臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

送達代收人

何志揚律師

被告

臺中市北區區公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因返還震災慰問金事件，原告不服臺中市政府中華民國96年4月25日府法訴字第0960089152號訴願決定，提起行政訴訟，經本院中華民國96年6月29日96年度簡字第318號裁定駁回原告之訴，原告仍不服提起抗告，經最高行政法院97年度裁字第4716號裁定廢棄發回更審，本院更為判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告所有坐落台中市○區○○里○○路342巷12號1樓房屋（即美麗殿大廈，以下簡稱系爭房屋），於民國（下同）88年9月21日發生九二一集集大地震時損壞，因建築師公會與行政院災後重建推動委員會之鑑定結果不一，被告乃於88年10月16日依權責公告系爭房屋為全倒，並於原告簽立切結書承諾如改判半倒則同意無條件返還新台幣（下同）10萬元慰助金後，依內政部88年9月28日台（88）內社字第8882269號函所頒之發放慰助金標準，發給原告全倒之慰助金20萬元。嗣被告依行政院公共工程委員會及內政部共同會銜以90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號函送之美麗殿大樓鑑定書所載「鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」之結論，及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，以94年12月23日公所社字第0940020864號公告改判系爭房屋為半倒，並以96年1月26日公所社字第0960001828號函通知原告繳回溢領之震災慰助金10萬元。原告不服該函，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經本院96年度簡字第318號以該函非行政處分而予以裁定駁回，原告不服，提起抗告。嗣經最高行政法院97年度裁字第4716號裁定，將原裁定廢棄，發回本院更審。

二、本件原告主張：

㈠按行政院公共工程委員會於90年9月21日作成系爭房屋為可修繕補強之最終鑑定結論後，被告至遲於台中市政府91年6月11日召開「本市美麗殿A棟至F棟」判定疑義協調會，作成請被告改判半倒追回10萬元慰助金之結論時，即知悉原處分違法而有撤銷原因存在。被告遲至94年12月23日始作成系爭追繳10萬元之處分，顯已逾行政程序法第121條所定2年之除斥期間。

㈡被告雖曾於94年12月21日召開美麗殿大廈改判之公聽會，惟並未預留相當期間，更未逐一通知原告等大廈所有區分所有權人，顯未踐行行政程序法第54、55、56條所規範之聽證程序。是被告嗣後作成系爭處分，當屬違法而有重大瑕疵。

㈢依九二一震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第4條規定，鑑定小組依據申請人提供詳細卷證資料審查後，應以「工程專業技術就建築物安全分析數據」辦理建築物原地重建或修繕補強之最終鑑定。惟被告所依據之鑑定意見，竟僅憑台灣省建築師公會台中市辦事處及中央大學土木系之鑑定結果，即作成系爭房屋可作修繕補強之最終鑑定，並對台中市政府88年10月5日會同專業技師所為之建築物危險分級評估結果，及行政院災後重建推動委員會之履勘結果，以其鑑定人員未符合建築法第77條第3項規定為由（該規定與判定全倒、半倒無涉），而謂其鑑定結果僅供參考，又未對高雄市土木技師公會之鑑定報告作出說明。是被告所憑之鑑定報告既未指明其採信與否之具體理由，又未對如何修復補強始能確保系爭房屋之結構安全無虞作出交代，即作成可修復補強之結論，當有重大瑕疵。被告前曾對系爭房屋作成全倒判定及發給20萬元慰助金之行政處分（信賴基礎），台中市政府亦因此作成公告限期拆除之行政處分，並辦理拆除工程發包作業，原告因此深信系爭房屋將會拆除而搬遷搬離，並貸款重新購屋或租屋居住，是原告為此已將該20萬元慰助金花用殆盡（信賴行為，原告不知所領20萬元慰助金無法律上之原因），故所得之利益已不存在。按原告並無行政程序法第119條信賴不受保護之情形，且憑系爭切結書之文字亦不能認定原告之信賴不受保護，是依同法第127條第2項準用民法第181條第1項規定及最高行政法院89年度判字第1103號判決意旨，該等利益既已不存在，原告自無返還義務等情。

㈣被告先決改判半倒之行政處分，已經最高行政法自為判決撤銷確定，返還溢領慰助金之原處分自失所附麗：美麗殿大樓於88年9月21日大地震發生毀損，台中市政府工務局會同專業技師鑑定進行建築物危險分級之評估，經依震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表所載，其評估結果之危險分級，該建築物部分屬於危險C級，部分屬於危險B級，嗣原告對該建築物評估有所疑義，先後經台中市建築師公會88年10月5日派員鑑定為危險C級，88年10月13日經行政院九二一震災災後重建推動委員會指派交通部國道新建工程局派員協助評估認定為「全倒但需第二次評估」，台中市政府鑑於判定標準爭議不斷，乃函請行政院公共工程委員會再做鑑定。因此，被告乃於88年10月18日依權責認定為全倒，並以88年12月9日公所經字第22028號函知台中市政府該大樓認定「全倒」並檢送所有權人拆除同意書影本及該大樓住戶所有權人會議決議紀錄（同意拆除重建），以88年12月29日88公所民字第23268號函判定該大樓為全倒建築物，台中市政府並以89年1月12日府工建字第900842號公告請所有權人依建築法第81條規定限期拆除。案經訴外人東正建設股份有限公司對於上開拆除公告不服，循序提起行政爭訟，由鈞院90年12月20日89年度訴字第第820號判決撤銷拆除處分，上訴後經最高行政法院92年5292年度判字第497號判決將原判決廢棄發回鈞院，復經鈞院93年5月12日92年度訴更一字第17號判決撤銷拆除處分，上訴後經最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決維持鈞院見解而告確定。又行政院公共工程委員會、內政部共同以90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台內90內營字第9085466號函檢送「九二一震災受損建築物安全鑑定小組」對美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書，其鑑定結果為「作成鑑定標的物可作修繕強之最終鑑定」，被告依據上開最終鑑定意見書及鈞院92年度訴更一字第17號判決、最高行政法院94年度判字第1804號判決，以94年12月23日公所社字第0940020864號公告「台中市○區○○路342巷美麗殿A棟至F棟建築物，自即日起判定為半倒」（以下簡稱前處分），經原告等不服，提起訴願經駁回後，遂提起行政訴訟，目前已經最高行政法院於97年11月20日以97年度判字第1023號自為判決，以被告依職權自行撤銷全倒判定之前處分已逾行政程序法第121條第1項2年之除斥期間於法未合，將上開原處分及其訴願決定撤銷，也就是維持原來被告全倒判定之處分，因此本案至此而告定讞。被告上開改判美麗殿大樓半倒之前處分既然已經最高行政法院自為判決撤銷確定，則本件被告所據以對原告作成之96年1月26日公所社字第0960001828號函催住戶繳回溢領之震災慰助金10萬元行政處分即失所附麗，被告自不得向原告催繳返還溢領慰助金，故本件催繳原處分及維持之訴願決定違法灼然甚明，自應予以撤銷。

㈤聲明求為判決訴願決定及原處分（96年1月26日公所社字第0960001828號函）均撤銷。

三、被告則以：

㈠原告系爭房屋於88年9月21日發生九二一集集大地震時，被告依88年10月3日國工局鑑定暨內政部88年9月30日台88內社字第8885465號函以88年12月29日88公所民字第23268號函報市府全倒之認定，因房屋被判定全倒者係屬於須拆除之危險建築，鑑於當時災民態度不一，加上里長、里幹事及管區警員亦根據上述全倒勘災表陳報，為求安定災民確認災民身份，被告在有條件下「1.要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬之慰助金2.簽具災屋拆除同意書」（此為雙方所不爭執）認定為全倒，是被告當時已保留其在系爭建物改判半倒之情形下，得全部或一部廢止該行政處分之權限。按內政部88年9月30日台內社字第08885465號函示，上開判定亦係受災戶慰助金、租金核發之依據，故慰助金發放為原全倒處分之授益處分。依內政部九二一慰助金統一發放標準88年9月28日台（88）內社字第8882269號函「住屋全倒者，每戶總數20萬元整；住屋半倒者，每戶總數10萬元整」之發放標準，由災戶各別到區公所填具切結書後領取全倒慰助金20萬元。故被告依上開標準發予原告20萬元係為原全倒處分之授益處分，故其於改判半倒時，同時變更適用補助之標準，性質上乃基於系爭房屋已為半倒之認定，慰助金已溢發10萬元之情事，所自為撤銷原溢發處分之行政處分。

㈡又依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台90內營字第90085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書結論「本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」之結論暨最高行政法院94年11月17日第01804號確定判決，依行政訴訟法第216條之規定，撤銷原處分之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，是以被告受司法機關終局判決之拘束，參酌最終鑑定報告書之鑑定意見，爰依行政程序法第117規定依職權撤銷美麗殿大樓原全倒判定，以94年12月23日公所字第0940020864公告函改判重新公告為「半倒」。

㈢按行政程序法第121條兩年除斥期間之規定，應自原處分機關知有撤銷原因之日起兩年內為之。解釋上所謂「知有撤銷原因」，應以該「撤銷原處分之原因」確定無疑，始足當之，倘若該撤銷原因尚在訟爭中，則除斥期間自不能起算。本件美麗殿大樓，前經被告作成「全倒」之行政處分，嗣於94年12月23日變更為「半倒」之行政處分，雖隱含撤銷原處分之意，然被告作成「全倒」之行政處分後，台中市政府即據以作成拆除美麗殿大樓之處分，嗣即有住戶不服該行政處分，而循序提起訴願、行政訴訟程序救濟。台中市政府鑑於系爭建物於九二一地震後次判定，結果不盡相同，各住戶爭議不斷，乃於90年3月21日函請行政院公共工程委員會及內政部組成之建築物安全鑑定小組鑑定，經該小組作成「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定。惟上開訴訟遲遲未能確定，內政部91年4月8日台內社字第0910008897號函說明二「略以‧‧‧同意該府所提建議，參酌最終鑑定報告及台中高等行政法院判決結果旨揭案內建築物已不符全倒定義，宜依規定由原判定單位(鄉、鎮、市、區公所）逕行改判半倒並依相關規定重新檢討適用」，然訴訟參加人（美麗殿管委會）依法提起上訴，最高行政法院以92年度判字第497號判決「原判決廢棄發回台中高等行政法院』。又經鈞院訴更一字第17號判決「訴願決定及原處分撤銷」及最高行政法院於94年11月17日第01804號判決「上訴駁回。上訴審訴訟費用由，上訴人負擔」之終局判決確定，因內政部函示被告改判當時，本案處於訴訟未確定狀態，依據行政程序法第216條之規定，就其事件有拘束各關係機關之效力，是以被告受司法機關終局判決之約束，迄94年11月17日始經最高行政法院94年度判字第1804號判決確定。可見被告變更先前認定全倒之處分而為半倒之處分，係因相關當事人一再爭訟，「撤銷原處分之原因」尚非確定無疑所致，故被告為公共安全並顧及大樓所有權人之權益，慎重其事俟爭議確定始變更原行政處分，並非被告有意延誤，尚難指為違法。準此，被告依據最終鑑定結果及前開最高行政法院確定判決，於94年12月23日變更「全倒」之處分為「半倒」之處分，顯未逾兩年之除斥期間。

㈣而有關原領取全倒慰助金20萬元需追減繳回10萬元部份，查90年5月4日(90)院台大二字第11445號司法院令公布大

第117條、第119條等條文所述之信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授予利益之行政處分時，應考量人民是否因信賴該授意處分而取得值得保護之信賴利益。本案所涉921震災房屋全倒、半倒改判後，災民原領相關之行政作為（即適用內政部88年9月28日台（88）內社字第8882269號函，「住屋全倒者，每戶總數20萬元整」、「住屋半倒者，每戶總數10萬元整」之規定，並非因既有法規廢止或內容修改；且該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則適用。又921震災受災戶受領20萬元慰助金，須以住屋全倒為要件，而系爭房屋是否全倒或半倒，九二一震災重建暫行條例第17條之1規定有因震災受損建築物重行鑑定之機制，是系爭房屋雖經被告判定為全倒，仍有因爭議再行鑑定而改判為半倒，並被追回10萬元之可能，而被告係於「要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下認定為全倒並發放慰助金，是謂原告於領取足見本案之信賴基礎本附有條件。美麗殿大廈既已判定為半倒，被告並作成追回溢領10萬元之行政處分，且原告等亦已出具切結書，載明「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」，原告自不得主張其等先前向被告所領之20萬元慰助金，有信賴保護原則之適用；更不得執以主張該溢領之10萬元利益已不存在而無須返還。

㈤另改判為半倒後慰助金應由原領之20萬元，追減為10萬元，已溢領之10萬元慰助金應予追繳，為求慎重及照顧災戶，被告函請台中市政府釋示業經內政部94年12月27日台內社字第0940046702號函、台中市政府95年3月2日府社助字第0950030610號函轉內政部函釋及內政部95年5月30日台內社字第0950088894號函釋，因無信賴保護原則之適用，仍需追減繳回10萬元整，被告自得按內政部函示統一發佈慰助金標準「住屋全倒者，每戶總數20萬元整」、「住屋半倒者，每戶總數10萬元整」撤銷該作成時係合法之授益處分之一部，又該提供一次金錢給付行政處分之一部，其中10萬元部分若未經撤銷，原告等受領該部分慰助金即失去法律上依據，按行政程序法第127條第1項公法上不當得利之規定，原告等應返還因該處分所受領之10萬元溢領慰助金，自應予以收回或補發，如受災戶拒不繳回，應又辦理追回，應無疑義。

㈥88年9月21日集集大地震，被告以88年12月29日88公所民字第23268號函報台中市政府判定美麗殿大樓為全倒認定，台中市政府據以作成89年1月12日府工建字第900842號函全倒之拆除公告，嗣被告以94年12月23日公所社字第0940020864號函改判定為半倒建築物，受災戶林茂基及劉安芝等47人因不服上開改判處分，先後提起訴願及行政訴訟，前案林茂基經鈞院95年度訴字第345號判決「原告之訴駁回」，且鈞院96年2月5日已函復該案業經審結確定；後案劉安芝等47人經鈞院95年度訴字第412號判決「原告之

臺中高等行政法院第三庭