臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴更一字第一八號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴更一字第一八號

原告

甲○○

原告

乙○○

被告

彰化縣北斗鎮公所

代表人

丙○○

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　　　己　○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因工程受益費事件，原告提起行政訴訟。經本院判決後，原告提起上訴，

經最高行政法院將該判決廢棄發回更審，本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年六月一日收到通知原告之彰化縣北斗鎮○○○號道路（下稱三之六號道路）二期工程受益費繳款書，乃向被告陳情，經被告以九十年七月十一日九○北鎮財字第五三三五號函覆原告稱，被告徵收工程受益費已於八十八年一月十三日以北鎮建字第四○二號函公告完成法定程序，原告發覺被告該公告之行政處分違法，乃於九十年七月二十三日檢附理由向被告提出聲請書，請求確認該公告依法無效，經被告九十年八月十四日九○北鎮財字第六一八一號函覆否准，乃起訴請求確認被告該公告徵收三之六道路第二期工程受益費其中有關原告部分無效。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：確認被告八十八年一月十三日北鎮建字第四○二號函公告徵收三之六道路第二期工程受益費其中有關原告部分無效。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造之陳述：

壹、原告起訴意旨略以：

一、雖行政程序法自九十年一月一日始施行，惟該法第一百十一條之規定係就行政處分無效之法理上當然之解釋，是以在該規定施行前仍得以法理加以適用。（最高行政法院九十二年度判字第六二一號判決參照）。且行政處分的內容，係與法規相牴觸或違反法規明文禁止之規定者，此即有直接違法之情形，自屬無效，亦為學說所肯認。本件系爭公告道路用地，其中彰化縣北斗鎮○○段七八一–一等七筆土地，被告雖於八十五年二月九日將補償費辦理提存，形式上雖踐行徵收程序，然其提存金額不足該等土地依法應受補償金額，業經鈞院九十年度訴字第六四○號判決認定徵收失效在案。該案內政部提起上訴，目前最高行政法院尚在審理中，被告指稱最高行政法院已作成判決，並非事實。按債務人無為一部清償之權利，被告非依債務本旨所為之清償提存，債之關係並不消滅，從而視為未發給補償費，依土地法第二百三十五條及釋字第四二五號解釋，原告乙○○仍保有該等土地之所有權。是依土地法第二百三十一條規定，被告尚不得進入前開系爭土地內工作，否則即為侵權行為（最高法院六十年台上字第一五九○號判例參照），而須依憲法第二十四條及國家賠償法第二條負賠償責任。又「．．．需用土地人是否確因公共安全急需先行使用，應於聲請徵收前，擬具因公共安全急需先行使用之具體理由，報經該事業主管機關許可後，於徵收計畫書內敘明，且應報由核准徵收機關於核准徵收時一併核准，市縣地政機關應將上開情形併予公告，於徵收公告後，需用土地人即得進入被徵收土地內工作」，雖為內政部八十八年一月十六日台八八內地字第八七一三八○八號函釋在案，惟被告辦理系爭公告道路用地徵收，並未呈准先行使用，並無土地法第二百三十一條但書之適用。是被告系爭處分之內容，牴觸憲法及國家賠償法、違反土地法第二百三十一條明文禁止之規定，其內容對任何人均屬不能實現者，且所要求或許可之行為構成犯罪者，系爭處分應屬無效。

二、按行政程序法第一百十一條第六款所稱「缺乏事務權限者」係指重大而明顯，諸如違反權力分立之情形而言，有法務部九十一年六月十四日法律字第○九一○七○○二八一號函釋可稽。按彰化縣北斗鎮民代表會乃依法設置之民意機關，依工程受益費徵收條例第五條第一項規定及大法官釋字第二一二號解釋，具有審查工程受益費徵收計畫書、分期分年工程計畫及一併審查工程受益費之徵收是否符合徵收要件之法定職權，為權力分立之特別立法。本件三之六號道路開闢工程，被告於八十三年四月二十三日公告實施第一期工程，再於八十八年一月十三日公告實施第二期工程，前後歷時近五年，顯見該道路工程係屬長期辦理工程。然被告於八十八年一月十三日公告徵收該道路第二期工程工程受益費前，並未將第二期工程受益費徵收計畫書依法送經民意機關決議，亦未依法報請上級政府核備，而係將該道路工程擅自分期分年實施。雖「三之六號道路開闢工程受益費徵收計畫書」於八十一年五月二十三日經北斗鎮民代表會審查通過，並報請彰化縣政府核備，但其中並無分期分年計畫，亦無授權被告得擅自分期分年之記載。被告系爭處分違反法律保留原則、法律優越原則及權力分立原則，依據行政處分無效之法理（院解字二六七一號參照），被告系爭公告無效。

三、次按「如有重大明顯瑕疵，即不生其應有效力」，為大法官釋字四九九號解釋在案。又「工程受益費向公告徵收時之土地所有權人徵收之，故公告後不能在期限內開工，其原徵收公告自屬無效，應重新公告」，有內政部六十六年八月二十五日台內營字第七五○四七八號函釋在卷可稽，並經內政部九十二年六月十九日內授營工程字第○九二○○○七八六七號函釋仍可有效適用。司法權之行使應該依據法律乃憲法第八十條所明訂。而所謂依據法律者，係以法律為審判之主要依據，並非除法律以外，與憲法或法律不相牴觸之有效規章，均行排斥而不用」（大法官釋字第三八號參照）。本件被告辦理三之六號道路第二期工程，並未依法送請民意機關審查，且系爭處分提前於八十八年一月十三日公告，距八十九年七月五日開工已五百三十八天，已逾工程受益費徵收條例第六條規定之「三十日內」之法定不變期間，亦未見被告有於八十九年六月五日至八十九年七月四日之法定三十日之不變期間內將系爭處分再行公告，又「公告」、「通知」與「開工」有不可分離關係，系爭處分並未於公告後三個月內以書面通知原告，本對原告不生效力。上述重大明顯之瑕疵，依據被告系爭處分書面記載為被告所自認，不待調查即可認定。被告並無不能將系爭處分送請民意機關審查及於開工前三十日內重新公告之情事，依行政處分無效之法理、前開工程受益費徵收條例規定及內政部函釋意旨，被告系爭公告無效（行政法院七十九年度判字第一六六四號判決參照）。

四、再按「法官於審判案件時，對於各級機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解」為大法官釋字第一三七號解釋在案。「所謂法律上之意見，雖不以列舉法條之條文為限，然必據其記載，得知所適用者為如何法規，始為相當」、「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用」，各為最高法院四十年台上字第一四四號、前行政法院六十一年度判字第七○號作成判例可稽。本件最高行政法院九十二年度判字第六二一號判決理由指稱內政部六十六年八月二十五日台內營字第七五○四七八號函不再適用，係依據「內政部函令」並非「法官依據法律獨立審判之結果」，經原告向內政部查詢，最高行政法院九十二年度判字第六二一號判決理由所稱之「內政部函令」並不存在，故內政部六十六年八月二十五日台內營字第七五○四七八號函釋意旨仍可適用，此有內政部九十二年六月十九日內援營工程字第○九二○○○七八六七號函影本在卷可稽，被告辯稱該函不再適用，核不足採。

五、依行政訴訟法第四條規定，本件非不服訴願決定，自不得提起撤銷訴訟，且本件原告於九十年七月十一日收到被告函件，即已知悉系爭處分，嗣於同年月二十三日向被告聲明不服，但未於法定三十日內補送訴願書，依訴願法第十四條及第五十七條規定，原告不得提起訴願。又原告於同年九月三日始向鈞院提起本件訴訟書狀，雖因選定當事人以致遲誤，但與訴願法第十五條所訂得以申請回復原狀之規定尚有不符，是本件應非屬撤銷訴訟；本件原告於九十年七月二十三日向被告聲請確認系爭處分無效但未獲允許，原告始依行政訴訟法第六條規定提起確認系爭處分無效之訴，且因本件於法定期間經過後，即不能以通常之救濟途徑將違法之行政處分加以撤銷，是原告有即受確認判決之法律上利益，自宜提起確認訴訟救濟之。再者，本件「土地徵收」、「道路開闢徵收工程受益費」及「工程受益費繳納通知書」係屬連續之行政處分。「土地徵收」乃「系爭處分」之前提處分，既已經鈞院認定徵收失效，則後處分之「系爭處分」即失所附麗而歸無效乃法理之當然，故原告依法提起確認訴訟並無違誤。

貳、被告答辯意旨略以：

一、被告辦理徵收三之六號道路工程受益費，依工程受益費徵收條例第五條規定擬具徵收計畫書包括工程計畫、大會審議通過，並奉彰化縣政府八十一年六月十日八一彰府工土字號函備查有案。該徵收計畫書其工程計畫、受益範圍已包括三之六號（第二期）道路開闢工程及受益範圍，依此被告八十八年一月十三日北鎮建字第四○二號公告徵收三之六號（第二期）道路工程道路工程受益費等有關事項並無違法。次按北斗鎮○○○號道路已於七十七年間一次徵收完畢，其土地並依法補償，並未「分年分期」，此有彰化縣政府七十七年十月二十七日彰府地權字第二八五七六號公告可資為證，顯非原告所稱長期辦理之工程。

二、被告八十八年一月十三日北鎮建字第四○二號公告開闢都市計畫三之六號（第二期）道路工程徵收工程受益費係於該工程開工（八十九年七月五日）三十日前公告，比法定時間開工三十日內提早公告，非屬延遲公告，尚不影響其效力。而前揭公告，被告雖未於公告日三個月內以書面通知各受益人，惟該項規定揆其意旨係讓工程受益費繳納人對受益面積、負擔單價暨該筆土地負擔工程受益費如有不符申請更正救濟之用（見工程受益費徵收條例第六條、工程受益費徵收條例施行細則第六十一條），本案徵收工程受益費，自九十年六月一日開徵以來，迄今被告皆依規定接受工程受益費繳納人申請更正，並未因時效消滅不予更正並無影響各受益繳納人權益，原告自不得據此主張原公告無效。

三、原告主張彰化縣三–六號道路用地螺青段七八一–一等七筆土地，因被告繳交補償地價短少，經鈞院認定徵收失效致本案工程受益徵收案件系爭處分無效乙節，此經被告內政部依法提起上訴並經最高行政法院九十二年度判字第三三一號判決原告再審之訴駁回在案，是未有原告所稱徵收無效情事。又原告援引內政部六十六年八月二十五日台內營字第七五○四七八號函釋意旨，稱系爭處分無效云云，此業經最高行政法院九十二年度判字第六二一號判決該函釋不再適用，且該行政命令無拘束本件之效力。

四、至有關北斗鎮民代表會議決暫緩徵收三之六道路第二期工程受益費乙案，經被告請示上級機關彰化縣政府釋議：關於各級政府辦理徵收工程受益費案件，若以完成工程受益費徵收條例第五條等相關法令程序，按同條例第六條之規定，該級政府機關自應於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵工程受益費；惟同級民意機關本乎職權作成暫緩徵收之決定，至該級政府機關對於議決事項發生執行之爭議時，應依地方制度法第三十八條、第三十九條等相關規定辦理。被告依地方制度法第三十九條第三項之規定礙難執行，敘明理由開徵三之六道路第二期工程受益費乙案，原經鎮民代表會議決通過辦理開闢十九條道路及徵收工程受益費，目前已執行十八條又二分之一，並完成徵收程序，基於公平正義原則，函覆鎮民代表會，併予陳明。

理由

一、本件原告起訴後，被告代表人業已變更，被告新代表人丙○○聲明承受本件訴訟，核無不合。又本件起訴原告甲○○、乙○○經甲○○、乙○○、顏李氣、許國隆、李瑞隆、陳綢、許丁木、陳麗菁、顏莊牡丹、王俊超、黃秀瓊、顏黃紫菊、卓福源、顏健勇、謝淑智、蔡尾、謝宏生、謝啟光、謝宏啟、謝國華、張萬和、洪肇基、洪肇嘉、楊銘松、陳初惠、許秋菊、李彩、陳明揚、黃福助、顏銘聰、謝淑美、謝常彰、謝國彰、謝淑惠、謝淑裕、顏文基、顏家科、顏文進、顏文信、顏永昌、陳林雪美、王秀英、顏正忠、顏政實、顏政治、王萬益、顏秀清、劉賴綉勤、劉春生、劉春興、顏政吉、張阿化、張顏雪香、謝重光、徐人卿、謝淑玲、顏銘揚、林世明、顏廷彰、張萬得、顏木炎、顏文和、謝賜藩等選定為原告，其餘之人為本判決效力所及，先予敘明。

二、本件原告於九十年六月一日收到通知原告之三之六號道路二期工程受益費繳款書，乃向被告陳情，經被告函覆原告稱，該徵收工程受益費已於八十八年一月十三日以北鎮建字第四○二號函公告，原告以被告該公告之行政處分違法，乃於九十年七月二十三日向被告請求確認該公告依法無效，經被告函覆否准，乃起訴請求確認被告該公告徵收三之六道路第二期工程受益費其中有關原告部分無效（原告此聲明經本院一再對其闡明有無應提起撤銷訴訟而誤認為確認訴訟之情形，其仍維持此聲明）。

三、原告訴稱：㈠系爭公告之三之六號道路用地，其中彰化縣北斗鎮○○段七八一–一等七筆土地，被告雖於八十五年二月九日將補償費辦理提存，但提存金額不足該等土地依法應受補償金額，並經本院判決認定徵收失效在案，內政部提起上訴，現於最高行政法院尚在審理中，依土地法第二百三十五條及釋字第四二五號解釋，原告乙○○仍保有該等土地之所有權。又依土地法第二百三十一條規定，被告尚不得進入前開系爭土地內工作，被告系爭公告之內容，牴觸憲法第二十四條及依國家賠償法第二條應負賠償責任、違反土地法第二百三十一條明文禁止之規定，其內容對任何人均屬不能實現者，且所要求或許可之行為構成犯罪者，系爭依行政程序法第一百十一條第三款及四款之規定為無效。㈡彰化縣北斗鎮民代表會依工程受益費徵收條例第五條第一項規定及大法官釋字第二一二號解釋，具有審查工程受益費徵收計畫書、分期分年工程計畫及一併審查工程受益費之徵收是否符合徵收要件之法定職權，本件三之六號道路開闢工程，屬長期辦理工程，惟被告於八十八年一月十三日公告徵收該道路第二期工程工程受益費前，並未將第二期工程受益費徵收計畫書依法送經民意機關決議，亦未依法報請上級政府核備，而係將該道路工程擅自分期分年實施，依據行政處分無效之法理、院解字二六七一號意旨及行政程序法第一百十一條第六款所稱「缺乏事務權限者」之規定為無效。㈢本件被告辦理三之六號道路第二期工程，並未依法送請民意機關審查，且系爭公告提前於八十八年一月十三日公告，距八十九年七月五日開工已五百三十八天，已逾工程受益費徵收條例第六條規定之「三十日內」之法定不變期間，亦未見被告有於八十九年六月五日至八十九年七月四日之法定三十日之不變期間內將系爭處分再行公告及於公告後三個月內以書面通知原告，對原告不生效力，有重大明顯之瑕疵，依內政部六十六年八月二十五日台內營字第七五○四七八號函釋及改制前行政法院七十九年度判字第一六六四號判決意旨，另依行政程序法第一百十一條第七款之規定，系爭公告亦為無效。

四、惟按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者」，行政程序法第一百十一條定有明文。雖該法自九十年一月一日始施行，惟該規定係就行政處分無效之法理上當然之解釋，是以在該規定施行前仍得以法理加以適用。再按行政處分為國家公權力之行使，有公權力之特別性質，對於判別行政處分之無效，對於上開法理之解釋，應顧及維護法安定及國家行為存續本身所具有之公益等因素。

五、次按國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生徵收之效力，如因徵收土地不於公告完畢十五日將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣，徵收土地核准案，從此失其效力，惟此失其效力依土地法相關之規定，係採往後失其效力而非自始無效。是系爭公告之三之六號道路用地，其中彰化縣北斗鎮○○段七八一–一等七筆土地，縱因被告將補償費辦理提存而提存金額不足該等土地依法應受補償金額，並經本院判決認定徵收失效在案，惟原告稱該判決現上訴中，尚未確定，又此係於本件系爭公告之後，被告當時依徵收程序辦理三之六號道路工程，並為系爭公告，以此難認有行政程序法第一百十一條第三款及四款之規定無效之情形。

六、再查北斗鎮民代表會通過之徵收計畫書包括全部三之六道路全長七五○公尺，寬度十二公尺，有該計畫書附卷可佐。被告辦理該三之六號道路工程，依工程受益費徵收條例第五條規定擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收率等送經北斗鎮代表會八十年五月二十三日第十四屆第四次定期大會審議通過，並經彰化縣政府八十一年六月十日八一彰府工土字第一二八七七四號函備查在案，系爭公告為第二期工程，並未超出上開計畫書範圍，足認該代表會決議通過之計畫書含本案第二期工程，是本案既經民意機關決議並報請上級政府縣政府備案，與工程受益費徵收條例第六條第一項前段規定，並無不合。縱使被告因該道路工程因經費及預算關係，予以分二期施作，而有未將第二期工程受益費徵收計畫書依法送經北斗鎮代會決議及報請彰化縣政府核備之情形，此僅為程序作業上之瑕疵，亦難謂系爭公告，有原告所指行政程序法第一百十一條第六款所規定「缺乏事務權限者」之情形。

七、次按「就土地及其改良物徵收工程受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程受益費徵收標準及數額等有關事項公告三十日，並應於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，以書面通知各受益人。」，工程受益費徵收條例第六條第一項前段定有明文。該規定所稱「應於開工前三十日內公告」旨在使工程受益費繳納義務人能事前知曉該受益費徵收之內容，並據以向公告時之土地所有權人徵收之。如主辦工程機關於較開工前三十日以上之時點，即提早公告，使受益費繳納義務人提早知曉受益費徵收內容，依同法第六條第三項所定，公告後之移轉，除因繼承者外，應由買受人出具承諾書，承諾願繳納未到期之受益費或先行全部繳清，始得辦理移轉登記，顯見提早公告對繳納義務人之權益尚不生影響，故上開三十日內公告之期間，應非不變期間，被告於公告後逾一年餘始開工，其作業程序，固有瑕疵，惟尚難謂屬於重大明顯之瑕疵，並稽之被告對於三之六號道路工程於八十三年四月廿三日即依工程受益費徵收條例第六條之規定公告，有該公告附卷可憑，因工期及經費問題，予以分二期施作該工程，被告於八十八年一月十三日再為系爭公告（第二期工程），依前述此期工程亦未超出原計畫範圍，均難謂系爭公告無效。次按受益人對應納之工程受益費有異議時應於收到繳納通知後，申請復查，對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟，同法第十六條著有明文。足見主辦工程機關未依規定將工程受益費徵收內容通知繳納義務人，可於收受繳納通知後，對於徵收工程受益費表示異議，以資救濟，尚不影響原告之權益。至原告所引內政部六六、八、二十五台內營字第七五○四七八號函釋，認主辦工程機關未於開工前三十日將徵收工程收益費有關項目公告，原徵收公告無效，應再重新公告乙節，本院認該函釋意旨並未深究判定行政處分無效之要件及法安定及公益性，自得不予適用；又改制前行政法院七十九年度判字第一六六四號判決，所持理由及法律見解，並非判例，無拘束本件之效力，此部分均難為原告有利之論據。至原告其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。

八、綜上所陳，原告上開各節，均難認有據，從而被告所為系爭公告，並非有無效之情形，原告訴請求確認該公告有關原告部分無效，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　沈　應　南

法院書記官 王 永 慶