臺灣高等法院 臺中分院99年度交抗字第236號

臺灣高等法院臺中分院交通事件裁定　　99年度交抗字第236號

抗 告 人即

原處分機關　交通部公路總局臺中區監理所彰化監理站

受處分人

甲○○

上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例聲明異議案件，不服臺灣彰化地方法院中華民國99年1月18日所為裁定（98年度交聲字第1538號），提起抗告，本院裁定如下：

主文

理由

一、受處分人甲○○聲明異議意旨略以：受處分人本有職業大客車駕駛執照，然受處分人於98年5月14日21時37分，在臺北縣五股鄉○號道路，被查獲酒後駕駛5199-VN號自小客車，案經台北縣政府警察局開單告發，交通部公路總局臺北區監理所於98年5月19日以北監自裁字第裁40-C00000000號裁決書裁決吊扣駕駛執照1年。然當時臺北區監理所承辦人並沒有說明道路交通管理處罰條例第68條於95年3月1日之修正意旨，領有大貨車駕駛執照者酒後駕駛小客車被查獲，僅需在原駕照註記吊扣小客車駕駛執照部分，而非整張大貨車駕駛執照都吊扣。臺北區監理所承辦人實有疏失，待受處分人知悉法規內容後，於98年7月22日向臺灣板橋地方法院提出聲明異議（98年度交聲字第2142號），因異議逾期而遭駁回，續向臺灣高等法院提出抗告，亦遭駁回（98年度交抗字第2171號）。受處分人另於98年7月8日凌晨0時57分，駕駛942-GL號營業大貨車，在新竹縣湖口鄉○○路○○路段，被查獲駕駛大貨車，警方開單告發，並經交通部公路總局臺中區監理所（彰化監理站）98年10月20日裁決，引用道路交通管理處罰條例第21條之1第7款「駕駛執照吊扣期間駕車，處以60,000元罰鍰，並吊銷其駕駛執照，一年內禁考」之處分。受處分人實感不服，本案全因臺北區監理所承辦人沒有告知民眾法令變更及救濟途徑，以致延誤異議期間，令受處分人喪失應有之權利，為此表示不服，爰請求撤銷原處分等語。

二、原裁定意旨略以：

㈠、95年3月1日起施行之道路交通管理處罰條例第68條規定意旨，司法實務界已有共同見解，即行為人有道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款所規定之違規行為，須吊扣駕駛執照時，僅能吊扣行為人違法或違規當時駕駛車輛所憑之駕駛執照，不得再吊扣行為人所持有而與駕駛違規車輛無關之其他各級車類駕駛執照，故已領有普通小型車駕駛執照者，酒後違規駕駛普通小型車時，吊扣者係駕駛者之普通小型車駕駛執照，不得吊扣駕駛者領有之其他駕駛執照。則行為人駕駛自用小客車違規，僅得吊扣小客車駕駛執照，不得吊扣大貨車（或聯結車）之駕駛執照。至道路交通主管機關對於汽車駕駛執照之管理，因採取一照原則，未發給駕駛人較低等級之駕駛執照，惟行為人依法既應諭知吊扣自用小客車之駕駛執照，尚不能因受處分人現實上僅持有大貨車（或聯結車）之駕駛執照，即違背法律規定（參照臺灣高等法院暨所屬法院98年法律座談會刑事類提案第20號決議意旨）。

㈡、本案交通部公路總局臺中區監理所（彰化監理站）於98年10月20日裁決受處分人「駕駛執照吊扣期間駕駛大貨車」之事實，係依據先前臺北區監理所98年5月19日北監自裁字第裁40-C00000000號裁決書裁決「吊扣駕駛執照1年」之處分而來。然先前臺北區監理所之裁決，確實違背道路交通管理處罰條例第68條規定，有嚴重違法之瑕疵存在，此瑕疵不因為異議期間經過而獲得補正，對於行政處分（裁決）之違法瑕疵，法無依據之「吊扣各級駕駛執照」處分內容，原處分機關（臺北區監理所）或上級機關（交通部公路總局）縱使在救濟期間經過後，仍均應自行主動撤銷違法裁決、更為裁決。行政程序法第117條第1項即規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」彰化監理站亦應呈請交通部公路總局主動撤銷，或由公路總局令轉臺北區監理所主動撤銷上述違法內容，然卻未遵守道路交通管理處罰條例第68條、行政程序法第117條第1項之立法精神，未能進行內部檢討，反而據以認定先前臺北區監理所違法吊扣大貨車駕駛執照之行為已經變成合法，誤非法為合法，據此認定受處分人之大貨車駕駛執照本應依法吊銷，是本案彰化監理站之裁決即有前提要件錯誤之瑕疵。本件事實已明，自應由本院加以撤銷，另諭知受處分人不罰之結論等語。

三、抗告意旨略以：受處分人本領有職業大客車駕駛執照，於民國98年5月14日，因違反道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款規定，經交通部公路總局臺北區監理所於98年5月19日以北監自裁字第裁40-C00000000號裁決書裁決吊扣駕駛執照12個月，並於同日執行吊扣，受處分人不服處分，於98年7月22日向臺灣板橋地方法院提出聲明異議（98年度交聲字第2142號）遭駁回後，續向臺灣高等法院提出抗告（98年度交抗字第2171號），亦遭駁回。受處分人於98年7月8日駕駛執照吊扣期間（98年5月19日至99年5月18日）駕駛營業大貨車，並為新竹縣政府警察局竹北分局掣單舉發其「駕駛執照吊扣期間駕車」違規。按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撒銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」道路交通管理處罰條例第21條之1第1項第7款規定:「駕駛執照吊扣期間駕車者，汽車所有人及駕駛人各處新台幣四萬元以上八萬元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛。」同條第二項末段規定：「前項第七款並吊銷其駕駛執照。」受處分人既已經臺北區監理所以北監自裁字第裁40-C00000000號裁決書裁決吊扣駕駛執照12個月，不服處分提出救濟後，又經臺灣板橋地方法院及臺灣高等法院分別裁定駁回，受吊扣駕駛執照12個月處分之效力應繼續存在。爰此，受處分人於98年7月8日駕駛營業大貨車，違反道路交通管理處罰條例第21絛之1第1項第7款「駕駛執照吊扣期間駕車」之事實明確，抗告人即原處分機關依前揭條款處其新台幣（下同）60,000元罰鍰並吊銷駕駛執照，於法應無違誤，為此提起抗告，請求廢棄原裁定，另為適法之裁定等語。

四、按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」最高行政法院97年度判字第1086號判決可資參照。次按，行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。而對於行政處分無效之原因，行政程序法第111 條設有規定，即：「一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」該條第1款至第6款為無效原因之例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法之私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111條乃將明顯瑕疵理論加以法定化（林騰鷂著行政法總論，頁437參照）。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。倘行政處分之瑕疵尚未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不令該處分無效。其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。又按行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，行政程序法第110條第3項亦定有明文。

五、經查：

㈠、原處分機關係以：受處分人甲○○於98年7月8日0時57分駕駛942-GL號營業大貨車，在新竹縣湖口鄉○○路○○路段，因「駕照吊扣期間仍駕駛（98年5月19日至99年5月18日）」之違規，為新竹縣政府警察局竹北分局以其有違反道路交通管理處罰條例第21條之1第1項第7款之行為，掣開竹縣警交字第E00000000號違規通知單舉發，嗣經原處分機關依道路交通管理處罰條例第21條之1第1項第7款、第33條第1項第3款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第43條、第44條及第67條之規定，以彰監四字第裁64-E00000000號裁決書裁處受處分人罰鍰60,000元，並吊銷駕駛執照，1年內禁考，此事實亦為受處分人所不否認，並有上開違規通知單在卷可稽。

㈡、按95年3月1日修正施行前之道路交通管理處罰條例第68條規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照」，該條文所稱之「駕駛執照」，係指違規人持有之各級車類駕駛執照均應予吊扣或吊銷。惟道路交通管理處罰條例第68條於94年12月14日經修正公布，並於95年3月1日施行，修正施行後之條文業已刪除「吊扣或」等字，有立法院交通委員會94年10月5日台立交字第0942400153 號函附道路交通管理處罰條例第68條審查報告可參（立法院公報第94卷第70期第135至138頁參照）。即已將「受吊扣駕駛執照之處分係吊扣其持有之各級車類駕駛執照」部分之規定廢除，依現行條文之解釋，即係受吊銷駕照處分者，仍維持吊銷其持有之各級車類駕駛執照，至受吊扣駕照處分者，則僅限於吊扣其違法或違規當時所駕駛車輛之駕駛執照，不得同時一併吊扣其持有之其他各級車類駕駛執照。且道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款前段既將汽車及駕駛執照併列，而不稱「吊扣其各級車類之駕駛執照」，解釋上當係指同一等級之汽車駕駛執照而言，不得任意擴張解釋。又該修正條文之立法說明略以：「原條文將違法或違規駕駛人所持有各級車類之駕駛執照一併吊扣或吊銷，失之過酷，影響人民工作及生活甚鉅，爰修正之」等語，其立法意旨在於最高級車類之駕駛執照係受處分人賴以維生之工具，而受處分人駕駛較低級車類之車輛違規受罰，卻一併吊扣其最高級車類駕駛執照，對受處分人之工作權及生存權造成極大之損害，有違憲法保障人民生存權及工作權之意旨，故應予修法解決。又對於維護交通秩序、達成公益目的，尚有其他相同有效之手段可資運用，應選擇侵害人民權益最小之手段，其一併吊扣其最高級車類駕駛執照係全面剝奪人民賴以維生之方式，顯然並非為最輕微之手段，所造成之損害已與欲達成目的之利益顯失均衡，亦有違比例原則（司法院大法官會議釋字第577號解釋相同意旨參照）。

㈢、本件受處分人酒後駕駛自小客車之違規行為，係發生於98年5月14日，自應依修正後之道路交通管理處罰條例第68條裁處，依前開說明，受處分人所受之處分，應為限制其駕駛自小客車之權利，即吊扣其自小客車之駕駛執照。故抗告人於作成吊扣駕駛執照處分時，應就受處分人所應吊扣之駕駛執照種類予以限定，始符合依法行政原則。然查，交通部公路總局臺北區監理所對於受處分人先前之酒後駕車行為，係吊扣其職業大客車駕駛執照，有該機關98年5月19日北監稽違字第C00000000-00000000號駕駛執照吊扣執行單影本1件在卷可憑（見原審卷第22頁），足認上開行政處分違反道路交通管理處罰條例第68條之規定，屬違法之行政處分。惟衡諸道路交通管理處罰條例第68條業經修正之說明，將原先各類駕駛執照均須吊扣之規定改為僅吊扣其違法或違規當時所駕駛車輛之駕駛執照，依一般具有合理判斷能力者之認識能力觀之，對於法條之修正非可全然知悉，且前揭交通部公路總局臺北區監理所駕駛執照吊扣執行單，自形式上觀之，亦難憑其吊扣駕照類別及吊扣吊銷原因之記載，即可認普通社會一般人一望即知其瑕疵之存在，故前揭吊扣職業大客車駕駛執照之行政處分，尚未達到重大、明顯瑕疵之程度，即並非無效之行政處分，僅屬違法有效而得撤銷之行政處分，在該行政處分尚未被撤銷前，仍屬有效存在。

㈣、受處分人雖曾對上開吊扣其職業大客車駕駛執照之處分向管轄法院聲明異議，惟因受處分人聲明異議已逾異議期間，故其聲明異議及嗣後所提起之抗告均遭駁回而確定。是受處分人明知其駕駛執照已受吊扣12個月之處分（吊扣期間自98年5月19日起至99年5月18日止），仍於上揭時地，駕駛車牌號碼942-GL號營業大貨車行駛於道路，抗告人依據道路交通管理處罰條例第21條之1第1項第7款之規定，予以裁處罰鍰60,00 0元，並吊銷其駕駛執照及1年內禁考，於法尚無不合。抗告人主張吊扣任一等級之汽車駕照，其效力自及於全部照類云云，此部分法律見解固為本院所不採，惟受處分人先前因酒後駕車而吊扣駕駛執照之處分，縱為違法之行政處分，然於該行政處分尚未撤銷前，尚屬有效存在，是受處分人確有於駕照吊扣期間駕車之違規，抗告人亦執此提起抗告，此部分抗告意旨即有理由，應由本院將原裁定撤銷。

㈤、至原處分機關所為裁決，係因抗告人逾期聲明異議而形式上確定，而行政處分形式上確定後，若有違法之情形，受處分人應如何救濟一節，揆諸行政程序法第117條前段及第128條第1項分別規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之」、「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」，顯見行政處分（包含行政秩序罰）於經法定救濟期間後，倘有上開情形，行政機關仍得予以撤銷、廢止或變更，但須由原處分機關或其上級機關依職權，或由行政處分之相對人或利害關係人向行政機關申請撤銷、廢止或變更，始為適法。基此，交通部公路總局臺北區監理所前於98年5月19日以北監稽違字第C00000000-00000000號駕駛執照吊扣執行單吊扣受處分人之職業大客車駕照，有違反道路交通管理處罰條例第68條規定之部分，非不得由原處分機關（臺北區監理所）或其上級機關（交通部公路總局）依聲請或依職權撤銷該違法部分之處罰，原審法院亦得函詢各該機關是否撤銷該違法之行政處分，而在各該機關未撤銷該行政處分之前，該行政處分之效力仍繼續存在，且依上開最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨，該有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力，受處分人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍，則原審法院得否以先前之行政處分有嚴重違法之瑕疵，並依此而認原處分於法有違，非無探究之餘地。況臺北區監理所所為之先前行政處分，係因受處分人未於異議期間提出聲明異議而遭駁回確定，且其明知駕駛執照已遭吊扣，仍繼續駕駛大貨車而遭警取締，實屬可歸咎於受處分人之事由，自難援為免予本件裁罰之理由。

六、綜上所述，原審裁定有上開違誤，難稱妥適。抗告人之抗告意旨執此指摘原裁定不當，非無理由，應由本院將原裁定撤銷，並為維護當事人之審級利益，爰將本件發回原審法院查明後，另為適法之裁定。

據上論結，應依道路交通案件處理辦法第25條、第26條，刑事訴訟法第413條前段，裁定如主文。