臺中高等行政法院裁定

原告

甲○○

原告

乙○○

被告

苗栗縣政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年6月23日台內訴字第0980082701號（案號：0000000000）及98年6月23日台內訴字第0980082704號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明，既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。故對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即認不備要件；次按，原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又被徵收土地之所有權人（土地權利關係人）如對於公告之徵收補償費價格有異議，應於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出；苟於公告期間內對該公告徵收之補償價格並無異議，且依通知領取應受之徵收補償費者，其對於土地之權利義務，於應受之補償費發給完峻時終止（參照土地徵收條例第18條、第21條第1項及第22條第1項、第2項規定）。又按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課以義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。

二、本件原告起訴意旨略謂：

㈠程序部分：

⒈依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項，以及司法院釋字第423號解釋意旨，認為行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。本案雖係由亞興測量有限公司所查估提列與正常種植情形不相當之農林作物清冊，惟按行政程序法第16條第1項、訴願法第10條之規定，此係屬被告97年8月28日府地權字第0970128495號函所為「不予補償」之行政處分無疑，為兩造當事人所不爭之事實。

⒉又本案於土地徵收時，被告未將其委託亞興測量有限公司所查估提列與正常種植情形不相當之農林作物清冊及判斷標準以書面通知權利人，責令土地權利關係人於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出異議，有使土地權利關係人不知如何爭訟及喪失救濟途徑之嫌，是可歸責於被告之事由。被告97年8月28日府地權字第09701 28495號函未依行政程序法第96條對原告表明若不服該函如何救濟之教示行為，已屬明顯重大瑕疵之行政行為。

⒊再查，原告等於訴願前，已於97年9月11日向被告提出陳情，被告未依行政機關處理人民陳情案件要點第6點規定之處理時限30日內處理；原告亦於97年9月23日向被告提出訴願，而被告及訴願機關之如何決定，付之闕如，對人民之財產權置於何處。

⒋另被告援引92年3月6日府工字第0920020577號函、92年10月27日府工字第0920107335號函所召開之座談會、93年3月25日及95年1月19日所召開之公開展覽說明會等，作為人民「預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，則已屬投機行為」之理由，不顧土地法第227條及土地徵收條例第18條所謂「公告」程序之效力；亦未依土地徵收條例第10條第2項之規定，應舉行公聽會，並依土地徵收條例第22條第1項第2項之規定處理。土地之徵收係依土地法第222條之規定，並依第227 條公告、通知土地所有權人及他項權利人，故原土地所有權人及他項權利人需俟直轄市或縣（市）地政機關踐行「公告」程序，始確實知悉該土地已被徵收，因此，座談會或公開展覽說明會等均不足以取代「公告」程序。

㈡實體部分：

⒈原告等2人為因應我國加入世界貿易組織後，農地資源調整減產，配合推動平地造林，紓解農產品產銷失衡現象，增加平原地區綠地面積，並結合產業、人文與景觀，發展休閒產業，早於94年間於系爭土地上種植白千層、側柏（肖楠）、土肉桂、香椿等農作改良物，此係「苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例」中所明列補償之作物。依據原告等所提出系爭土地之土地登記謄本、地籍圖及現場照片，可看出系爭土地所種植之農作改良物之數量、面積與生長情況，依經驗法則及論理法則之推衍，均非亞興測量有限公司查估說明中所述之「與正常種植情形不相當」之情形。又查，依苗栗縣後龍鎮公所農業課所辦理休耕轉作之現場實勘結果可知，原告等於系爭土地上所種植之農林作物均屬從小苗種起之正常種植情形，並無搶種之情形。被告不予補償原告等系爭土地之農作改良物補償費，已違背憲法之規定，應撤銷違法之補償處分，另為適法之補償處分，並發放補償費給原告等。

⒉查苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第10條第1項規定，於「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，本府得依據當地之情形核實查估，辦理補償；其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構評估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。」本案被告委託亞興測量有限公司進行查估之內容，並未針對作物種類、等級、種植面積或數量等，賦與原告任何聽證、聲明異議或陳述意見之機會，致原告無從就自給實體上之權利有任何主張，即片面決定不予補償原土地所有人於地上物之損失，自屬侵害人民之基本權。被告認定原告等就系爭土地違反從來之使用，強行種植「高價值」之作物，係與土地徵收條例第5條第1項第4款所謂「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」規定不符。惟綜觀土地徵收條例制定本條之內容，並無以「違反從來之使用」、「高價值作物」、「搶種」等為要件。故本案被告之認定，乃增加實體法所未有之要件。更甚者，被告指稱原告於95年後改種高價值之林作物，顯係錯誤之觀念。所謂「高價值」與否之作物，於「苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例」所列之附表中，即以明示各類作物之價值，而原告等於系爭土地上所種植之白千層、側柏（肖楠）、土肉桂、香椿等農作改良物之價值僅298,500元，何來「高價值」作物之認定？若原告有搶種高價值之林作物之行為，何不栽植易為種植且迅速成長之龍柏、萬年柏、倒地柏，而要栽植較為費時冗工之白千層等農作改良物等情。

㈢聲明求為判決：⒈內政部98年6月23日台內訴字第0980082701號（案號：0000000000）、98年6月23日台內訴字第0980082704號（案號：0000000000）訴願決定及被告97年8月28日府地權字第0970128495號函不予補償之行政處分應予撤銷。⒉請求被告應給付原告徵收補償費共計300,550元，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之遲延利息。

三、經查：

㈠有關撤銷訴訟部分：

⑴按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明，既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。故對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即認不備要件；次按，原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又被徵收土地之所有權人（土地權利關係人）如對於公告之徵收補償費價格有異議，應於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出；苟於公告期間內對該公告徵收之補償價格並無異議，且依通知領取應受之徵收補償費者，其對於土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止（參照土地徵收條例第18條、第21條第1項及第22條第1項、第2項規定）。

⑵本件被告為開發新社區並配合高速鐵路苗栗車站特定區用地取得需要，經報奉內政部於96年3月2日以內授中辦地字第0960042054號函核准區段徵收苗栗縣後龍鎮○○○段143-6地號等1,596筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內之私有土地改良物，被告乃據以96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收，公告期間自96年3月14日起至96年4月12日止。原告甲○○所有坐落苗栗縣後龍鎮○○段校寄埧小段475地號土地及原告乙○○所有坐落同段埔頂小段934、935及1035地號3筆土地位於上開區段徵收範圍內，被告依系爭土地休耕紀錄、林務局農林航空測量所航照圖及亞興測量有限公司於95年1月間之查估照片，認為原告於系爭土地種植之農作物與正常種植情形不相當，有土地徵收條例第5條第1項第4款規定情事，乃依土地徵收條例第5條第3項規定，以97年8月28日府地權字第0970128495號函通知原告：「台端位於本縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內所種植之農林作物不予補償，為配合公共工程施工，請於即日起至97年10月5日止自行遷移完竣，逾期未遷移完竣者，且妨礙施工時，依法就地剷除，‧‧‧」等情為兩造所不爭執，而被告以96年3月7日府地權字第0960034098號公告區段徵收系爭土地，並一併徵收區段徵收範圍內之私有土地改良物。原告等對徵收範圍內系爭土地上其種植之農林作物未予補償有異議，因原告等未於徵收公告期間內以書面向被告提出異議，亦未於公告期滿次日起30日內提起訴願，系爭土地並於97年5月間登記為苗栗縣所有，該徵收補償案件已告確定。被告於97年8月28日以府地權字第0970128495號函知原告等：「台端位於本縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內所種植之農林作物不予補償，為配合公共工程施工，請於即日起至97年10月5日止自行遷移完竣，逾期未遷移完竣者，且妨礙施工時，依法就地剷除，‧‧‧」，核其性質，係被告依據土地徵收條例第5條第3項規定，於公告期滿後通知原告自行遷移完竣。該函僅係觀念通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，並無不合，原告對非屬行政處分提起撤銷訴訟，揆諸首揭規定顯非合法，應以駁回。

㈡有關給付訴訟部分：

⒈按提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課以義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。

⒉本件被告為開發新社區並配合高速鐵路苗栗車站特定區用地取得需要，經報奉內政部於96年3月2日以內授中辦地字第0960042054號函核准區段徵收苗栗縣後龍鎮○○○段143-6地號等1,596筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內之私有土地改良物，被告乃據以96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收，公告期間自96年3月14日起至96年4月12日止。原告甲○○所有坐落苗栗縣後龍鎮○○段校寄埧小段475地號土地及原告乙○○所有坐落同段埔頂小段934、935及1035地號3筆土地位於上開區段徵收範圍內，被告依系爭土地休耕紀錄、林務局農林航空測量所航照圖及亞興測量有限公司於95年1月間之查估照片，認為原告於系爭土地種植之農作物與正常種植情形不相當，有土地徵收條例第5條第1項第4款規定情事，而未將原告等系爭土地之農作物列入補償清冊中。並依土地徵收條例第5條第3項規定，以97年8月28日府地權字第0970128495號函通知原告：「台端位於本縣高速鐵路苗栗車站特定區區段徵收範圍內所種植之農林作物不予補償，為配合公共工程施工，請於即日起至97年10月5日止自行遷移完竣，逾期未遷移完竣者，且妨礙施工時，依法就地剷除，‧‧‧」，已如前述。原告等雖於96年4月7日及96年9月3日向被告提出申請書請求補償，被告分別以96年4月18日府地權字0960052648號函復原告略以：「說明：二、請針對遺漏查估或錯誤估計部份儘速進行複估，以維陳情人權益。」及96年10月8日府地權字第0960132286號函復原告略以：「說明：三、另陳後龍鎮○○段校寄埧小段475地號上農林作物未查估補償乙節，查本案業經查估完竣，惟有搶植之疑義，目前正調閱相關資料佐證研議中。」（見本院卷第366頁至第367頁），是系爭土地上農作物尚未作成查估，為兩造所不爭執，則原告應先提起課以義務之訴，由被告作成查估及補償額之核定，則原告未經提起課以義務之訴，遽行提起給付之訴，請求被告給付原告徵收補償費共計300,550元，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之遲延利息。依上開說明，其起訴難認為合法，亦應予駁回。

㈢本件既經程序駁回，依程序不合，實體不究之原則，兩造其餘實體上之主張及陳述即毋庸再予審究，併予敘明。

四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第三庭