臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

祭祀公業徐創垂嘗

代表人

徐耀麟

共同訴訟代理人

乙○○ 律師

被告

苗栗縣政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國93年10月6日台內訴字第0930006072號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

甲、事實概要：緣苗栗縣政府以86年9月2日府建都字第104606號函核發苗栗市○○段397地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣2650萬元），及以86年9月24府建都字第118599號函核發苗栗市○○段396之1地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣932萬5仟元），惟該二筆土地之土地改良工程設計、監造及實際施作，經台灣高等法院台中分院91年度上更（一）字第 218號刑事判決，認該二筆土地之土地改良有虛偽施作之現象。苗栗縣政府遂再以93年5月18日府工都字第0930049164號函文通知原告：「．．．三、有關本府民國八十六年九月二日府建都字第一○四六○六號函核發苗栗市○○段三九七地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣二千六百五十萬元整），及本府民國八十六年九月二十四日府建都字第一一八五九九號函核發苗栗市○○段三九六之一地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣九百三十二萬五千元整），並其相關附件，均予以撤銷，並請起造人（土地所有權人）、設計監造人及承造人重新依實結算，於民國九十三年六月九日前提報本府核驗。逾期未申辦，本府逕核定該二地號之土地改良驗證金額為新台幣零元。」原告等不服，提起訴願，嗣苖栗縣政府以九十三年八月十三日府工都字第○九三○○八四七六○號函，重新核定上開二筆土地之土地改良驗證金額為零元，原告等不服，亦提起訴願，均遭到駁回，原告等遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

二、被告聲明求為判決：

（一）、原告之訴駁回。

（二）、訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告起訴意旨及補充理由略以：

（一）按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第8條、第117條分別定有明文。行政程序法係於91年1月1日始開始施行，惟有關信賴保護原則早為學界及實務界所肯認，上揭行政程序法有關之規定，原係此一原則之明文化，是本件原處分作成時，行政程序法雖未施行，該法所揭示之前開原則，亦為本件行為時應遵守之原則。又如第三人之權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害，且該權利係公法所保障之法律上利益者，綜屬私權利，第三人仍得提起行政訴訟。次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保進之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第8條、第 120條第1項、第126條第1項分別定有明文。由此可知，就行政處分得主張信賴利益保護者，僅限於合法授益處分之廢止或違法授益處分之撤銷之場合。最高行政法院92年判字第1684號、93判字第927號、92年判字第1627號等裁判要旨可參。

（二）查訴願決定之理由，無非以：原告等於申請核發土地改良驗證，涉有提供不實資料之情事，因此被告機關撤銷土地驗證之行政處分，並無行政程序法第 117條規定，其撤銷對公益有重大危害之情形，或受益人有信賴保護之利益存在，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形云云為據。惟查依據原處分及訴願決定書所稽之台灣高等法院台中分院91年度上更（一）字第 218號刑事判決所裁之事實，係被告機關所屬建設局都市計劃課科員羅錦榮、李瞻良、李志謙等人利用所職掌土地改良工程之審核及核發驗證書之機會，事先與金義營造公司負責人紀文發，達成利用職權牟利之犯意聯絡後，適興得建設股份有限公司實際負責人林萬和， 前來辦理坐落苗栗縣苗栗市○○段397及369之1等地號（下稱系爭土地）土地改良事宜時，要求林萬和必須將此改良工程交付與其所指定紀文發之金義公司承作，始會於審核時予通過，核發土地改良驗證書，而土改工程款項之金額亦為羅錦榮等人所決定，藉以謀得林萬和所支付土改工程款新台幣860萬元之不法利益， 且林萬和則得以節省土地增值稅之利益等語，並未提及原告等有何參與該違法行為，而依據該刑事判決所認，製作及提供該表象工程之不實資料，核發不實土地改良驗證書，據以行使折抵土地增值稅等行為，係羅錦榮、李瞻良、李志謙、林萬和等人，亦非原告等所為，與原告無涉，而依據該判決所認之事實，原告等更不知資料有誤，至屬明確，則原決定書所認：原告等於申請土地改良驗證時，涉有提供不實之資料云云，即與其依據之刑事判決所認定之事實不符，原處分及其訴願決定書，即有理由與證據矛盾之違誤。

（三）另由原刑事判決所認定之事實可知，原告等並無參與羅錦榮等人之犯行，足見原告並無詐欺、脅迫、賄賂行政機關之行為，更無提供不實資料或明知行政處分違法或因重大過失而不知者等行為，自無行政程序法第 119條各款所定，原告等對被告所核發86年9月2日府都建字第 1046006號及86年9月24日府都建字第 118599號等行政處分認為有效之信賴，有不值得保護之情形。而該刑事判決所認：林萬和係為節省土地增值稅，而允由被告機關之職員羅錦榮等人，承接土改工程等語，係因當初與地主即原告，約定土地增值稅由林萬和負擔，林萬和必須付清增值稅後始同意過戶，否則原告等以林萬和違約為由，主張違約之法律上權利，更得拒絕辦理過戶，此約定亦為雙方所認。林萬和之所以會接受被告機關之人員要求承包土改工程之原因，除因羅錦榮等人執掌核發土地改良驗證書之權限，林萬和如不配合羅錦榮等人之要求，恐系爭土地無法如期通過審核外，更因可節省土地增值稅之款項而允之，而此約定為屬原告私法之利益，依據前揭最高法院所著93判字第 927號裁判要旨可知，為係公法所保障之法律上利益者，更屬無疑。再者，依據該刑事判決，更指明係被告機關之人員利用職務之機會，勾串紀文發後，主動要求前來辦理土地改良事宜之林萬和須將工程交予紀文發承作，而林萬和迫於羅錦榮等人執掌土改審核之職權，為免系爭土地改良工程之審核，遭到羅錦榮等人之刁難而允之，羅錦榮等人再以其職權，以被告名義核發不實之土地改良驗證書等情可知，反而係被告機關人員，以核發不實之土地改良驗證書之詐欺，且利用職權施壓業者承包工程之不正當方法，並製作不實之土改驗證書，使林萬和得以持之向原告等稱，土地增值稅之部分，已依法以土改工程改良之方式抵扣，致使不知情之原告等陷於錯誤而同意辦理系爭土地之過戶，足見不僅原告等無信賴不值得保護之情事，反而係被告機關之人員以詐欺之方式，提供不實之土改驗證資料，使原告等失去前揭契約利益之保障，被告機關行為，已違反行政程序法第 8條行政行為應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴之規定。因此由於係被告機關內部控管不周，導致羅錦榮等人利用執掌主導，並製作、提供該不實土改驗證資料及處分等情，基於誠信原則，及公平正義原則，原告等對於被告機關所為86年9月2日府建都字第104606號函核發苗栗市○○段 397地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣2650萬元）及86年 9月24日府建都字第118599號函核發苗栗市○○段 396地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣932萬5千元）等處分有效之信賴利益保障，自大於撤銷前揭處分所欲維護之行政處分正確性及課稅公平性之公益，因此依行政程序法第117條之規定，要難認被告機關撤銷86年9月 2日府建都字第104606號函及86年9月24日府建都字第 118599號函之處分及訴願決定為適法。

（四）退步言之，如認本案原告等信賴授益之行政處分有效之信賴利益，顯然小於所欲維護之公益，而得予撤銷。惟依據前揭刑事判決可知，原告等並無行政程序法第 119條所定，受益人有信賴不值得保護之情形，且原告等以因信賴該違法之行政處分，而損失土地增值稅應由林萬和負擔之契約保障，更因此遭等行政執行處查封財產抵償之損失，原告等自合於行政程序法第 120條所定：授與利益之違法行政處分經撤銷後，受益人如無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償之規定，被告機關與給予原告相關合理之補償，為被告機關及訴願機關於撤銷該違法之受益處分時，並未提及相關補償事宜，逕自撤銷受益之處分，其撤銷處分及訴願決定，依法有誤，至屬無疑。

（五）綜上所陳，原告等並無行政程序法第 119條所列各款之情形，且有行政程序法第 117條所定信賴利益大於撤銷所欲維持之公益之情事，被告機關撤銷該受益處分之處分，及訴願機關之決定，於法有違，自無維持必要，爰請撤銷苗栗縣政府93年5月18日所為府工都字第 0930049164號行政處分、93年度8月13日府工都字第0930084760處分 ，及內政部台內訴字第0930006072號訴願決定，俾保民權等語。

二、被告答辯意旨略以：

（一）有關本案涉公務人員貪污部分業經台灣高等法院台中分院民國92年8月5日91年度上更（一）字第 218號刑事判決，依前開判決書第 6頁指「．．．經紀文發與林萬和經多次商談後，乃共同計劃以先後在前開三九六之一、三九七地號土地施作虛偽土地改良工程．．．並由李○○、羅○○．．．等人向林萬和以第三九七地號土地改良工程工程費六百四十萬元、第三九六之一地號土地改良工程工程費二百萬元之價格承包後，再以借牌費及發票費由李○○等三人支付之條件，將第三九七地號土地改良工程以二百二十萬元、第三九六之一地號土地改良工程二百萬元之價格，轉包予金義公司紀文發，由紀文發實際施作土地改良之表象工程．．．」、第 8頁指「．．．陳賢秋於紀文發就上開土地二筆為不實之表象工程施作完畢後，及應允林萬和之要求而為不實之結算，並基於概括犯意，在其業務上作成之文書將第三九七地號土地結算工程費用記載為二千六百五十萬元、將第三九六之一地號土地結算工程費用記載九百三十二萬五千元，並與紀文發基於犯意之聯絡，二人開立不實之工程數量計算決算表、決算書、驗證書．．．先後以原地主名義向都計課羅○○申請土地改良工程複勘．．．嗣羅○○於林萬和申請複勘時．．．竟於八十六年九月一日、九月二十三日違背法令簽准上開地號之雜項使用執照而核發不實之土地改良驗證書之後林萬和即指示紀文發將上開虛構工程予以拆除 ．．．」、第9頁指「林萬和因而交付李○○第三九七地號土地改良工程款六百四十萬元、第三九六之一地號土地改良工程費二百萬元，合計八百四十萬元，李○○給付第三九七地號土地實際施工款二百十萬元、第三九六之一地號土地實際施工款六十萬元予紀文發，並給付購買前開發票．．．」。另依苗栗縣稅捐稽徵處民國93年2月10日苗稅法創字第 0931002354號函指「是該虛偽施作之土地改良，似無土地改良實益，且與平均地權條例第三十六條及該條例施行細第十一條規定之立法精神不合，虛偽表象工程難謂土地改良，似不得於漲價中扣除」。基於上述理由，該二地號土地改良純屬虛偽表象施作，並無土地改良實益與作用，亦不符平均地權條例第36條及該條例施行細則第11條之立法精神，被告爰撤銷前開二地號土地之土地改良驗證，並請起造人（土地所有權人）、設計監造人及承造人重新依實結算。

（二）有關本案涉公務人員貪污部分業經台灣高等法院台中分院91年度上更（一）字第 218號刑事判決審結，另實際從事該虛偽表象工程設計監造之陳賢秋建築師與負責實際施作之紀文發等犯行業已判決確定（紀文發不得上訴），雖部分涉案人上訴中，惟本案係土地改良係屬虛偽表象施作之事實至為明確，部分涉案人上訴僅對量刑輕重有影響，對虛偽表象工程施作之事實不生影響。

（三）經由前開刑事判決審認，原告申請前開二筆地號土地改良費用驗證，涉有不實資料提供之情事，至屬無疑，被告爰依職權撤銷前開二地號土地之土地改良費用驗證，並請起造人（土地所有權人，即原告）、設計監造人及承造人重新依實結算，應無違誤，更無行政程序法第 117條規定，其撤銷對公益有重大危害之情形，或受益人有信賴保護之利益存在，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之情形。

（四）有關原告稱「惟查該刑事判決刻由最高法院受理上訴中，是否有虛偽施作之情結，及虛偽施作工程之範圍為何？有那些工程仍有實益等情，均未告釐清，因此原處分機關以未確定且事實未明之判決為依據，率爾為前揭處分，顯有違法不當」云云，顯為推拖之詞，被告除撤銷前開二筆土地改良費用驗證外，亦請起造人（土地所有權人）、設計監造人及承造人重新依實結算報核驗，被告民國93年 5月18日府工都字第0930049164號函並無違誤。

（五）原告另稱「處分函中並令訴願人重新依實結算於民國九十三年六月九日前提報苗栗縣政府，因此所有憑證資料均在法院查扣中，異議人根本無法及時提出，處分書之要求顯強人所難，則該處分難認合理妥適，自有不當」云云，若原告確實因時間不及無法提出相關驗證資料，理應向被告申請展延期限，惟迄今被告尚未接獲原告申請，原告以時間不及主張被告民國93年5月18日府工都字第 0930049164號函所為之行政處分難認合理妥適，卻又遲未提出展延期限之申請，自失其立場。

（六）另依台中高等行政法院民國93年1月5日92年度訴更一字第14 號判決第 24頁「．．．況台灣高等法院台中分院九十一年度上更（一）字第二一八號刑事案件之被告陳賢秋、紀文發部分已判決確定並送執行．．．由上開事證，上揭事實已足勘認為實在，且原告亦無法提出有上開土地改良施工之證明。從而，被告據以重新核定土地增值稅額五、三○○、○八二元，並依法向原告補徵，揆諸上揭規定及函釋，並無違誤。」。本件判決即採用台灣高等法院台中分院刑事判決事證為依據，一併供參。

（七）綜上論結，被告民國93年5月18日以府工都字第0930049164號函請被告就前開二筆地號土地改良費用金額依實結算，以及被告民國93年8月13日以府工都字第 0930084760號函重新核定該二地號之土地改良驗證金額為新台幣零元，並無違誤，請駁回原告之訴，以維法紀等語。

理由

一、「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」分別為行政程序法第117條、第119條、第120條第1項所規定。

二、本件被告苗栗縣政府依申請，以86年9月2日府建都字第104606號函核發苗栗市○○段 397地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣2650萬元），及以86年9月 24府建都字第118599號函核發苗栗市○○段396之1地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣932萬5仟元），嗣被告苗栗縣政府以該二筆土地之土地改良工程設計、監造及實際施作，經台灣高等法院台中分院以91年度上更（一）字第 218號刑事判決，認該二筆土地之土地改良有虛偽施作之現象，遂再以93年5月18日府工都字第 0930049164號函文通知原告：「．．．三、有關本府民國八十六年九月二日府建都字第一○四六○六號函核發苗栗市○○段三九七地號土地之土地改良工程費驗證 （核算金額計新台幣二千六百五十萬元整），及本府民國八十六年九月二十四日府建都字第一一八五九九號函核發苗栗市○○段三九六之一地號土地之土地改良工程費驗證（核算金額計新台幣九百三十二萬五千元整），並其相關附件，均予以撤銷，並請起造人（土地所有權人）、設計監造人及承造人重新依實結算，於民國九十三年六月九日前提報本府核驗。逾期未申辦，本府逕核定該二地號之土地改良驗證金額為新台幣零元。」，而撤銷原已核發之上開二筆土地之土地改良工程費驗證處分。原告不服，提起訴願，遭到駁回，遂提起本件行政訴訟，主張原告等並無行政程序法第119條所列各款之情形，且有行政程序法第117條所定信賴利益大於撤銷所欲維持公益之情事，被告機關撤銷該受益處分之處分，及訴願機關之決定，於法均屬有違，請求均予撤銷等語。

三、經查，苗栗縣政府雖以86年9月2日府建都字第104606號函核發苗栗市○○段 397地號土地之土地改良工程費驗證，及於86年9月24日以府建都字第118599號函核發苗栗市○○段396之 1地號土地之土地改良工程費驗證。惟原告等有關上開二地號土地所據以申請改良工程費驗證之土地改良工程設計、監造及實際施作，有虛偽施作情事，已據檢察官偵結起訴，並經臺灣高等法院臺中分院於91年度上更 (一)字第218號刑事判決，就其不法事實認定為：「．．．三、八十六年初，林萬和代表興得公司，有意價購詹益和、徐永火、甲○○等所有、坐落於苗栗縣苗栗市○○段第397及396之1、389 之3、398、402等5筆地號、合計面積共4561平方公尺之土地 （雙方約定由買方繳納土地增值稅），擬用為興建住宅出售，惟鑑於該第397,396之1地號士地增值總額高達新台幣（以下同）約2,000餘萬元（如未實施土改工程，前開第397地號土地應繳納土地增值稅15,671,287元，第396之1地號土地應繳納土地增值稅5,300,082元，合計應繳納土地增值稅20,971,369元）， 林萬和因得悉土地改良工程費用得以扣抵增值稅，欲以虛偽之土地改良工程費用扣抵土地增值稅之方式以求減少或免付稅捐，乃至都計課詢問羅錦榮有關申請辦理土地改良工程之程序，羅錦榮見有機可乘，乃於86年6月、7月間，先由李志謙出面與林萬和商談承攬土地改良工程事宜，經羅錦榮、李瞻良、李志謙、紀文發、 林萬和等5人多次商談後，乃共同基於意圖為自己不法利益之犯意聯絡，共同計劃以先後在前開396之1、397 地號土地上施做虛偽土地改良工程方法分兩階段辦理，並由李志謙、羅錦榮、李瞻良等人向林萬和以第397地號土地改良工程工程費6,400,000元、第396 之1地號土地改良工程工程費2,000,000元之價格承包後，再以借牌費及發票費由李志謙等3人支付之條件，將第397地號土地改良工程以2,200,000元、 第396之1地號土地改良工程2,000,000元之價格轉包予金義公司紀文發， 由紀文發實際施作土地改良工程之表象工程，並於紀文發施工後由知情之羅錦榮給予通融複驗及核發土地改良驗證書以供林萬和申辦扣抵土地增值稅額之用。林萬和並於86年6、7月間，覓得陳賢秋建築師事務所之負責人陳賢秋負責上開土地 2筆之土地改良工程設計及監造工作，陳賢秋明知林萬和委託其設計之前開396之1及 397地號土地改良工程係為規避土地增值稅之虛偽表象工程，並非依其設計圖樣實際施工，竟仍與上開林萬和等5人基於共同犯意聯絡， 欲圖使林萬和不法逃漏稅捐及使羅錦榮、李瞻良、李志謙等人圖得不法利益，乃故意就上開土地2筆為浮誇不實之土地改良工程設計， 並將其設計之土地改良工程所需費用儘量相當於該 2筆土地應繳納之增值稅額 （陳賢秋為配合上開第397地號土地增值總額而為28,500,000元之工程造價設計，另配合第396之1地號土地增值總額而為9,820,000元之工程造價設計）， 以配合林萬和事後得以土地改良費用扣抵應繳納之土地增值稅。另因上開第397地號土地改良工程設計造價金額高達28,500,000元 ，依規定需由乙級以上資格之營造廠始得承攬，紀文發之金義公司並不具有乙級營造廠資格，李志謙遂透過嘉晟營造有限公司之陳振明（另涉犯幫助林萬和逃漏稅部分由檢察官偵查中）向思萱營造有限公司（名義負責人為陳山淙）借牌承造，實際上則仍由紀文發負責施工，施工所需建材則由林萬和向金星公司採購，施作期間 （第397地號土地申報開工期間為86年7月25日至8月25日，第396之1地號土地申報開工期間為86年9月10日至9月25日）， 林萬和及廖學良2人並均在場指導紀文發如何施作表象工程， 陳賢秋、李志謙2人亦曾到場巡視。其間， 陳賢秋為配合執行前述2階段虛偽之土地改良工程，遂依林萬和指示，欲先行按工程設計總價百分之一比例計算分別給付予承辦該案之羅錦榮285,000元及98,2 00元，該兩筆款項並經林萬和以「設計、監造費」名義將1,213,000元及474,800元各乙筆分別匯交陳賢秋收取，原應由陳賢秋從上開款項中代轉給羅錦榮，惟因羅錦榮表示已獲得承攬該土地改良工程可自其浮報予林萬和之工程款中圖得利益無庸另行給付而未予收受。四、紀文發因而在前開第三九六之一地號土地上為虛偽表象工程如下：①、陡坡整平應行填方部分並未填土而係以鐵架支撐及舖設模板方式偽裝辦理。

②、擋土牆部分係以架設模板後噴漿方式偽裝。③、排水溝部分係以混凝土在路面沿虛偽構築支擋土牆側邊澆置並偽裝成排水溝及溝蓋，其下方直接臨土無溝底溝槽之施作。④、以模板偽裝為路表平面，在其上鋪設薄層碎石級配。在前開第397地號土地為虛偽表象工程如下：①、 坡道兩側以模板及灌漿方式構築擋土牆以穩固坡道承受載重程度，但擋土牆內部未紮鋼筋，僅沿地表構築，並未開挖深入地底施作擋土牆基礎。②、柏油路面僅餘路表鋪設薄層瀝青，並未壓實。

③、基地表面鋪設薄層屬碎石級配約十公分厚，僅推平未壓實。④、基地表面縱向及橫向排水溝係於路表面以混凝土澆置並加工作成排水溝牆及溝蓋形狀，其下方直接臨土無溝底及溝槽。⑤、基地四周圍擋土牆仍係以混凝土在地表面沿基地四周澆置並加工作成擋土牆頂面形狀及附掛虛偽之排水溝，並未實際開挖基礎及構築牆體。陳賢秋於紀文發就上開土地二筆為不實之表象工程施作完畢後，即應允林萬和之要求而不實之結算，並將第397地號土地結算工程費用記載為26,500,000元、將第396之1地號土地結算工程費用記載為9,325,000元，並與紀文發2人開立不實之工程數量計算決算表、決算書、驗證書，及由2人分別在上開不實之文書上蓋用「陳賢秋建築師事務所、陳賢秋」及「金義營造有限公司、紀文發」章戳或蓋用「思萱營造有限公司、陳山淙」等章戳以為不實之簽證，以供林萬和於完工後以原地主名義向都計課羅錦榮申請土地改良工程複勘，嗣羅錦榮於林萬和申請複勘時，於86年9月28日佯為形式之複勘，並分別於86年9月1日、9月23日簽准上開土地之雜項使用執照而核發不實之土地改良驗證書，並以86年9月2日86府建都字4606號函、86年9月24日 86府建都字118599號函副知苗栗縣稅捐稽徵處予以扣抵土地增值稅。之後林萬和即指示紀文發將上開虛構工程予以拆除，林萬和因而減免土地增值稅達20,855,040元（未實施土地改良應繳納稅額20,971,369元- 因施作虛偽之土地改良僅繳納稅額16,329元=20,855,040元）。 林萬和因而交付李志謙第397地號土地改良工程款6,400,000元、第396之1地號土地改良工程費2,000,000元合計8,400,000元，李志謙給付第397地號土地實際施工款2,100,000元、第396之1地號土地實際施工款600,000元予紀文發， 並給付購買前開發票（397地號購買發票費用為2, 517,500元， 第396之1地號購買發票費用為885,875元）及借牌費第397地號借牌費1,060,000元，396之1地號牌費233,125元，396之1地號部分因係由金義承作，故牌費支付給紀文發）後， 得款1,003,5 00 元（①第三九七地號部分：承包工程費640萬元 - 轉包程程費210萬元-借牌費106萬元-購買發票費251.75萬元 =72.5萬元。②第三九六之一地號部分：承包工程費200萬元-轉包工程款60萬元-紀文發牌費23.3125萬元-購買發票費88.5857萬元=28.1萬元，合計得利100.35萬元）， 除部分供羅錦榮、李志謙、李瞻良等三人吃喝玩樂花用外，羅錦榮分得四十萬餘元、李瞻良分得數萬元、李志謙分得五十萬元。陳振明明知其所開設經營之嘉晟營造有限公司並無承造前述第397地號土地改良工程事實，竟圖營利而先後開立合計面額共達26,800,000元之發票20張，售與李志謙提交林萬和收存，以掩飾前述掛名承造及虛偽構工之事實。」等情，且於上開刑事案件調查審理中，前揭事實，除據被告紀文發坦承不諱外，復據被告羅錦榮、李志謙、陳賢秋在調查站及偵查中供稱在卷，此經本院調取臺灣高等法院臺中分院93年度上更 (二）字第269號貪污治罪條例案件全卷核閱屬實， 並有臺灣高等法院臺中分院91年度上更（一）字第218號刑事判決 （即發回前該院判決）一份附卷可參。 此外，訴外人李志謙於88年6月5日在苗栗調查站訊問時， 亦供稱：「（你是如何知悉前述兩筆地號土地僅係施作虛偽之表象工程？羅錦榮、李瞻良是否已事先知情？）我記得在開工前林萬和已與我等（含羅錦榮、紀文發）取得共識，即係構築臨時性之構造物．．．」、「（你承攬前述三九七、三九六之一地號土改工程，與林萬和商定之價格若干？）三九七地號六百四十萬；三九六之一地號二百萬。」、「（該兩筆地號土改工程是否均由金義營造紀文發負責施作？渠工程價金若干？實領若干？）均由紀文發負責施工，三九七地號土改工程以二百二十萬交給紀文發施工；三九六之一地號以六十萬交給紀文發施工，因三九六之一地號係由金義營造公司具名承造，故我除付給紀文發工程款外，尚需按工程決算價一定比例給與紀文發牌費及．．．」（上開刑事判決書第十三頁）。依上所述各項事證， 已足認有關上開2筆地號土地所據以申請改良工程費驗證之土地改良工程設計、監造及實際施作，有虛偽施作之情形，上開刑事判決是否已確定，並不影響此一事實之認定。

四、依上所述，本件被告以86年9月2日府建都字第10104606號函所核發之苗栗市○○段 397地號土地之土地改良工程費驗證，及於86年9月24日以府建都字第 118599號函所核發苗栗市○○段396之1地號土地之土地改良工程費驗證，自係依據不實之證明所核發。核發之被告機關於發現後，如無前開行政程序法第 117條所規定，不得撤銷之情形時，自得將該違法之行政處分予以撤銷。又查，被告將其所核發與事實不符之系爭行政處分予以撤銷，係合於公益，且依客觀事實，將該違法之行政處分撤銷，對公益亦無重大危害之可能。

五、再查，原告甲○○於苗栗縣調查站調查時，雖稱：「該筆土地原經 （含396及396之1）原經我擬以一千八百萬元售與詹益和，嗣經討價還價及詹益和同意負擔土地增值稅後，我始同意以一千三百萬元拿清之條件將該地售讓詹益和，至由我蓋章申請改良土地之目的，則是為了能夠扣抵土地增值稅，至申辦土地改良之內容及過程，我只將我本人之印章交予詹益和辦理， 故對渠是否申辦及如何申辦，我完全不清楚。」等語；而原告祭祀公業徐創垂嘗當時之管理人徐永火於苗栗縣調查站調查時所委任之代理人徐張燄妹，對於該祭祀公業所有之系爭土地交易之情形，雖稱：「徐氏宗親有意出售該筆土地，．．．，約在八十六年五月間，林萬和同意以每坪新台幣六萬元單價承買並負擔規費、土地增值稅等。」、「徐永火只是掛名申請土地改良，有關過程，我夫妻並不清楚。」等語，核與林萬和所證：「．．．我買入該等土地時，依契約規定，土地增值稅由甲方（即買方我本人）負擔及乙方（即賣方地主）應配合具名辦理土地改良，．．．我記得當時與賣方（詹益和、徐永火）約定是由渠等具名申請土地改良，但改良費用由我負責支付（含設計、發包費用），最後再由乙方（即地主）具名申請抵繳土地增值稅。」等語相符。然此縱能證明原告等出售系爭土地，與買受人約定土地增值稅由買受人負擔，且土地改良之費用及設計、發包，均由買受人處理，然此等約定，僅於當事人間有其效力，並不影響原告等為系爭土地交易之土地增值稅繳納義務人，及為上開土地之改良工程驗證申請人之地位，是原告等於提出本件土地之改良工程驗證申請時，仍有據實提出資料之義務。且依本件原告等就系爭土地與買受人間之交易契約內容，予以觀察，買受人所提出之系爭土地改良資料，是否確實，事關原告甲○○及祭祀公業徐創垂嘗之管理人徐永火法定之繳納土地增值稅義務是否已履行，及其等出售系爭土地，買受人是否已合法履行其契約上義務（提出確實之土地改良資料，以供其等合法配合申請上開土地之改良工程驗證），應為其等所關切，則系爭土地之改良與買受人所提供資料是否相符？衡諸常情，原告甲○○及祭祀公業徐創垂嘗之管理人徐永火應無不知之理。縱認非明知，依其情節，亦屬有重大過失而不知。從而， 依前開行政程序法第119條第2、3款之規定，原告等為本件所撤銷行政處分之受益人，既有信賴不值得保護之情形，則被告機關將上開系爭行政處分即前開二筆土地之改良工程費驗證，予以撤銷，自無違法之情事，亦與行政程序法第8條之規定無違，原告自不得依行政程序法第120條第1項規定請求賠償。 本件原告等以被告所作成之前開系爭2筆土地之改良工程驗證，係屬授益之處分， 該等處分縱違法，因原告等受信賴保護，被告將之撤銷，核有不法等如事實欄所載之理由，主張本件之原處分違法，尚難採據。至本件系爭土地改良資料有不實情事，縱有主管該項業務之被告機關所屬建設局人員涉有違法之事實，然該等人員所涉之前開違法行為，尚不得認係被告機關之行政行為，亦不得以之作為信賴之基礎，自不因此而生信賴保護之問題。又被告機關未於原處分中告知得聲請展延期限，並不影響本件原處分是否違法之認定。

六、綜上所述，被告以其所核發之前開 2筆土地之改良工程驗證，因認原告所提出申請之資料有虛偽不實之情事，而以原處分將上開 2筆土地之改良工程驗證及其相關附件，均予以撤銷，並請起造人（土地所有權人）、設計監造人及承造人重新依實結算，另提報被告重新核驗，且於原告等未依限提出系爭土地改良之相關資料後， 予以核定系爭2筆土地之土地改良工程驗證金額為零元，於法尚難認有違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。 原告等以前開理由主張原處分2處分及訴願決定違法，請求均以撤銷，為無理由，應予駁回。此外，兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不另一一指陳，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第 1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 沈 應 南