臺中高等行政法院裁定

原告

甲○○

被告

苗栗縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

饒斯棋 律師

上列當事人間因確認核准殯儀館火葬場設立無效事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、查臺灣省政府核准殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂及其他喪葬設施之設置之業務，自民國(下同)88年7月1日起，改由縣（市）主管機關核准，是該項業務已由被告承受，本件訴訟原告以苗栗政府為被告，並無不合，合先敘明。

二、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」、「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「原告之訴，有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第6條第1項、第2項、第111條第1項及第107條第1項第10款所明定。

三、本件原告起訴意旨略以：臺灣省政府社會處85年12月9日社三字第69755號函明白指示被告對私立大坪頂殯儀館火葬場之設置，應依環境保護法規及其相關規定辦理。然被告所屬環保局在火葬場業者提出作環境評估申請時，竟於88年5月6日函告業者「該固定污染設計量未達公告範疇」，免予評估。相似案件，彰化縣政府對彰化火葬場之設置申請案，不敢不作環境影響評估。上揭公函省社會處明白指示被告應對該申請案「嚴予督導」，「並應於核准之日起1年內施工，逾期未施工者，撤銷其核准」，其次要求被告「督促申請人妥與當地居民溝通協調，以維敦親睦鄰美誼，避免發生糾紛」。然核准案地點不當的鄰避設施，造成附近居民嚴重恐懼不安，業已超過10年，其間遭居民無數次強烈抗爭，屢次要求被告撤銷，卻未見被告曾對該申請人嚴予督導。系爭申請案所擬使用坐落苗栗縣苗栗市○○○段上南勢坑小段125-2地號之土地，完全未面臨道路，有85年以前的空照圖為證，係業者在公墓中間違法竊占公地，擅自設置道路並施工，被告怠於執行審查之責，於87年12月24日違法核發給業者建築線指示，顯見被告建設局違法核准發給業者建築線指示案，有違行政程序法第8、9、10條之規定，具明顯重大瑕疵。系爭火葬場申請案業者完全不顧附近居民超過10年反對抗爭、嚴重妨礙聯合大學新校區之發展、妨礙苗栗都市擴展之所需，而作之個人商業行為。新竹縣政府於85年核准興建湖口火葬場，因居民反對，不到1年時間即將核准案予以撤銷。臺中縣政府於85年規劃三個火葬場興建地點，均因居民不贊成，亦於1年之內打消興建計畫。唯獨被告相關單位無視居民反對抗爭故意不撤銷，一再作出違法行政措施，違反行政程序法第164條應公開及聽證程序，及第111條第7款規定具明顯重大瑕疵，被告顯然替業者護航。原告經向臺灣省政府社會處不服申請撤銷，該處承辦人員認為這是被告報上來的核准案件，其申請撤銷，依行政程序法規定應由被告轉報撤銷，才會予以撤銷，省社會處不能逕行撤銷。茲檢附向內政部申請確認火葬場殯儀館案無效及被駁回的經過，原告多年向被告不服申請撤銷、再向臺灣省政府不服申請撤銷、及向內政部申請確認火葬場殯儀館案無效，甚至改由傅清溪向臺灣苗栗地方法院檢察署提出檢舉書，均遭駁回。嗣後，被告所屬建設局以86年6月2日建管字第058035號函核准山坡地開發許可，以86年11月10日建管字第054號函核發雜項建築執照，被告所屬農業局以87年3月3日農保字第11730號函核發水土保持施工許可證，被告所屬建設局以87年12月5日建管什字第45號函核發什項使用執照，被告所屬地政局以88年5月31日府地用字第0008847457號函核准由山坡地保育區「農牧用地」變更編定為「墳墓用地」等5件行政處分，並由系爭125-2地號土地所有權人邱劉菊英對鄰地同段同小段125-1地號所有權人即被告提起確認通行權之民事訴訟，可證系爭土地是袋地，系爭火葬場案申請人申請時提供有面臨4公尺以上道路之不實資料，故被告上揭5件核准行政處分，違反山坡地開發建築管理辦法第10條規定「山坡地建築基地．．．應臨接4公尺以上道路。」及行政程序法第119條第2款、第164條、第111條第5款、第7款之規定，乃起訴及追加訴之聲明，請求確認⒈臺灣省政府社會處於85年12月9日85社三字第69755號函所為核准私立大坪頂殯儀館火葬場案之行政處分無效。⒉被告86年6月2日建管字第058035號函所為核准山坡地開發許可之行政處分無效。⒊被告86年11月10日建管字第054號函所為核發雜項建築執照之行政處分無效。⒋被告87年3月3日農保字第11730號函所為核發水土保持施工許可證之行政處分無效。⒌被告87年12月5日建管什字第45號函所為核發什項使用執照之行政處分無效。⒍被告88年5月31日府地用字第0008847457號函所為核准由山坡地保育區「農牧用地」，變更編定為「墳墓用地」之行政處分無效云云。

四、經查，本件原告起訴請求確認臺灣省政府社會處85年12月9日85社三字第69755號函所為核准私立大坪頂殯儀館火葬場案之行政處分無效部分，依行政訴訟法第6條第2項規定，確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。故若未先向原處分機關請求確認行政處分無效，即逕向高等行政法院起訴請求確認行政處分無效，其起訴即因不備其他要件，而不合法。本件原告雖於93年12月8日向內政部請求確認臺灣省政府社會處85年12月9日85社三字第69755號函所為核准私立大坪頂殯儀館火葬場案之行政處分無效，然行政院於88年6月30日以台88內字第25355號令發布，自88年7月1日起，墳墓設置管理條例第29條有關省政府核准殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂及其他喪葬設施之設置，及省政府訂定管理辦法，改由縣（市）主管機關核准及訂定，是該項業務已由被告承受，內政部乃以93年12月27日台內民字第0930010318號及94年1月10日台內民字第0940002037號函（見本院卷第310、311、313頁）將原告之申請書退還，並告知原告應向被告請求確認該行政處分無效。惟原告事後並未向被告請求確認該行政處分無效，已據兩造陳明在卷（見本院卷第298頁），是原告逕向本院起訴請求確認該行政處分無效，其起訴即屬不合法，應予駁回。

五、另本件原告於95年10月2日提起本件行政訴訟後，該訴狀已於95年10月25日送達於被告，原告嗣於96年1月11日另行追加訴之聲明第2項至第6項之聲明，有各該書狀及送達證書附卷可稽，此部分既不符合行政訴訟法第111條第3項各款之情形，而被告亦不同意原告此部分之追加（見96年1月11日之準備程序筆錄），且原告亦未向被告請求確認該行政處分無效，本院認其追加為不適當，其所追加之訴為不合法，不應予以准許，爰就原告追加起訴部分併予駁回。至兩造其餘之主張與本件裁判之結果無影響，毋庸加以論述，附此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第二庭審判長法 官 胡 國 棟