臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十年度訴字第二號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第二號

原告

甲○○

原告

乙○○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

卯○○

原告

辰○○

原告

巳○○

原告

午○○

原告

未○○

原告

申○○

原告

酉○○

原告

王戌○○

原告

亥○○

原告

天○○

原告

地 ○

原告

宇○○

原告

宙○○

原告

玄○○

原告

黃 ○

原告

Ａ○○

原告

Ｂ○○

原告

Ｃ○○

原告

Ｄ○○

原告

Ｅ○○

原告

Ｆ○○

右　二　人

法定代理人 林劉娜慧

原　　　告 Ｇ○○○

Ｈ○○

Ｉ○○

Ｊ　○

Ｋ○○

Ｌ○○

Ｍ○○

Ｎ○○

Ｏ○○○

Ｐ　○

共　　　同

訴訟代理人　周志峰　律師

蕭文濱　律師

Ｖ○○

被　　　告　台中縣政府

代　表　人　Ｑ○○

訴訟代理人　Ｔ○○

被　　　告　內政部

代　表　人　Ｒ○○

訴訟代理人　Ｕ○○

　　　　　　 　Ｓ○○

右當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣台中縣梧棲鎮公所為辦理台中港特定區○○號道路工程，需用坐落台中縣梧棲鎮○○段三○五之一地號等一三四筆土地，合計面積一四‧五四二三公頃，及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經台灣省政府以七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收，台中縣政府再以七十八年四月十一日七八府地權字第六五二六九號（土地部分）、八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號（建築改良物部分）及八十一年七月六日八一府地權字第一四七一五一號（農作改良物部分）公告徵收，並依規定通知所有權人領取補償費。嗣原告等主張台中縣政府未於公告期滿十五日內發給該徵收案之補償費，上開核准徵收土地案已失其效力，而提起行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：請求確認台灣省政府七十八年三月二十日以七八府地四字第三一八一一號函對原告等各所有土地（如起訴狀附件二）為核准徵收及對其地上物為核准附帶徵收之行政處分及被告台中縣政府七十八年四月十一日以七八府地權字第六五二六九號函公告徵收原告等各所有之土地（如起訴狀附件二）及附帶徵收其地上物之行政處分及八十一年七月六日以八一府地權字第一四七一五一號函公告徵收其地上農林作物之行政處分、同年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號函公告徵收其地上建築改良物之行政處分均無效。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造之陳述：

壹、原告起訴意旨略以：

一、本件為請求確認系爭徵收土地與附帶徵收地上物之行政處分為無效之行政訴訟，起訴所請求之基礎事實主要為徵收補償費發放機關未於徵收公告期滿十五日內發放補償費完峻，致使徵收處分失其效力（無效），此一請求基礎並未因原告追加內政部為被告而改變，依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款之規定，原告於本件訴訟中追加內政部為被告，應予准許。又按行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將內政部主管之土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由內政部或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准。今台灣省政府之本件業務已歸併由內政部承接，故原告就本件以內政部為被告，自無不合。

二、按行政訴訟法第六條第一項前段所指確認行政處分「無效」之訴訟，並未以該處分必須屬於「自始、當然、確定」無效為限，行政處分因某種重大明顯之瑕疵致失其效力者，於原告起訴時，若該處分已確定失效而無法律上之效力，則於該處分失效後，利害關係人自可主張該處分「無效」，非謂原告不得就該已失其效力（已無效）之行政處分，提起確認之訴。再按確認訴訟之目的係就現存的法律狀態提供特殊種類的權利保護，有「補充性原則」之適用。本件系爭土地之徵收處分原屬有效，惟被告台中縣政府執行時，未依土地法第二百三十三條之規定於法定期間內發放補償費完峻，致徵收核准案「失其效力」，該系爭徵收處分，既已因失其效力而法律效果歸於無效，原告等自不能對該已失其效力之處分提起撤銷訴訟救濟，且原告於起訴前，確已完成先向主管機關申請確認行政處分無效之前置程序，自應允許原告提起本件確認之訴，以保護權利。

三、按「徵收土地不於公告完畢後十五日將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完峻，徵收土地核准案，從此失其效力，此乃『自始失效』之效力」，有行政法院八十一年度判字第二六三三號判決足稽，因此大法官會議解釋等實務見解所謂「從此失其效力」之意義，乃指「自始失其效力」，是本件之徵收土地核准為「自始不生效力」，與「自始無效」之效力並無二致，再者，不論系爭土地徵收處分是「嗣後失效」或「自始無效」，就原告而言，本件核准徵收之法律效果皆為「已無效力」，原告請求確認該徵收核准案「無效」，於法應無不合。另衡諸本件並不符合提起確認公法上法律關係成立或不成立及確認已解消之行政處分違法之類型訴訟，且行政訴訟法第六條規定之確認行政處分無效之訴，該無效之情形包括自始及嗣後無效之情形，至少應得類推適用之，是原告自得提起本件確認之訴。

四、依土地法第二百三十三條及司法院院字第二七○四號、大法官釋字第一一○號、第四二五號、第五一六號解釋，徵收土地補償費及其他補償費，若未於公告期滿後十五日「發給完竣」，其徵收土地核准案、徵收土地及附帶徵收地上物之行政處分均應「失其效力」。再者，由「發給完竣」之用詞，依其文義解釋，可認係指行政機關將補償費發給人民「收受」或「辦理提存」完竣，而由人民直接獲得補償費，始得謂之，如此方符合大法官會議解釋保障人民財產權，儘速填補人民因公益所受之特別犧牲之意旨。而需地機關若於公告後十五日內，僅將發放補償費繳交地政機關，或由行政機關於十五日內「通知」被徵收人，自不得謂已將補償費「發放完竣」，是被告內政部答辯被告台中縣政府已在法定期間內「通知發放」，無徵收失效之問題云云。顯與前揭司法院或大法官會議所為之解釋意旨不符，自無足採。

五、前述大法官解釋中所謂「從此失其效力」之意義，應係指「自始失效」而言，此有行政法院八十一年度判字第二六三三號所採見解可稽。除土地法第二百三十七條規定之例外情況，發放補償費自應遵守法定期間之規定，若違背法定發放期限，徵收自應歸於失效。又行政機關發放土地徵收補償費時，常有令應受補償人立具不合理切結書之情事，然法律上既無規定於領取補償費時需簽具或提出該切結書，是應受補償人縱拒簽該切結書，自不影響其依法得領取補償費之權利。行政機關以應受補償人拒簽切結書為由，不發放補償費，顯有不當。且此情事不應認係受補償人拒領，亦非應受補償人受領遲延，實屬可歸責於行政機關事由。故若因此事由而逾越十五日法定發給完竣期限，該徵收處分仍因違反補償費法定發放完竣期限而歸於無效。此有台灣台中地方法院八十六年度訴字第一一七五號、台灣高等法院台中分院八十七年度上字第六號、八十五年度重上更㈠字第二一號、最高法院八十九年度台上字第一一五八號、八十五年度台上字第二二一九號判決可稽。

六、本件就土地徵收之補償費發放部份，被告台中縣政府乃以七十八年五月十日「七八府地權字第○八四五一三號」函通知原告等各業主於七十八年五月二十五日、二十六日、二十七日三日領取發放補償費，原告等欲領取補償費時，被告台中縣政府要求原告等必須簽具切結書，原告等拒簽，被告台中縣政府即不發給土地補償費，致原告等未能於法定期間內受領土地補償費，而逾十五日之法定期限，此為被告不當行為所致，自非原告等之受領遲延。另原告等於公告後四個月，再受被告第二次通知前往領取補償費，亦可證被告確未於土地徵收公告十五日內發給補償費完峻，其於八十九年十二月十一日八九府地權字第三三八五六三號函復原告等稱徵收補償費皆於公告期滿十五日內辦理補償費發放，顯非真實，不足採信。又原告等嗣後雖仍領有土地補償費之事實，惟本件徵收處分既已因違反補償費發放法定期限而歸失效，除非被告台中縣政府對原告等之土地重新辦理徵收，否則原徵收處分既已失效，自不因原告等嗣後已領取土地補償費，而使該處分回復效力。再按該系爭切結書內容已增加人民法律所無之負擔，而徵收行為乃行政單方行為，非人民所自願，人民乃因公共利益而受有財產權遭剝奪之特別犧牲，政府自應依法給予補償，豈能於補償時再不當要求人民切結。且法律亦無要求領取人簽立該切結書之規定，被告自不得以領取人簽具切結書為發放補償費之前提。

七、本件被告台中縣政府於七十八年四月間公告徵收請求人所有土地，詎台中縣政府僅核發土地部份之補償費，至於地上農林作物、建築改良物之補償費並未一併發給，況其地上物補償費亦未於其分批徵收地上物公告期滿後十五日內發放完竣，乃遲至八十一年及八十二年間分二次發放，顯與土地法第二百十五條、第二百三十三條規定不符。且本件對地上農林作物及建築改良物之徵收，乃屬土地徵收之「附帶徵收」，有台灣省政府七十八年三月二十日府地四字第三一八一號函文足稽，而土地徵收若已無效，其對地上改良物之附帶徵收處分，自亦失所附麗，應一併失效，依照前揭司法院院字第二七○四號及大法官釋字第一一○號、四二五號、五一六號解釋，本件土地徵收及附帶徵收地上物之核准案，亦應均失其效力。

貳、被告答辯意旨略以：

一、被告台中縣政府答辯部分：

（一）按本件徵收土地案件，地上物未併同公告徵收乙節，被告因徵收第一期公共設施保留地道路用地數量龐大，未能及時查估地上物，已公告文中載明地上物另案辦理公告徵收。依內政部七十八年六月十五日台七八內地字第七一三四四六號函示，亦指明此次台灣省、台北市、高雄市政府為取得都市計畫第一期公共設施保留地，因數量龐大，限於時間、人力、財力及公共工程之興闢，未能即時配合，乃就土地部分先行取得，俟公共工程興建時再行辦理徵收及拆遷改良物，並非不對改良物一併徵收，是以本件地上物另案公告徵收，應無不當。

（二）次按領取時填寫切結書乙節，被告通知原告須立切結書，係依台灣省政府訂頒「台灣省土地徵收作業手冊」所列之書表格式，並經該府八十五年十二月七日八五地二字第七五六一○號函釋示：對於徵收補償對象確定、無疑者，自無須請其簽具該切結書後再發放補償費，以收簡政便民之效。對於部分有疑義之特定對象，請其簽具切結書，可預防冒領，以保障辦理徵收人員。被告並無原告所稱權利人拒簽具切結書，被告即拒絕發放或遲延發放之情事，且原告均已具領補償費完畢。

二、被告內政部答辯部分：

（一）按行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，將被告主管土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由被告或縣市政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，按台灣省政府之本件業務已歸併由被告承接，故本件訴訟由被告承受答辯，合先陳明。

（二）按國家為興辦交通事業，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第七款所明定。又都市計畫法第四十八條亦規定，經本法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。本件台中縣梧棲鎮公所為辦理台中港特定區○○號道路工程需要，申請徵收台中縣梧棲鎮○○段三○五之一地號等一三四筆土地，合計面積一四‧五四二三公頃，都市○○○○道路用地，使用限制為道路使用，並附帶徵收其地上物，經台灣省政府以七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收，並報奉行政院七十八年四月十七日台（七八）內地字第六八九四四四號函同意備查，由台中縣政府以七十八年四月十一日七八府地權字第六五二六九號（土地部分）、八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號（建築改良物部分）及八十一年七月六日八一府地權字第一四七一五一號（農作改良物部分）公告徵收，並依規定通知所有權人領取補償費，完成徵收法定程序，於法尚無不合，並無徵收無效之情事。

（三）本件經台灣省政府七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收後，被告台中縣政府辦理徵收作業經過及發價情形如下：土地部分，七十八年四月十一日七八府地權字第六三二六九號公告，公告期限自七十八年四月十二日起至七十八年五月十二日止，發價日期七十八年五月二十五、二十六、二十七日；建築改良物部分，八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號公告，公告期限自八十一年十一月二十八日起至八十一年十二月二十八日止，發價日期八十一年十二月二十九日；農作改良物部分，八十一年七月六日八一府地權字第一四七一五一號公告，公告期限自八十一年七月七日起至八十一年八月六日止，發價日期八十一年八月十八日，尚符合土地法第二百三十三條規定，是亦無徵收失效之情事。

（四）另台中港特定區○○號道路工程用地範圍內土地改良物所有權人謝石等亦因地上物拆除事件，請求確認台灣省政府七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收處分無效，經台灣台中高等行政法院八十九年度訴字第六七九號判決原告之訴駁回，其判決理由：「按行政訴訟中確認訴訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、及確認已解消之行政處分違法等三種類型為限，此觀行政訴訟法第六條規定甚明。就中所稱行政處分無效，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第一百十一條所明定。至若徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第一一○、五一六號解釋在案。惟所指徵收土地核准案失其效力，參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋：『法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償』意旨以觀，其法效果係指向後失效而言。蓋徵收處分公告後，依行為時土地法第二百三十三條規定，需用土地人得為種種行為（如：進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等），為不使該行為之法效果受影響，故採向後失效之見解。因此土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給，致徵收處分失其效力之意義，與行政處分之無效，尚屬有別。原告謝石主張失效應屬自始無效之義，尚非可採。從而原告謝石以被告台中縣政府於徵收公告期滿之法定期間十五日內並未發放土地補償費為由，乃對被告內政部及被告台中縣政府訴求確認系爭土地之徵收處分無效，自非適法。」併此敘明。

理由

一、本件被告台中縣政府及內政部之代表人分別於本院審理時，依序變更為Ｑ○○及Ｒ○○，茲該二代表人均具狀聲明承受訴訟，核與行政訴訟法第一百八十一條規定相符，應予准許。

二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。又訴訟標的之請求雖有改變，但其請求權之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許。」，行政訴訟法第一百十一條第一項及第三項第二款分別定有明文。本件原告起訴時請求確認被告台中縣政府七十八年四月十一日以七八府地權字第六五二六九號函公告徵收原告等各所有之土地（如起訴狀附件二）、八十一年七月六日以八一府地權字第一四七一五一號及同年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號函公告徵收其地上建築改良物之行政處分均無效。嗣追加內政部為被告，訴之聲明則追加為如事實欄所載，本院認為其請求基礎不變，其訴之變更及追加應予准許。

三、按行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將內政部主管之土地法規定之臺灣省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由內政部或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准。經查，臺灣省政府之本件業務已歸併由內政部承接，是本件訴訟關於系爭核准徵收土地部分，原告以內政部列為被告，自屬有據。

四、本件台中縣梧棲鎮公所為辦理台中港特定區○○號道路工程，需用坐落台中縣梧棲鎮○○段三○五之一地號等一三四筆土地及其土地改良物，報請台灣省政府以七十八年三月二十日七八府地四字第三一八一一號函核准徵收，被告台中縣政府再以七十八年四月十一日七八府地權字第六五二六九號（土地部分）、八十一年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號（建築改良物部分）及八十一年七月六日八一府地權字第一四七一五一號（農作改良物部分）公告徵收，原告等主張被告台中縣政府未於公告期滿十五日內發給原告等該徵收案件之補償費，上開核准徵收土地案已失其效力，提起行政訴訟。請求確認台灣省政府七十八年三月二十日以七八府地四字第三一八一一號函對原告等各所有土地（如起訴狀附件二）為核准徵收及對其地上物為核准附帶徵收之行政處分及被告台中縣政府七十八年四月十一日以七八府地權字第六五二六九號函公告徵收原告等各所有之土地（如起訴狀附件二）及附帶徵收其地上物之行政處分及八十一年七月六日以八一府地權字第一四七一五一號函公告徵收其地上農林作物之行政處分、同年十一月二十八日八一府地權字第二六五七三五號函公告徵收其地上建築改良物之行政處分均無效。

五、按行政訴訟中確認訴訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、及確認已解消之行政處分違法等三種類型為限，此觀行政訴訟法第六條規定甚明。蓋行政處分係一發生公法關係之行為，為事實而非法律關係本身，原非一般確認之訴之對象，惟確認行政處分無效，可解決諸多因該無效行政處分而引起之公法上爭議，故特列為確認之訴之對象，使其可以提起確認之訴，惟此所稱「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第一百十一條所明定。至關於徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院大法官會議釋字第一一○、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋：「法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」意旨以觀，其法律效果係指「向後失效」而言。蓋徵收處分公告後，依行為時土地法第二百三十條條規定，需用土地人得為種種行為（如：進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等），為不使該行為之法律效果受影響，故採向後失效之見解。因此土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給，致徵收處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。原告主張本件徵收土地之核准徵收處分，既已因失其效力，而法律效果歸於無效，不論是嗣後失效或自始無效，其效果皆為已無效力，均屬無效之一種型態，又行政訴訟法第六條規定之確認行政處分無效之訴，自包括自始及嗣後無效之情形，及引用學者李惠宗關於此持相同見解之著作，純係一己主觀及部分學者之意見，尚非可採。

六、經查，本件依原告所訴之事實，系爭徵收土地之被告核准徵收函及被告台中縣政府關於該徵收土地所為之公告函等行政處分，並未具有重大而明顯之瑕疵或有行政程序法第一百十一條所規定自始無效之情形，自不得認該行政處分自始、當然、確定的不生效力。依上開說明，本件原告以被告台中縣政府並未於系爭徵收土地之公告期滿之法定期間十五日內發放土地及地上物之補償款為由，乃對被告內政部訴求確認系爭土地之徵收處分及被告台中縣政府關於該徵收土地所為之公告行政處分均為無效，自為無理由，其訴應予駁回。至原告本件有關系爭徵收土地失效之其他實體上主張，自無庸予以審究。再原告是否仍得依其他行政訴訟種類或民事訴訟程序，訴求救濟，係屬他事，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官 詹 靜 宜