臺中高等行政法院裁定

原告

甲○○○○○○○

輔佐人

丙○○

被告

彰化縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因返還押標金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年10月6日農訴字第0980147771號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款所明定。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決」亦經司法院釋字第448號解釋在案，再「行政機關代表國庫管理或處分官產，係屬私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」、「官署依據法令管理國有財產，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該項國有財產所發生之租賃等關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用國有土地所生爭執，自屬於私權之爭執，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。」改制前行政法院（現已改制為最高行政法院）亦著有51年度判字第282號及58年度判字第270號判例。

二、本件原告於民國（下同）98年4月20日參與被告「彰化縣景觀苗木生產專區出租單元第4次公開標租」之投標並得標，經被告以98年4月21日府農銷字第0980092687號函通知原告應於98年5月6日前繳納履約保證金及第1年租金，因原告未依期限繳納，被告遂以98年7月6日府農銷字第0980158315號函撤銷原告之得標權，並沒收其押標金新臺幣（下同）5萬元。原告不服，提起訴願經遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴請求判決撤銷訴願決定及原處分暨被告應返還原告投標保證金5萬元，其陳訴意旨略謂：參照司法院釋字第540號解釋，其理由書中指明經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟。準此，本件標的尚未進入訂約程序，故無關履約爭議，被告公文送達行政程序未完備，事後亦疏未查明，卻以原告未依限辦理簽約手續，逕為行使裁量權撤銷原告得標權利，行政公文未能以該當送達方式送達，造成民眾權益受損，係屬公法範疇，經原告提起訴願救濟，被告未查明公文是否以掛號信送達原告，而主張以事涉私權應循民事訴訟，行政院農業委員會亦未查明被告是否送達原告，即決定不受理，於法不合。原告於98年4月20日參與彰化縣景觀苗木生產專區第4次標租案，參加投標後，未接獲被告通知後續簽約等事宜，遲至98年7月6日始接獲被告98年7月6日府農銷字第09801583 15號函，通知原告撤銷該案得標權。惟原告並未收到被告98年4月21日府農銷字第09800 92687號函及98年4月29日府農銷字第0980099519號函，經過其他投標廠商方得知被告已通知簽約，故以電話向被告農業處查詢，方知被告未以掛號送達，原告告知並未收到公文，並請被告補行通知以利後續繳款簽約，卻於98年7月6日接獲被告之撤銷函。本件所爭執者在於被告通知簽約公文並未送達原告，被告前後公文郵寄方式不一致，致使原告不僅未收到簽約通知公文，亦不知悉繳交履約保證金及租金帳號等事宜，無從辦理簽約事宜，且電話連繫被告農業處仍未獲處理，致原告無端喪失權利。被告98年7月6日府農銷字第0980158315號函，說明第三點僅敘明其中源茂等二家公司沒收投標保證金（押標金），第四點僅撤銷木生種苗園得標權，亦未沒收投標保證金，綜觀全函並未沒收原告投標保證金云云。

四、按行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，業經司法院釋字第448號解釋在案。本件原告參與被告景觀苗木生產專區出租單元第4次公開標租之投標並得標，經被告以98年4月21日府農銷字第0980092687號函通知原告應於98年5月6日前繳納履約保證金及第1年租金，因原告未依期限繳納，被告遂以98年7月6日府農銷字第098015 8315號函撤銷原告之得標權，並沒收其押標金所生之爭議，乃係行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，揆諸上開規定、解釋、判例及說明，本院對之並無審判權，自不得提起行政爭訟，以資救濟。又按政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，經核政府採購及國民住宅之爭議係涉及政府採購之公平性影響及政府機關合法行使職權及所有廠商權益，而政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要適用如原告起訴意旨所稱之雙階理論，而本件景觀苗木生產專區出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，核無適用雙階理論之餘地，自難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界，即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用（最高行政法院95年度裁字第850號裁定參照），原告認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會。是原告主張本件爭執應認係公法事件云云，尚非可採。

五、從而，本件係屬原告與行政機關間私權爭執，自不得提起訴願，以資救濟。訴願機關從程序上決定駁回其訴願，尚無不合，原告對之提起行政訴訟，訴請撤銷並請求被告退還押標金5萬元，難謂合法，應以駁回。至原告其餘實體上理由的爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第三庭