臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年1月13日辯論終結

原告

甲○○

被告

經濟部水利署

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因追繳俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年6月23日98公審決字第0165號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告之代表人於原告起訴後，由陳伸賢變更為乙○○，並經變更後之代表人乙○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告自民國（下同）96年1月18日起調任被告機關所屬水利行政組法制職系秘書（現職），並按公務人員專業加給表（下稱專業加給表）（五）規定支領專業加給。嗣被告審認原告不符專業加給表（五）規定，乃於98年1月10日以經水人字第09810000280號函撤銷原支領之專業加給，改依專業加給表㈠支領，並檢附原告應繳回金額及按月分攤明細表，追繳其自96年1月18日至97年12月31日溢領之專業加給共計新臺幣（下同）174,545元，扣除同時補發之工程獎金61,689元，應繳回112,856元。原告不服，提起復審，遭決議駁回，遂就被告撤銷原告支領專業加給部分，提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠專業加給表之訂定違反「再授權禁止原則」，此於復審決定不同意見書已詳予敘明；又按公務人員俸給法第5條第5款規定「加給：係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質，與服務地區之不同，而另加之給與。」是依法加給待遇支給之差別條件，包含「職務種類」、「職務性質」及「服務地區」；雖然公務人員加給給與辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」惟行政院被授權訂定之加給表仍應符合行政程序法中平等原則及公務人員俸給法之規定，專業加給表（五）以公務人員服務之機構是否設有專責單位，組織法規名稱及是否規定職務或職稱等作為支領條件，即會造成同職務、同性質、同工作內容之專業人員卻因為並非服務在專責單位等，產生同工不同酬的不公平現象，除違反法制專業加給支給之目的，亦有違行政程序法第6條禁止差別待遇之原則，其適法性不無疑義。

㈡原告之情形實完全符合專業加給表（五）第5點所定法制加給之發給條件，理由如下：

⒈專業加給表（五）之適用對象為機關或單位內法制人員，同時符合：⑴職務歸列「法制職系」。⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格。⑶辦理法制、訴願、調解業務等三項要件者為限。而該表所列機關或單位內法制人員，其中第5點規定：雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務者（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。

⒉「經濟部水利署組織條例」第14條授權訂定「經濟部水利署辦事細則」，規範該署處理事務所設置之組、室及其職掌事項，自屬組織法規無疑。雖「公務人員加給給與辦法」第3條第2款規定，該辦法所稱之組織法規，指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例，惟依中央行政機關組織基準法第8條規定，處務規程及辦事細則確為組織法規。故上開辦法第3條第2款之規定應屬例示規定，其他如處務規程及辦事細則亦應屬該辦法所稱之組織法規。

⒊被告所屬人事單位及復審決定認為「水利署辦事細則」，非屬組織法規，實令人匪夷所思，規範該署處理事務所設置之組、室及其職掌事項之「辦事細則」，如非組織法規，難道屬行政作用法？如謂得支領法制加給者，不包括辦事細則、處務規程所定之法制職務，係將法制類科考試及格、專辦法制工作且職務歸類為法制職系之人員得否支領法制加給，繫於服務機關組織法規名稱是否屬上開加給辦法所列舉之組織法規，此種差別待遇並無正當理由，顯違反行政程序法第6條之規定。

⒋況中央行政機關組織基準法第8條明定處務規程及辦事細則為組織法規如上述，復審決定以該基準法係於93年始公布施行，水利署組織條例及其辦事細則非依該基準法規定所訂定，無該基準法適用問題。惟查在中央行政機關組織基準法公布施行後，「水利署辦事細則」更可確認係組織法規，自無庸再變更其名稱；而「公務人員加給給與辦法」僅為法規命令，其第3條第2款規定，既經復審決定解讀為列舉規定，則該辦法在中央行政機關組織基準法公布施行後，更應予以修正，將辦事細則、處務規程明定納入組織法規定義內，否則顯違反基準法規定（復審決定機關98年第8次委員會議紀錄，亦作成附帶決議，認在中央行政機關組織基準法施行後，加給辦法及專業加給表（五）之規定應檢討修正，有該會議紀錄可稽）。且專業加給表（五）於94年1月修正生效，已在該基準法公布施行之後，如再強辯辦事細則非專業加給表（五）所稱之組織法規，法規之適用明顯失當，不言可喻。

⒌再者，被告辦事細則第10條第1、2款規定「水利行政組職掌如下：1、法規、行政規則與解釋之審訂及發布等相關事項。2、訴願、國家賠償及契約相關案件之協助與彙辦。．．．」；又依被告網站公告之職務執掌，水利行政組設有4科，其中第一科之工作項目為：「1.水利法規及行政規則訂定、修正草案之審訂及發布事宜暨其適用之解釋。2.水利有關法令及解釋之彙整編印。3.訴願、行政訴訟案件之會辦暨受理國家賠償事件之彙辦。4.水利有關法令及解釋之研習。」亦即，水利行政組有法制、訴願及國家賠償業務之職掌，並由一科專責辦理全署之法制業務，亦提供被告所屬機關及署內各組室（含幕僚單位人事室、秘書室等）之法律諮詢。故水利行政組一科係被告組織法規明定辦理法制業務之單位。

⒍被告所屬同仁皆稱水利行政組一科為「法制科」，一科秘書一職於92年間經簽准改為法制職系，其理由即以一科係負責辦理水利法規及行政規則之擬定、釋用與解釋等工作，為負荷日益繁重之法制業務，亟須進用具法律學經歷人力，以協助該署業務推展及提供法律諮詢服務，該秘書之職務歸系表並經銓敘部予以核備，且經當時人事單位認為符合法制專業加給之發給，進而對外徵才。

⒎又依公務人員任用法第3條第2款規定「職務：係分配同一職稱人員所擔任之工作及責任。」，故職務應係指「工作」而言，被告所屬法制業務職掌既規定於該署辦事細則，屬水利行政組第一科之業務，原告擔任之「秘書」係於一科專任辦理法制業務之工作，自係該署「組織法規明定辦理法制業務之職務」。

⒏復審決定認被告機關除水利行政組一科外，綜合企劃組亦辦理法制業務，該科設於業務單位，非辦理法制專責單位云云。惟專業加給表（五）第5點本即非以「法制專責單位」為前提，未限制任職單位之名稱，而係以「專任法制職務」作為發給法制加給之要件，專任法制職務並不排除其他業務單位之人員得辦理法制業務，只是專任職務之人員必須專門辦理法制業務，不兼辦其他業務。原告任職秘書之職務，既屬此種專任之法制職務，自不因綜合企劃組亦有法制業務之職掌，而影響秘書之職務內容。況該秘書之職務係被告為延攬法律人才而特別改列為法制職系，且被告之原意即係將秘書歸為專任法制職務。依專業加給表（五）第5點之規定，得支領法制加給之職務，必須係組織法規明定辦理法制業務之「職務」，依該規定之文義解釋，並非限於組織法規明定特定法制職務之「職稱」，始得支領法制加給。

⒐法制專業加給發給之宗旨係為利各機關延攬法制人才，俾提升各機關法制品質，故對符合一定條件實質上從事法制業務者，即應核給法制專業加給，被告亦基於此宗旨於92年間將秘書一職改為法制職系，並認定該職務符合法制專業加給發給之規定。現被告所屬人事單位所提原告不符專業加給表（五）之理由，不外乎被告未設法制專責單位，辦事細則非組織法規，「職務」係指「職稱」等，任意曲解法令，並漠視原告確實專任辦理法制業務，原告在被告機關除法制工作外無其他工作，組織法規名稱縱應為組織規程而誤訂為辦事細則，亦非原告之過失；如果人事單位認為專業加給表（五）所訂之適用對象，係以形式上符合而不論實質上是否辦理法制業務者，除違反禁止差別待遇之原則，更有違公平合理原則。

㈢退步言，按「行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。原告從事法制業務多年，在其他行政機關皆領有法制專業加給，原告接任之水利署秘書一職於92年間簽准改為法制職系後，進用之法制人員即領有法制專業加給，故原告於96年1月18日接任該職，自信賴該職確領有法制加給，而到職後，被告亦確實核給，該敘薪處分係被告單方之行政行為，原告無任何故意過失或不法之行為，且因信賴而任職，該信賴自值得保護，應有信賴保護原則之適用。

㈣被告主張原告溢領之加給差額，經與公務人員支領專業加給之平等性、貫徹依法行政原則及國庫財政等公益衡酌，原告之信賴利益必須顯然大於撤銷所欲維護之公益始得不撤銷云云。惟何謂「公益」？公務人員俸給（含加給）係公務人員個人執行職務之報酬，難謂屬於「公益」範圍，且專業加給表（五）之規定以公務人員服務之機構是否設有專責單位、組織法規名稱及是否規定職務或職稱等作為支領條件，造成同職務、同性質、同工作內容之專業人員卻因為並非服務在專責單位等，已產生同工不同酬的不公平現象，何來「支領專業加給之平等性」？再者，有無專業加給原本即為公務員轉換職務之考量因素之一，如公務員因信賴機關之行為而任職，嗣又任由機關主張其先前之處分係違法，則公務員之權益應如何保障？當多數公務員之權益因機關之違失受損並主張其應有之權利時，機關豈能再以公益大於私益為由，認為無信賴保護之適用，更何況原告之情形完全符合專業加給表（五）法制加給支給之規定。

㈤被告答辯主張經濟部所屬商業司、投資業務處、國際貿易局、中小企業處、加工出口區管理處等單位，均未核給法制職系人專業加給云云。惟被告所提經濟部相關單位及機關，其組織法規（包括辦事細則）未如水利署辦事細則明定水利行政組有法制、訴願及國家賠償業務之職掌，並由一科專責辦理全署之法制業務；且上開機關多數從事法制工作者，非法律系畢業或法制類科考試及格，亦非法制職系，不符合專業加給表（五）規定之前提條件。又經濟部所屬各機關從事法制工作者，如符合專業加給表（五）規定，原即應發給法制加給，如各該機關未發給，即應補發，被告以經濟部其他機關均未核發，認原告亦不應領有法制加給，顯係本末倒置、倒因為果，實不足採。

㈥被告復主張專業加給表（五）係適用於全國各行政機關，具一致性原則，其無裁量空間等語。核該表自係由各行政機關一體適用，不應任由各機關人事單位逕自解讀。據原告所知，其他部會所屬機關未設法制專責單位，而於辦事細則或處務規程規定法制工作職掌者，凡於該組室從事法制工作，且法制類科考試及格、屬法制職系者，皆領有法制加給，此乃因其符合專業加給表（五）第5點之規定等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分關於原告支領法制加給不符規定部分。

四、被告則以：

㈠被告停止依專業加給表（五）發給之相關法令依據：

⒈按公務人員加給給與辦法第1條規定：「本辦法依公務人員俸給法第18條規定訂定之。」同辦法第3條第2款規定：「組織法規：指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例。」復按現行專業加給表（五）之適用對象規定：以下列機關或單位內法制人員，同時符合：⑴職務歸列「法制職系」。⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格。及⑶辦理法制、訴願、調解業務等三項要件者為限：⑴依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。⑵經行政院核定或由直轄市政府及縣（市）政府依授權核定以任務編組型態所設置之法制機構或法制單位。⑶各機關訂有單獨組織規程之法規委員會、訴願審議委員會。⑷依「鄉鎮市調解條例」第30條規定指派擔任之調解委員會秘書。⑸雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。

⒉由前開法令規定，各機關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按專業加給表（五）規定支領法制專業加給。爰行政院人事行政局於94年4月6日以局給字第0940008390號書函復行政院農業委員會水土保持局監測管理組之法制專員，以該局分層負責明細表及職務說明書所列工作事項，尚不合依專業加給表（五）支領法制專業加給之規定。又參酌公務人員保障暨培訓委員會95年8月1日95公審決字第0243號、97年5月13日97公審決字第0183號，有關不符專業加給表（五）、（二十）復審決定書均予駁回之案例。及洽詢經濟部所屬之商業司、投資業務處、國際貿易局、中小企業處、加工出口區管理處等機關（單位），均因非屬機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，皆未核給法制職系人員專業加給。衡諸現行專業加給表（五），係一體適用於全國各行政機關，具一致性原則，被告尚無自由裁量之權限。

⒊另行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」又民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上之原因，而其後己不存在者，亦同。」準此，公法上不當得利返還之範圍，係準用民法不當得利之規定，應負返還義務。另行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」衡諸本件當事人之信賴利益並未大於公益。

⒋爰經審酌被告組織法規（經濟部水利署組織條例）並未設置法制機構或單位，組織法規也未明定辦理法制業務之職務，法制業務職掌及工作項目僅係規範於辦事細則及職務說明書。且被告水利行政組（業務單位）法制職系秘書（原告所占職務）亦非屬組織法規明定辦理法制業務之職務，原核給法制專業加給，與規定未符，爰停止原告依專業加給表（五）支領之法制專業加給，而改按專業加給表（一）核發，並依行政程序法第117條及第127條規定，追繳原告自96年1月18日至97年12月31日止之期間溢領專業加給差額。

㈡有關原告所提被告人事單位誤解相關規定及專業加給表（五），適法性有疑義，及本件應有信賴保護原則之適用乙節，敘明如下：

⒈核「公務人員加給給與辦法」第3條第2款規定，所稱之組織法規，係指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則及組織自治條例。上開規定採列舉方式，又被告組織法規為經濟部水利署組織條例。原告訴稱辦事細則為組織法規，其秘書（法制職系）職務，係屬「組織法規明定辦理法制業務之職務」云云，惟被告法制業務職掌規範於辦事細則，秘書職務之工作項目規範於職務說明書，尚非前開加給給與辦法所列舉及「組織法規明定辦理法制業務之職務」之範疇，基於依法行政原則，尚不宜擴張解釋。

⒉按現行專業加給表（五）之規定以公務人員服務機關是否設置之法制機構或單位；或組織法規是否明定辦理法制業務之職務等作為支領條件，造成原告與有設置法制單位之專業人員因同職務、同工作性質而有同工不同酬之不公平現象。公務人員保障暨培訓委員會98年第8次委員會議紀錄，業作成附帶決議，建議檢討修正公務人員加給給與辦法及專業加給表（五）相關規定，以杜爭議。另基於維護法制人員權益，被告曾循行政體系建議行政院人事行政局修正專業加給表（五）適用對象（5）將機關具「法制職系」、「法律系所畢業或法制類科考試及格」、「辦理法制、訴願、調解業務」等資格，且於組織編制表、辦事細則、或職務說明書有規範者均適用法制專業加給，惟尚無定論。爰在現行公務人員加給給與辦法及專業加給表（五）尚未修正以前，被告仍應依現行法令辦理，以符合依法行政精神。

⒊又按行政程序法第117條第2款規定，原告之信賴利益必須顯然大於撤銷所欲維護之公益始得不撤銷，其立法意旨顯然強調公益，以原告溢領之專業加給差額，經與公務人員支領專業加給之平等性、貫徹依法行政原則及國庫財政等公益衡酌，原告主張之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，應與信賴保護原則無違。

㈢綜上所述，被告函知原告停止依專業加給表（五）支領法制專業加給，並繳回96年1月18日至97年12月31日止期間支領之專業加給差額，係依現行規定辦理，並無違法或不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點在於被告以原告不符合專業加給表（五）之適用對象而撤銷業經給付之專業加給是否合法；有無違反信賴保護原則，經查：

㈠按公務人員之加給，依公務人員俸給法第5條規定，分為職務加給（對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之）、技術或專業加給（對技術或專業人員加給之）及地域加給（對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之）3種。其中技術或專業加給又涉及各種不同之技術及專業，所需之專業程度、資格條件各有不同，有涉及極細節性、技術性之事項者，無法鉅細靡遺皆於法律中訂定，故法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。同法第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」而考試院會同行政院依該法授權訂定之公務人員加給給與辦法第5條第1項規定：「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。但權理人員，依權理之職務在職務列等表上所列最低職等支給。」同辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」又按考試院及行政院依憲法規定各司其職權，地位平等，並無上下隸屬關係，該條規定有關公務人員加給給與辦法各種加給之給與、條件、類別、適用對象、支給數額等，依行政院所訂各種加給表辦理，由其文義解釋，並無由考試院授權予行政院訂定各種加給表辦理之規定，而係由行政院訂定各種加給表後，兩院同意依該表辦理，該表成為公務人員加給給與辦法之一部分，並適用於全國公務人員，此既經法律授權考試院及行政院會同訂定辦理，自無違反行政法上之法律保留原則，原告所稱專業加給表㈤之訂定有違行政程序法第6條禁止差別待遇原則，其適法性不無疑問等語，為無可採。

㈡次按「以下列機關或單位內人員，同時符合：⑴職務歸列『法制職系』；⑵具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格；及⑶辦理法制、訴願、調解業務等三項要件者為限：⑴依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。．．．⑸雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。」為專業加給表㈤之適用對象欄所明定。該專業加給表㈤為規定法制人員專業加給，其訂定旨在於延攬學有專精之法制人才，促使機關與人民間行政上及司法上權益之保障，並為法制人員專業專職之要求，對於申請支領該項加給之資格條件予以明文規定，核與公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之規定並無牴觸，亦符合比例原則之要求，自得予以援用。準此，依公務人員加給給與辦法第1條、第3條第2款及專業加給表㈤規定，各機關法制職系人員，除須具備法律系所畢業之學歷或法制類科考試及格之資格外，尚需符合依機關組織法規設置法制機構（單位）或明定辦理法制業務之職務，始得按專業加給表㈤規定支領法制專業加給。

㈢經查，依被告組織法規即經濟部水利署組織條例，並未有設置法制機構或單位之規定，亦未有明定辦理法制業務之職務，該條例第14條規定：「本署辦事細則，由本署擬訂，報請經濟部核定之。」被告依該規定所訂定之其機關辦事細則即經濟部水利署辦事細則第10條第1、2款規定「水利行政組職掌如下：法規、行政規則與解釋之審訂及發布等相關事項。訴願、國家賠償及契約相關案件之協助與彙辦。」雖屬法制業務，惟同條第3款至第7款另規定「水權管理制度、規範與計畫之擬訂推動及督導。鑿井業管理。、水利建造物建造、改造及拆除之辦理。海堤與排水管理制度、規範與計畫之擬訂、推動及督導。河川管理制度、規範與計畫之擬訂、推動及督導。」則屬業務性質，是被告水利行政組並非該條規定之法制機構或單位，僅係兼辦法制業務之單位，原告尚不符合公務人員專業加給表㈤之規定，而得支領法制專業加給。原告訴稱其擔任之秘書職務係於水利行政組一科專任辦理法制業務之工作，自係被告組織法規明定辦理法制業務之職務，尚非可採。

㈣又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條及第119條分別定有明文。然行政程序法上所規定之信賴利益，係指人民信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，而信賴利益並非現存之利益，政府機關給付人民之津貼或公務人員之薪俸，係屬金錢而為單純之現存利益，因此單純將現存利益予以花費生活，尚難認為係信賴表現之行為，原告既無於領取法制人員專業加給後，另有安排規劃或信賴之行為而產生預期之利益，其僅單純的予以消費生活，尚難認為已有信賴表現之行為，核與信賴利益保護之要件不符，是被告以系爭專業加給有誤發之事由，而予撤銷，核與信賴原則無違。

㈤綜上所述，被告所為撤銷原告法制人員專業加給之處分，核無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其他主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不加以論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭