因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給（司法院釋字第516號解釋參照）。故行為時土地法第233條前段關於補償費應於公告期滿後15日內發給之規定，即在落實憲法對財產權存續保障，因公益徵收之必要，轉變為價值保障時，所應恪遵的正當法律程序意旨。關於徵收補償費未於公告期滿後15日內發給者，法律上之效果如何，行為時土地法並未設有規定，參照司法院釋字第110號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力，但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。可知並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。而司法院釋字第516號解釋，對同院釋字第110號解釋亦作出補充性解釋稱：「……土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後15日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日……。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」等語。綜合前開司法院釋字第110號、第516號解釋意旨可知，徵收補償費應於公告期滿後15日內發給，雖屬徵收補償所應恪遵之正當法律程序，關係憲法對財產權保障之落實，但徵收補償費未於上述期限內發給完竣，並非一概機械式地即令徵收失其效力，倘補償費未能發給完竣，有特定事由存在，諸如對補償費之估定有異議、補償之數額龐大應動支預備金等非可歸責於補償機關造成其遲延者，仍須考量徵收之公益所需，而得阻卻徵收失效之效果。

⑵按發放補償金正常之內部作業時間固非司法院解釋所認定之阻卻徵收失效事由，惟若屬特殊之內部作業時間，其作業時間顯較一般徵收之作業時間為長，依司法院解釋之意旨，自應予扣除，始為合理（最高行政法院104年度判字第323號判決意旨參照）。依系爭徵收案當時有效之實施耕者有其田條例第14條規定：「（第1項）徵收耕地地價，依照各等則耕地主要作物正產品全年收穫總量之二倍半計算。（第2項）前項收穫總量，依各縣（市）辦理耕地三七五減租時所評定之標準計算。」第20條規定：「承領耕地地價，準照第14條之規定計算……」第28條規定：「（第1項）耕地承領人，依本條例承領之耕地，在地價未繳清前，不得移轉，地價繳清以後，如有移轉，其承受人以能自耕或供工業用，或供建築用者為限。（第2項）違反前項規定者，其耕地所有權之移轉無效。」而依前臺灣省政府43年12月18日令釋略以：「……三、茲據內政國防財政三部會呈略稱：『經於本年8月27日會同與各有關機關會商並決議如次：㈠政府機關（包括軍事機關）征收已放領之耕地應依法辦理。㈡征收補償之地價依照各等則耕地主要作物正產品全年收穫總量之2倍半計算。㈢征收補償之地價全部交由該管縣市指由當地土地銀行代收轉發。㈣受補償人欠繳政府之地價，應免息扣回交由基金會運用。㈤……謹會同修訂政府機關（包括軍事機關）征收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法如左：㈠政府機關依法征收已放領之土地（包括已放領之私有耕地與公有耕地），應將補償之地價全部交由該管縣市政府指定之土地銀行代收轉發。㈡補償地價依照征收之面積及各等則主要作物正產品全年收穫量2倍半計算，並按該管縣市政府所在地當時實物躉售市價折付現金。㈢受補償人應領之補償地價由該管縣市政府通知逕向指定之土地銀行領取，其欠繳政府之地價，應由該行扣回，但欠繳之地價，原規定繳利息者，免計利息。……」（見乙證1-8）。據上可知，關於徵收尚未繳清地價放領耕地之徵收補償費，應依該徵收土地地目等則按全年正產物總收穫量2倍半標準計算，並以徵收發還當時當地躉售市價折付現金，其發放方式則採代繳承領人未繳地價、發還承領人已繳地價之方式辦理。至於承領人尚未繳納之各期地價，應由土地銀行依前開計算標準予以扣算，餘款再行通知承領人領取。

⑶經查，臺灣省政府以原處分1核准徵收實施耕者有其田之放領耕地計156筆，土地坐落4個鄉鎮（見乙證1-1），其筆數及承領人眾多，且土地徵收補償費尚需經土地銀行依政府機關（包括軍事機關）徵收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法之規定計算後，再通知需用土地人撥付款項，始能通知承領人領取徵收補償費，考量徵收行為時之時空背景及人力編制，每筆土地皆重新地籍調查及造冊，作業上定有難度且耗時。而依據斗六農田水利會49年4月13日斗六字第0160號函及被告雲林縣政府49年4月30日雲府金地籍字第18375號函推論（見乙證1-10），該案應係於計算補償費時發現徵收土地清册內部分土地為持分承領非整筆承領，因徵收行為時對於徵收尚未繳清地價放領耕地，其地價補償與徵收一般私有土地之規定不同，致該案因補償費計算疑義而暫緩辦理，故被告內政部稱本件補償費發給未能於法定期間內為之，非可歸責於需用土地人，洵屬有據。而被告雲林縣政府於接獲斗六農田水利會49年4月13日重新繕造土地清册後，隨即於同年月30日函請臺灣土地銀行斗六分行核算應補償地價後，逕向該會通知繳交，並於該會將補償費繳交該行後，由該行轉發各承領人；另已交清地價之放領耕地暨私有耕地，由該會經被徵收土地人同意後，逕由該會轉發土地所有權人具領。系爭徵收案內徵收放領私有耕地徵收補償費經臺灣土地銀行斗六分行計算後，於49年5月6日通知斗六農田水利會繳納（見乙證1-10，本院卷第355頁)，另依系爭土地放領耕地地價徵收底卡記載，使用機關之補償地價於49年5月18日收訖(見乙證1-9，本院卷第329頁)，足證系爭土地之土地徵收補償費經斗六農田水利會於49年5月18日撥付，已使承領人處於隨時可領取補償費之狀態，且旋於同年月30日交付劉財收取，期間並無延宕情事，衡情堪認已於不可歸責之事由消滅後在相當期限內儘速發給，依上述司法院釋字第110號、第516號解釋意旨，系爭土地徵收補償費雖未於徵收公告期滿後15日內發給，但既係因不可歸責於需用土地人之事由所致，且需用土地人於不可歸責之事由消滅後亦在相當期限內儘速發給，本件自不生徵收失效之法律效果，原告逕以系爭土地徵收補償費有未於徵收公告期滿後15日內發給之事實，主張徵收失效，難認可採，進而訴請確認本件徵收法律關係不存在，亦無理由。

⒋至原告另主張原處分1核准徵收日期至公告日期之間長達2年，及於徵收前興辦工程即已完工，故認徵收違法等節，其主張均非構成徵收無效或失效之事由，就徵收關係是否存在不生影響，自非本院應予審酌之事項。又徵收底卡所載收穫總量乘上每公斤2元，係依照政府機關（包括軍事機關）徵收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法規定，按該管縣市政府所在地當時實物躉售市價折付現金之金額，原告主張徵收價額計算錯誤乙節，亦屬誤解，並敘明之。

㈤臺灣省政府於74年以原處分2核准之徵收案，與劉財或原告間並無徵收關係存在，原告就訴之聲明二為當事人不適格，應予判決駁回：臺灣省政府以原處分1核准徵收劉財之徵收關係既無失效事由，業如上述，系爭土地並已因系爭徵收案由被告雲林縣政府於52年10月8日登記取得所有權，繼之於69年7月19日由雲林農田水利會以「委託徵收」登記取得所有權(見甲證2即本院卷第41頁)，則劉財或其繼承人於臺灣省政府於74年以原處分2核准之徵收案時顯已非系爭土地之所有權人，而非徵收處分相對人，原告訴請確認與被告內政部間就原處分2核准徵收系爭土地之徵收關係不存在，為當事人不適格，其訴顯無理由，應予駁回。

㈥綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原告訴請確認如訴之聲明所示，為無理由，均應予駁回。

㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。

八、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。

臺中高等行政法院第三庭