臺灣臺南地方法院103年度簡字第38號

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第38號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年3月26日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京

訴訟代理人

蔡朝安律師

訴訟代理人

李益甄律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署103年6月11日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市○○○○00000000000號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街0段000號；地號：臺南市○○區○○段000地號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第00000000000號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街0段000號；地號：臺南市安南區鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區（鹽田段544-2、541 -2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0000000000號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。嗣被告於98年4月7日以南市府環水字第00000000000號函核定原告所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫）在案。於98年5月21日公告審查結論及整治計畫定稿本摘要，並經原告於同年5月6日開始執行；嗣依補充調查結果，原告提出「台南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治變更計畫」（下稱整治變更計畫），並經被告於101年7月2日核定在案。惟被告於103年2月10日以原告未依整治變更計畫內容於102年第4季達成污染面積縮減45%，而認定原告違反土壤及地下水污染整治法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款之規定裁處原告罰鍰新台幣（下同）20萬元並定限改日期為103年3月31日及依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時。原告不服前開處分，經提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、污染場址污染改善進度延宕，而有未依整治計畫預定期程執行工作項目致執行進度與預定進度不一情事，始得依土污法第38條第2項第3款予以裁罰。惟依系爭整治變更計畫內容所載，被告所稱新增查核點並非整治變更計畫核定之變更項目，且相關圖表亦載明此僅屬預估之整治目標期望值而已，被告僅擷取對原告不利之隻字片語，逕稱其為單獨之整治目標並對原告為原處分之裁處，顯與行政程序法第9條及第36條規定有違。

(一)按「……。有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，…：一、……三、控制計畫或整治計畫實施者未依…第22條第1項…主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」土污法第38條第2項第3款定有明文。次按「…所稱執行進度不符情形，茲分述如下：1、如為從未執行預定工作進度之情形，本得依土污法第36條規定予以裁處。2、所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，…」此經行政院環境保護署97年11月20日環署土字第0000000000號函（附件3，下稱環保署97年11月20日函）闡釋綦詳。準此，污染場址若有未依整治計畫預定期程執行工作項目致整治進度延宕，而有整治進度與預定進度不一等情，始屬「未依整治計畫內容實施」，而得依土污法第38條第2項第3款裁罰。

(二)原告所承諾之查核點多次記載於系爭整治變更計畫，皆未包含污染面積減量45%。

1.按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9條及第36條分別定有明文。

2.經查，被告以「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第6點訂定「所在地主管機關查核後發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目時，得視為未依所核定之計畫書內容執行」，主張計畫執行者倘未依預定期程執行工作項目時，得視為未依所核定之計畫書內容執行云云。惟依前述，無論係原處分援引之整治變更計畫內容第XIV頁表1各工作項目預定進度規劃所載工作項次、工作內容，或原告歷年來所提出於被告之系爭場址整治計畫各月份工作月報，均未將所謂「102年第4季達成污染面積縮減45%」列為特定之工作項目，從而本件自無被告所稱未依預定期程執行工作項目之情事，彰彰甚明。

3.次查，原告系爭整治變更計畫內容第14-4頁表14.1-1固於時間的長條圖上出現「污染面積縮減45%」之文字，惟該記載僅為一項預估整治目標之期望值，並非確定承諾之查核點，此由系爭整治變更計畫頁14-1載明：「本計畫預定十五年內完成整治目標不變，惟各區整治時程、面積與污染物之減量將依整治技術發展而調整（但第五年查核點不變，即污染面積減量71%，戴奧辛污染總量降低82%，……）」、系爭整治變更計畫附件11「整治計畫變更對照表」7.2.2「整治方案規劃與處理流程說明」於變更後亦僅記載：「整治計畫規劃之第一年目標（整治面積達20%）……第五年內縮減達71%，第九年內縮減達91%」等語可知。由是觀之，原告於系爭整治變更計畫內容中從未以102年第4季污染面積縮減45%為查核點，反而強調對於各區整治時程、面積與污染物之減量，會依整治技術發展有所調整，而僅有就第五年之污染面積減量有承諾確切之目標。

4.況以，原告於系爭整治變更計畫頁14-3圖14.1-1整治分區及面積縮減進度示意圖載明：「各區時程依整治技術而調整。註：本場址整治工程仍有許多挑戰與困難點，本公司僅能承諾第五年面積縮減71%，污染減量82%仍維持不變，各年進度將依實際情況調整，務求盡力完成整治。」，此亦為系爭整治變更計畫內容所核定，益證原告從無承諾102年第4季污染面積縮減45%為查核點，僅承諾整治第五年之整治目標，且在第五年結束前，各年進度會依實際情況調整。被告不察此項事實，違反行政程序法第9條及第36條行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意之規定，原處分應予撤銷。

(三)101年1月提案簡報所提之查核點最終並未納入101年7月系爭整治變更計畫之內容，原被告間之權利義務仍應以系爭整治變更計畫之核定內容為準，被告不應以提案簡報之查核點作為裁罰依據。

1.查被告復以依整治變更計畫內容第XIV頁表1各工作項目預定進度規劃應於102年第4季達成污染面積縮減45%，此查核點係原告申請變更整治計畫時所提簡報所新增，具有拘束力云云。惟原告固於系爭整治變更計畫「提案時」之簡報提及欲新增3個查核點，分別為27%、35%及45%，然其查核點並非經被告核定屬整治變更計畫之內容，此參系爭整治變更計畫附件11「整治計畫變更對照表」7.2.2「整治方案規劃與處理流程說明」於變更後亦僅記載「整治計畫規劃之第一年目標（整治面積達20%）……第五年內縮減達71%，第九年內縮減達91%」等語即可知。又該次簡報係101年1月9日所製，原被告間之權利義務仍應以101年7月6日系爭整治變更計畫之定稿本為準，合先敘明。

2.次查，被告復指摘原告係故意漏列查核點於變更對照表云云。惟如前所述，原告於系爭整治變更計畫中第14-1、14-3、14-4、Ⅹ、ⅩⅣ頁及附件11等多處均有查核點之記載，系爭整治變更計畫亦是經被告「中石化安順廠土壤污染整治計畫推動小組」（下稱被告推動小組）多次會議後所核定，豈容有原告故意漏列查核點之空間，足證被告稱該查核點為漏列云云，乃屬臨訟托詞。

二、揆諸環保署97年11月20日函釋意旨，裁罰前應考量執行成效及污染改善情況。除「污染面積減量比率」外，「已處理之土方量」及「戴奧辛及汞之除去率」毋寧是衡量執行成效更好之參考指標。原告已處理之土方量實已超出整治計畫預定處理之土方量，戴奧辛及汞之除去率亦各達84.4%及98.5%。又從污染改善情況而言，海水池B區污染物濃度顯著下降。被告未察及此，僅以污染面積減量比率與預定進度不一致而裁處原告罰鍰，顯有違該函意旨。

(一)裁罰前應考量原處分作成時之執行成效及污染改善情況，不得因執行進度與預定進度不一為由即逕予裁罰按「……如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測二年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」環保署97年11月20日函載有明文。準此，污染改善工作之執行進度與預定進度不一時，主管機關自不得逕為裁處，仍應以原處分作成時污染場址之污染改善情況及執行成效為個案上應否裁處之判斷依據。

(二)經查，被告以原告總計完成整治面積13.51公頃，占系爭整治場址總面積37.1公頃之36.4%，則系爭場址污染面積減量僅達成36.4%，認定原告未依系爭場址整治變更計畫所載，於102年第4季達成污染面積減量45%之整治目標，而依土污法第38條第2項第3款規定裁處原告罰鍰20萬元。然系爭場址經原告自98年來戮力不懈執行整治作業，截至102年12月31日止，原告已完成之整治區域包括草叢區2.7公頃、樹林區3.3公頃、單一植被區3.7公頃、鹼氯區3.81公頃，共計13.51公頃，此有原告系爭場址污染整治計畫12月份月報可稽，足證系爭場址之整治已有相當成效。

(三)次查，探究系爭場址未達成污染面積減量45%之原因，在於海水池B區（3.5公頃）整治延期所致，惟由系爭場址海水池B區污染改善情況及執行成效觀之，則原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，已於102年12月10日開始進行自主驗證取樣作業，而依原告自主驗證結果海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢測結果皆低於管制標準之規範，而申請複驗，並於103年1月28日提送竣工報告書，是被告於103年2月10日作成原處分時，系爭場址海水池B區已通過自主驗證而處於申請複驗階段，則原處分未考量海水池B區已通過自主驗證等情，逕以系爭場址整治計畫之執行進度與預定進度不一為由，遽予裁處，顯有違前揭環保署97年11月20日函釋意旨，而有裁量怠惰之違誤。

(四)被告所採「污染面積減量」係全有全無之計算方式，對原告而言並不公平，「已處理土方量」及「戴奧辛及汞除去率」毋寧更能正確評價原告之執行成效。

1.原告已處理土方量已超過預估疏浚之土方，執行成效卓越查海水池B區預估疏浚之土方為45,000立方公尺，惟原告103年1月28日提送竣工報告書時，其疏浚量已達64,230.73噸（約45,879立方公尺）及貝殼雜物418袋，已超過預估疏浚量。

2.海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5%及88.4%，執行成效卓越根據原調查結果估算，海水池B區全區戴奧辛含量為131g-TEQ及汞9,275kg，經疏浚後，環保局之驗證結果及100年調查數據估算海水池B區目前污染物之總量及疏浚移除量如下表所示，汞已移除9,144.3kg，污染移除率為約98.5%；戴奧辛已移除110.6g-TEQ，戴奧辛污染移除率為84.4%。海水池B區總量 目前移除量 移除率汞 9,275 Kg 9,144.3 Kg 98.5%戴奧辛 131 g-TEQ/Kg 110.6 g-TEQ/Kg 84.4%

3.海水池B區整治前後，污染面積減量百分比皆為36.4%，乍看之下毫無任何整治進度，此種衡量執行成效之方式對原告甚不公平，不應做為裁罰依據。

(1)原告自主驗證已通過，惟被告複驗時3.5公頃中有2.5公頃未通過原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，已於102年12月10日開始進行自主驗證取樣作業，而依原告自主驗證結果海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢測結果皆低於管制標準之規範，而申請複驗，並於103年1月28日提送竣工報告書。嗣環保局複驗時，海水池B區3.5公頃中雖有2.5公頃複驗未通過，惟東北側雖尚未達到整治標準，其污染物濃渡亦已接近整治標準。

(2)海水B區經被告複驗未通過，全區未計入污染面積減量百分比之計算，使污染減量百分比仍維持36.4%，此種衡量方式對原告甚不公平，不應做為裁罰依據此種不合理之結果係因被告對於污染面積減量之計算，是採「全有全無」之概念，若複驗通過，海水池B區3.5公頃全數計入，反之則全數不計入。此種衡量方式完全無法正確評價原告付出之每一分努力與成果，甚不合理，不應以此數據做為裁罰之基礎。

(五)依環保署97年11月20日函釋意旨，如「污染改善不佳」時始得為裁罰。又依該函意旨，「污染改善不佳」係指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者，本件顯不該當，是不應裁罰。

1.依環保署97年11月20日函釋，預定進度與實際進度不符時，仍須先考量污染改善狀況，若「污染改善成效不佳」，始得裁罰。而所謂「污染改善成效不佳」，依該函解釋，系指「指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢」。

2.查海水池B區原本汞污染總量9,275kg，已移除9,144.3kg，移除率98.5%，戴奧辛之移除率亦達到84.4%皆如前述，污染物濃度顯著下降，顯無污染改善不佳之情形，是不應裁罰。

(六)綜上，原處分僅以原告未完成污染面積減量45%之表面數據，而未深究原告於系爭場址所為減少污染之相關執行成效及污染改善情況，逕予裁處原告罰鍰，顯有違誤。

三、原告主觀上並無故意過失、客觀上造成違反行政法上義務之原因又係海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、維修整備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控制，或事先難以預知之因素所致，是被告逕予裁處原告罰鍰，於法顯有違誤。另原告檢討報告所列之再懸浮現象為海水池B區無法通過驗證之主要原因，此節亦為被告所屬環保局所肯認，被告臨訟始改稱此屬原告之推測並無事證，實有違誠信原則。

(一)按「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。…於三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」行政罰法第7條立法理由參照。復按「…是以，違反行政法上義務之處罰，仍以其行為具有故意或過失為必要，而本件亦有此適用。其中所謂『故意』，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言；至於『過失』，則是指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。準此，稅捐稽徵機關欲科納稅義務人漏報或短報所得額之罰鍰，除證明該納稅義務人有漏報或短報所得額之客觀因果關係事實外，尚應證明其具有漏報或短報之故意或過失，始足當之。」此有最高行政法院100年判字第7號判決可稽。次按「…倘依法應給與或應取得統一發票之一方，未履行此公法上義務，即構成稅捐稽徵法第44條規定之違章行為。…行政罰法第7條第1項著有規定，是對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提。而所謂故意乃指對所有違章客觀構成要件要素之認知及實現該構成要件之意志；過失則係對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其得發生而確信其不發生之情形。」「……而所謂『違反行政法上義務行為應受責難程度』，除於主觀上區分直接故意、間接故意、重大過失、具體輕過失及抽象輕過失之外，並應對於客觀上造成違反行政法上義務結果的原因，分別其可以歸責之程度。」亦為最高行政法院100年判字第1916號判決闡述其詳。

(二)再按「…經核被上訴人自認本件工程確有變更原設計，乃變更路面坡度，增建一處箱涵及加長一處箱涵及流水台，並應地方民眾之請，要求上訴人加高擋土牆之高度等工程……，均屬於兩造簽訂合約之後，增加上訴人工作之項目，能否謂本件工程於訂約後，不可歸責於上訴人之事由，無任何情事變更非當時所得預料，依其原有效果顯失公平之情形？原審未詳予審究，遽以上開理由，而為上訴人敗訴之判決，尤有未洽。」最高法院91年度台上字第1408號民事判決意旨參照。復按「…上訴人之所以將原定之拆模時間加以延後，係應被上訴人等業主之要求，且延後拆模將加強混凝土強度，上訴人縱因此而生遲延，亦屬不可歸責上訴人之事由，自不可責令上訴人就此負責。且依誠信原則，亦無責令上訴人負責之理。」臺灣高等法院89年上字第913號民事判決參照。

(三)承上，對於行政法上義務違反之處罰，仍應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，而評斷行為人可歸責程度時，主觀上故意過失之程度及客觀上造成違反行政法上義務之原因皆是作成裁罰前應考量之點。是污染整治計畫既屬事前之計畫性質，本身即具有相當程度之不確定性，則於整治計畫之執行期間，為整治之必要，污染行為人於整治作業執行過程中因受限於現行技術而遭遇不可預見之困難或因相關主管機關行政作業之延誤等，縱因此所生之遲延，亦屬不可歸責於上訴人事由而不得予以裁罰。

(四)客觀上造成海水池B區無法於限改日期前完成整治之原因，為海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、趕工致維修整備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控制或事先難以預知之因素，此有原告所提海水池B整治檢討報告可稽，自無法歸責於原告。

1.原告為符合整治期程，加緊趕工而過度使用疏浚船，加上作業環境腐蝕及沖蝕甚鉅，致疏浚船維修整備次數超出預期經查，原告依系爭場址整治變更計畫內容進行海水池B區底泥疏浚作業所需之疏浚船，原在美國係用於河川（淡水）整治，而在系爭場址則用於海水池內泥沙土（含各種雜質）之整治，而屬於腐蝕與沖蝕同時存在之作業環境，惟面對腐蝕、沖蝕環境所選用材料之考量是截然不同，而系爭海水池既同時存在腐蝕與沖蝕之惡劣作業環境，是疏濬船之維修保養自較一般使用狀況更為頻繁，且為符合趕工計畫，疏浚船往往超出合理之作業時間，導致零件耗損甚鉅。

2.海水造成疏浚船刀頭鏽蝕，且泥沙濃度高使疏浚船輸送管線磨損，皆使疏浚過程泥沙外漏承前述，海水池B區腐蝕及沖蝕嚴重，而美國進口之疏浚船原係設計用於淡水河之疏浚用途，難以承受系爭場址惡劣之作業環境，長期於海水中作業之結果造成疏浚船刀頭金屬鏽蝕；另海水B區泥沙濃度高使疏浚船輸送管線磨損。此皆使疏浚過程泥沙外露，產生「再懸浮現象」拖延整治進度。

3.海水池B區暫時未能通過驗證主要係「再懸浮現象」所致經查，原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，於102年12月10日開始進行自主驗證取樣作業，而通過自主驗證後於103年1月28日提送竣工報告書，並由被告所屬環保局進行驗證採樣。其驗證結果報告雖顯示，海水池B區3.5公頃中有1公頃通過驗證，而有2.5公頃尚未通過。然究其2.5公頃部分未通過驗證，其原因除前述泥沙外漏外，主要為星輪轉動造成底泥擾動將顆粒揚起，而細顆粒沉降速度慢，會在水中漂浮較長之時間，造成再懸浮現象，使水質變差，經一段時間後則會再降落至池底，因此疏浚至預定深度後，還需再進行表層吸泥，而造成疏浚時間延長並影響整治成效，此由原告自主驗證採集深度（底泥表層15公分）與被告驗證採集深度（底泥表層1~2公分）之差異所致驗證結果不同即可知。然由於系爭場址之污染情況複雜，尤其底泥疏浚之相關整治案例亦為國內外所罕見，則關於底泥疏浚將因底泥擾動所揚起之懸浮顆粒致影響整治期程及成效等情，並非原告於擬定系爭場址整治變更計畫時所得預見，則因此所致未於102年第4季達到污染面積減量45%整治目標之延誤，自不得歸責於原告。

(五)原告主觀上並不具故意，蓋原告無違反行政法上義務之意欲。

1.按「行為人對於構成犯罪之事實，明知並有意使其發生者，為故意」乃刑法第十三條第一項所明定。準此，所謂「故意」，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言。

2.原告努力進行海水池B區整治工作，至少已處理45,879立方公尺之土方、移除海水池B區汞總量之98.5%及戴奧辛總量之84.4%。且原告執行系爭場址整治計畫以來，多次受被告「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組委員所肯定，絕非怠惰偷工之整治義務人。

3.姑不論102年第4季達成污染面積縮減45%僅係一預估期日，而不應構成行政法上義務，縱認原告對於違反行政法上義務之客觀構成要件要素有認知（即原告對於土污法第38條第2項第3款中「未按主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施」有認識），從其積極履行義務的主觀態度而言，並無實現構成要件之意志，即本件原告並無意使污染減量未達45%之情事發生。

(六)原告主觀上亦無過失，蓋對於海水池B區遲延之原因，原告不具預見及迴避可能性。

1.按「刑法上過失致人於死罪，所稱之過失行為，包括作為與不作為，……是以行為人在有預見可能之情況下，對危險之可能發生負有防止或注意之義務，若竟疏未履行此等義務，致此項危險發生實害，該行為人之不作為，亦該當本罪之過失行為……」、「按過失犯成立，應指行為人有客觀注意義務之違反，並對於結果發生主觀上有預見可能性，且對結果之發生有迴避可能，猶疏於盡其預見或迴避義務，始得成立。」分別為最高法院86年度台上字第3466號判決及臺灣高等法院102年度上易字第2410號判決所明揭。

2.海水池B區整治遲延之原因已如前述，茲一一分析如下：

(1)經查，導致再懸浮現象之原因有數種，原告事前已針對已知之原因加以防範，如設置阻泥幕、採用水力疏浚而非機械疏浚等。本次仍造成再懸浮現象之原因為星輪（控制疏浚船之移動及方向）轉動造成底泥擾動，及疏浚時未先清除表層細泥，導致該細泥受擾動而揚起。本次再懸浮現象實乃受限於當時整治技術及整治工法，原告現已改變工法，確保星輪離池底距離1公尺以上；並參考掃地車及吸塵器自行設計製造可拆裝式吸泥頭，用以吸取表層細泥，以改善細泥揚起之再懸浮問題。此整治工法改變及新設備之研發製造係事後針對整治後始發現之問題之改善成果，由是可知原告違反行政法上義務時，對於該等造成再懸浮之原因尚無法克服，當不具迴避可能性，非能注意而未注意，不應認定具過失。

(2)次查，「海水池B區底泥整治計畫書（定稿本）」經臺南市政府「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組審查會議審查多次，於101年6月21日始審查通過，推動小組審查委員多為各領域之專家，於審查會議給予原告諸多專業指導，原告亦依委員意見多次修正海水池B區整治計畫，惟歷次審查會議中，皆無人意識到海水池腐蝕性高會造成疏浚船鏽蝕漏泥、星輪需離池底1公尺且須先吸除表層細泥才能避免再懸浮等問題，實難期待原告對此有預見可能性並事先做防範。

3.承此，導致海水池B區整治遲延之原因皆係事前難以預料或不具迴避可能性，不應認原告有過失，且凡此種種，皆益證原告在系爭整治變更計畫書中一再強調「各區整治時程、面積與污染物之減量將依整治技術發展而調整」確實有其必要性。

(七)再者，再懸浮現象為海水池B區無法通過驗證之主要原因，此節業經原告多次向審查委員說明，亦為被告所屬環保局所肯認，被告臨訟始改稱此屬原告之推測並無事證，實有違誠信原則。

1.查被告於104年3月5日言詞辯論時質疑原告主張再懸浮現象為海水池B區整治工程延宕之原因，均為原告之文字敘述，並未提出相關事證佐證，其僅為原告推測之可能云云，並據此否認此屬不可歸責於原告之事由。

2.惟查，原告早於103年6月3日即提送海水池B整治檢討報告於被告環保局，且海水池B污染檢討報告所列未能通過驗證之原因，如泥水輸送管洩漏、再懸浮效應、東北季風導致南側積泥等，已於歷次推動小組審查會議時，多次以書面向審查委員說明，推動小組審查委員既由專家學者所組成，且於原告說明後從未質疑海水池B污染整治檢討報告有任何不當之處，自可推知原告所列原因應屬可信。

3.抑有進者，於原告提送檢討報告後，被告所屬環保局於103年6月23日之會議即表明：「中石化公司已疏浚海水池B區7.2萬噸污染底泥，惟經驗證後仍未符合整治目標，所致原因為疏浚過程富集污染物之細顆粒再懸浮所致。現已要求中石化公司檢討整治成效不彰之原因及研提改善對策，並應導入風險評估機制，選用妥適整治工法以達整治目標」；於103年11月10日現場查核會議再表示：「海水池疏浚改善期間應關切擾動造成之再懸浮問題，對周圍污染物濃度變化情形予以掌握，以利整體疏浚效益」。據此，被告環保局亦肯認海水池Ｂ區未能通過驗證之之原因主要係再懸浮現象所致。則被告於本件訴訟程序中竟改稱再懸浮現象為原告之推測並無事證，顯屬臨訟托詞，實有違誠信原則。

(八)綜上，原告無任何故意過失已如前述，又客觀上違反行政法上義務之原因，亦係因海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、趕工致維修整備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控制或事先難以預知之因素，依前揭最高行政法院103年度判字第465號判決意旨，原告可歸責性甚低，當不至受罰為是。

四、系爭海水池 B 區底泥整治為國內首例，「做中學」累積經驗式之整治方式實難避免。依現有之科學技術，海水池 B區合理之完成時間係107年6月，此點亦為被告於多次會議中所肯認，則要求原告於102年12月31日完成海水池B區整治並無期待可能性，不應加以處罰。

(一)公權力行為課予人民義務，須以有期待可能性為前提按「適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』（Entschuldigungsgrunde）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種『超法定之阻卻責任事由』之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之『期待可能性原則』，是人民對公眾事務負擔義務之界限。」為最高行政法院102年度判字第611號判決揭示昭然。準此，公權力行為課予人民義務時，須以有期待可能性為前提；如對於義務之遵守無期待可能性時，則構成阻卻責任事由，從而不得予以處罰。

(二)系爭海水池B區底泥整治為國內首例，「做中學」累積經驗式之整治方式實難避免。蓋科技之發展及人類預知能力有其侷限性，原告雖已引進國外最新之整治技術及工法，然海水池B區存在國外案例所無之特殊難題，是整治過程無法如理論規畫般進展順利。成熟之技術係來自不斷嘗試及失敗之過程，海水池B區現已採用改善後之技術、工法與設備進行整治，原告亦為全球污染底泥整治提供新的技術與經驗。

1.查被告中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組103年9月9日第48次審查會，胡委員慶祥發言：「據變更計畫內容所示，其變更幅度不可謂少，然考量系爭污染場址之特殊性，與經驗、技術全球之欠缺性，『做中學』累積經驗式之整治作為或不可免。準此，可原則同意本變更計畫。」。誠如胡委員所言，海水池B區底泥整治不僅係全國首例，於全球亦甚罕見，非如一般技術已成熟之工程，只要投入金錢發包下去即可順利依預定期程完成，毋寧須歷經長時間邊做邊摸索之過程、累積並複製成功經驗後始能達成目標。

2.承上，海水池Ｂ區為全國首例底泥整治案例，原告僅能從國外引進整治技術，又由於海水池Ｂ區面臨國外案例所無之特殊困難，除三、（二）所載外，據原告工程師所述，所引進國外技術之案例皆是海灣及河川等開放性水域，疏浚過程中揚起之底泥會藉由水體流動被帶往他處，是再懸浮現象較不明顯，然海水池Ｂ區係一封閉式水體，疏浚過程中揚起之底泥只會慢慢沉澱回池底，並不會流往他處，是再懸浮現象較為棘手。成熟之技術來自於反覆嘗試及失敗之過程，原告已從海水池Ｂ區疏浚的實例中獲取經驗，並作成海水池B區檢討報告，報告中亦提出五大改善措施，如自行設計製造新的整治設備等，目前海水池B區亦是遵循檢討報告所提出之「改善後整治工法」進行整治。被告推動小組103年5月5日第46次審查會及103年11月4日第50次審查會，吳委員銘志發言：「本場址經第一階段整治之後，業已漸見成效，中石化之努力值得肯定。整治過程中，有成功、有失敗之實例，應加以檢討，做為第二階段整治計畫之規劃原則。」、「中石化公司經這些年來整治工作後，已具有相當程度的經驗及技術，本第二階段之工作規劃勢必比第一階段之整治過程更具效益」，確切描述原告面臨未知領域，不斷從失敗案例中學習，以求達成整治目標之處境。

(三)海水池B區整治完成之合理日期為107年6月，此亦為被告於多次會議中所肯認，是被告要求原告於102年底完成海水池B區整治實無期待可能性，不應據以裁罰。

1.查原處分據以裁罰之原因係原告未於102年12月31日達成污染面積減量45%之目標，而對「未達污染面積減量45%」為裁罰，實質上是對原告「未完成海水池B區整治」為裁罰，是雙方攻防之焦點亦皆集中於海水池B區之整治，合先敘明。

2.惟查，原告於103年6月3日提送「海水池B區污染整治檢討報告」於被告備查，並於103年2月14日向被告提出第二階段污染整治計畫，被告則於103年5月5日命原告修正該計畫名稱為「整治計畫第二次變更」，該整治計畫第二次變更經被告推動小組多次開會審議後，於103年11月7日推動小組第50次審查會議，同意原告將海水池B區整治完成期日由原先之102年底延後至107年6月。由是可知，推動小組審查委員以及被告均肯認，在現有整治技術下，海水池B區合理之整治完成日期為107年6月。

3.依前揭最高行政法院102年判字611號判決意旨，公法上義務有無期待可能性之判斷標準係「依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，是否能期待人民遵守」。系爭海水池B區為國內首例，只能引進國外案例之技術，而海水池B區又有國外案例所無之特殊難題，原告僅能依靠自身工程師努力研發突破技術困境，考量本案種種客觀情勢及特殊處境，海水池B區整治完成之合理日期為107年6月，是被告要求原告於102年底完成海水池B區整治實係無期待可能性，不應處罰。

五、底泥移除為國內首例，實際執行時遭遇未知之困境在所難免。原告提列高達16億之整治經費並戮力執行計畫不敢懈怠。面臨未能預見之技術問題導致整治遲延，被告身為政府應從旁協助解決問題，惟被告不循此途，反而對原告動輒處以罰鍰，對污染整治無所助益，顯有違比例原則。

(一)按「……因計畫之不同項目而衍生成數個被處罰之行為，且無從補正，對整治義務人而言，只有處罰之效果，而未能達成督促整治成效之目的。」為最高行政法院103年度判字312號判決所明揭。由是可知，對計畫執行義務人處以罰鍰，其目的不僅在處罰，更在於督促義務人執行計畫。

(二)查以往國內有許多河川或港口航道疏浚經驗，但對於移除污染底泥之環境疏浚未有經驗，堪稱國內首例，則客觀上遭遇不可預見之技術困難導致延誤在所難免。原告已提列16.5億做為整治費用，亦戮力執行計畫，執行成果多次受被告「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組委員所肯定，如被告中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第8次現場查核，吳委員銘志發言：「整治工作進度雖有部分落後，然已完成工作相當確實，中石化公司之努力值得肯定」、江委員政憲發言：「由於工區及周遭環境之美化，民眾反映良好、喜悅，工作團隊及環保局的辛勞與努力值得肯定；推動小組第23次現場查核，張委員木彬發言：「樹林區綠美化工作投入甚多，進步甚大，值得肯定。」、盧委員至人發言：「部分已改善區綠美化成效佳。」，此皆可證原告確實係努力將整治做到最好。

(三)次查，土污法之主管機關不唯是監督者之角色，在整治義務人已努力執行卻遭遇事前未知之技術困難時，亦應從旁協助。海水池B區整治遭遇之各種問題已如前述，然擁有眾多行政資源之被告不僅未予協助，反而連續處以原告高額罰鍰，對於已努力執行計畫之原告顯無任何督促之效果，顯有違比例原則。

六、被告復認原告由原本之乾式整治方式轉為濕式疏浚，是否係貪圖節省成本，導致整治成效不彰云云。然原告由原訂之乾式疏浚轉換為濕式疏浚，實係考量濕式疏浚對環境較友善且不會造成二次空氣污染，此一整治工法變更亦是經被告推動小組多次開會後所核定，足證被告前述主張並無理由。

(一)查被告前於言詞辯論時指摘原告是否因為經費考量始將原訂之乾式疏浚改成現行之濕式疏浚，並因而導致海水池Ｂ區整治成效不彰，爰說明如后。

(二)經查，對於海水貯水池B區之底泥整治，原告所提整治變更計畫係採取較為先進之工法，即濕式水力疏浚方式，相較於原核定整治計畫中所採池水排乾之乾式開挖，環境影響較低且較為工程經濟，此參原告101年6月15日函送之「海水貯水池B區底泥整治計畫變更定稿本」，即就乾式開挖及濕式疏浚兩工法之差異及優劣說明如下：

1.乾式開挖：其工法係將水體抽乾後以挖土機或其他挖除設備將受污染底泥移除，缺點為易造成揚塵，對底泥污染而言，易造成空氣二次污染；

2.濕式疏浚：其工法則為不抽乾水體，直接在水域中進行污染底泥移除作業，挖出高含水量污染底泥需經脫水後再為後續處理，優點為幾乎無空氣二次污染。

(三)據此，原告係以保護環境之考量前提下，擬以更合理、對環境更友善之邊開挖邊處理之節能減碳綠色整治方式，以避免無謂開挖，造成二次污染之緣由下，方變更整治工法採濕式疏浚，此變更並經被告核定在案，自無被告所稱係為貪圖節省成本，導致整治成效不彰之情事，併此說明。等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

參、被告則以：

一、原告依變更計畫應於102年第4季完成污染面積縮減45%之目標，而此具有拘束力之查核點係屬變更計畫之一部，原告未達成變更計畫目標，被告依土污法第38條第2項第3款處罰原告，係為於法有據：

㈠、依變更計畫第XIV頁表1所列之各工作項目進度規劃表，原告應於102年第4季完成污染面積縮減45%之查核點，此既已明載於變更計畫中，自屬於變更計畫內容之一部，且為具有拘束力之查核點，原告本有依照變更計畫內容實施之義務。

㈡、經查，依原告於102年12月31日所提出之第23次工程查核簡報第4頁所示，原告於102年第4季之污染土壤移除與縮減面積統計僅達成36.4%，未達到45%之查核點，顯有未依整治計畫內容實施之違犯行為，被告依土污法第38條第2項第3款裁處最低法定罰鍰額，自有所據。

㈢、原告固主張變更計畫中之工作項目未包含「102年第4季達成污染面積縮減45%之目標」，且該記載僅為預估整治目標之期望值，非變更計畫之一部云云。惟原告應於102年第4季達成污染面積縮減45%整治目標，已明載於原告提出之變更計畫中，當然屬於變更計畫內容之一部，且此於原告起訴狀第3頁第(三)點「…其中於102年第4季雖有污染面積縮減45%之記載…」等語即可自明，是以，列於整治計畫上之查核點，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據，原告僅空言查核點並非變更計畫之內容，實屬無據。

㈣、復依行政院環保署於98年訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第六點即明文規定「所在地主管機關查核後發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目時，得視為未依所核定之計畫書內容執行」，明文規範計畫執行者倘未依計畫期程執行工作項目，得視為未依所核定之計畫書內容執行。是以原告並未達成變更計畫中於102年第4季縮減污染面積45%之查核點，核屬未依整治計畫內容執行，原告辯稱查核點並非變更計畫之工作項目與工作內容，顯屬無稽。

㈤、再者，原告於98年5月所提之整治計畫，分別設有污染面積縮減20%、71%、91%及100%等階段性目標，凡此等均為變更計畫之一部具有拘束訴願人效力之查核點。此由原告因未達其整治計畫所設定之污染面積縮減20％，被告依土污法第38條第2項第3款裁罰20萬元，經最高行政法院101年度判字第976號及102年度判字第292號判決予以維持乙節即明。原告申請變更整治計畫時，除維持變更前整治計畫所設之查核點，另承諾新增100、101及102年等三年之查核點，並明文納入其整治計畫內。原告縱辯稱該簡報內容係未經被告核定云云，惟依照被告歷次發函予原告之內容以及會議記錄，均一再重申原告應於102年第4季達成污染面積縮減45%之查核點，以及未達成將依法裁處之意旨。倘如原告所稱原核定計畫與變更計畫對於查核點並無更動，豈非與原告於101年1月9日中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中自承「僅依目前工程執行完成後，計算出各年面積減量後，提出面積縮減的查核點」等語前後矛盾？

㈥、此外，依變更計畫附件7，101年1月9日中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第28次審查會會議意見回覆內容中，對於審查委員提出查核點之問題，原告亦就變更計畫中新增於102年第4季污染面積縮減45%查核點乙節予以回覆，足證原告對於該查核點亦屬變更計畫內容之一部分亦為同意，對原告自產生其拘束力。

㈦、綜上所陳，變更計畫中明載原告應於102年第4季達成污染面積縮減45%之整治目標，係原告於101年7月19日變更計畫核定後自始明確知悉之查核點，原告現反辯稱並未承諾污染面積縮減45%以及其僅為預估性質云云，顯屬原告臨訟卸責之詞，更係有違誠信原則，自難憑採。原告應於102年第4季完成變更計畫查核點污染面積縮減45%之目標而未完成，被告予以處罰，自為依法監督整治計畫執行進度之合法處分，於法並無不合。

二、被告認定原告於102年第4季未達成污染面積縮減45%目標並予以裁罰，於法並無違誤：

㈠、按，「直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，土污法第12條第13項定有明文。

㈡、次按，「其他各分區則在整治完成後陸續進行採樣驗證，其檢測結果須低於土污染管制標準」、「草叢區、單一植披區、五氯酚工廠區、鹼氯工廠區之驗證，擬以50m X 50m的網格方式進行佈點，以確認整治區域內土壤狀況；若檢測出土壤樣品未達到整治目標，則此區塊之整治視為不合格，將污染物送至場內繼續進行熱處理或其他技術繼續處理」，此有原告自行提出之變更計畫第十二章頁12-4可資參考。

㈢、原告主張系爭場址未達成污染面積減量45％之原因，在海水池B區未完成整治所致，且被告於103年2月10日做成原處分時，海水貯水池B區已通過自主驗證而處於申請複驗階段，被告未考量而逕予裁處，顯有裁量怠惰之違誤云云。惟污染縮減面積之認定，係以經被告驗證通過者計算之，未由被告驗證通過並依法公告解除場址列管前，皆不可採計為完成整治面積，核先敘明。依原告提出之102年12月1日至31日之整治計畫12月份工作月報（修訂二版）第7頁，海水池B區整治後驗證之工作項目實際進度為0%，進度落後，且明載「自主驗證之汞濃度尚有4點未符合標準」，非如原告所主張汞濃度及戴奧辛濃度檢測結果皆低於管制標準之規範。復經被告於103年3月驗證結果，15個採樣點中，有11點採樣點均不合格，其中點位B13-7之戴奧辛濃度高達14,000 ng I-TEQ/kg、汞濃度高達82.0 mg/kg（整治目標為戴奧辛< 500 ngI-TEQ/kg、汞< 10 mg/kg），有未確實移除污染物之情事。且依據系爭整治變更計畫所規範之整治期程，污染面積減量45％之計算係以全場址污染面積縮減之總量合併計算，原告未能完成海水池B區之整治，仍可進行其他整治工項，以達成污染面積減量「總和」達成45％之整治目標。原告將未能達成污染面積縮減45％之整治目標，歸因於單一工項，顯係推諉之詞。

㈣、原告雖以原證5主張其處理土方量超過預估疏浚土方，海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5％及88.4％，可知系爭場址之污染已有大幅改善，原處分僅以原告未完成污染面積縮減45%之表面數據而予以裁處，於法顯有違誤云云。惟依據系爭整治變更計畫，原告應於102年第4季完成污染面積縮減45％，其計算基礎為污染縮減之「面積」，若整治後仍超過污染管制標準，即不可計入，此與污染物移除率不同，不可混為一談，此從系爭整治變更計畫中另載明原告應於103年第2季達成污染減量82％可知。且原告於103年5月自行提出之海水池B區污染整治檢討報告，僅係原告所組成之團隊自行作成之檢討報告，並未委託其他專業且經環保署認可之環境工程公司辦理採樣，亦未經被告認可，該數據亦遭報告推動小組委員質疑，原告所主張僅為單方片面之詞，並不足採。且依據原告自行提出之工作月報以及被告於103年3月之驗證結果，原告確實未於102年第4季完成污染面積縮減45%之目標，被告自得予以裁處，於法並無不合。

三、被告因原告未達成變更計畫中，於102年第4季污染面積縮減45%之查核點而予以裁處，係可歸責於原告所致，被告據以裁處係屬合法有據：

㈠、原告於起訴狀陳稱「關於底泥疏浚將因底泥擾動所揚起之懸浮顆粒至影響整治期程及成效等情，並非原告於擬定系爭場址整治變更計畫時所得預見」云云。惟查，被告推動小組於101年1月9日第24次審查會審查原告所提出之「中石化（台碱）安順場土壤污染整治場址海水池B底泥整治計畫」案中，盧委員至人已提出「再懸浮、再擴散、再沈澱的防制？再懸浮的有效防制作為？」；李委員俊璋亦提出「戴奧辛及汞多吸附在粒徑較小之微粒，在挖除時，粒徑較小者較亦懸浮擴散，可能導致去除效率變差，本計畫應如何考量？」，且於原告所提「海水池B底泥整治計畫書」中亦載明：「濕式水域抽挖過程中，可能有沈澱物質再懸浮現象，需加以控制」，顯見原告於提出海水池B底泥整治計畫時，已明知有因底泥擾動而揚起懸浮顆粒之情形，卻未進行工法改良，原告前開所述，係臨訟推諉之詞，不足為採。

㈡、復依原告於102年8月所提出之「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫第八次執行成果報告(定稿本)」第4-30頁海水池B區疏濬作業之執行成果中，原告已自承「101年4月『海水池B底泥整治計畫書』正式核定後，中石化公司隨即展開疏濬船採購作業，目前疏濬船已於101年7月底運達高雄港，進行取名、報關、查驗等通關行政作業後，已於同年9月底運抵安順場址，並進行一系列之檢修、訓練與測試後，於同年11月4日正式啟動上線疏濬海水池B底泥，目前仍持續進行底泥疏濬作業」等語，可見原告於101年11月開始進行海水B區底泥整治。而依變更計畫內容，明載海水池B區整治後驗證工項應於102年第2季（102年6月30日）完成，被告考量實際執行狀況，於102年8月7日府環水字第0000000000號函，允許原告得展延海水池B區之完成期限至102年10月31日，給予被告長達四個月之展延期間完成海水池B區之整治，然原告至102年第4季止，仍未完成該工項。原告開始進行海水池B區整治至102年第4季止，有一年餘之時間，原告於此期間均未提及底泥擾動造成再懸浮之問題，亦未有技術困難至無法進行整治之情事，反於102年第4季自認已完成整治目標，於被告驗證未通過後，提出檢討報告，自行推測再懸浮為造成驗證結果差異之一，倘真有如原告所述再懸浮問題至未完成海水池B區之整治，原告於擬定海水池B底泥整治計畫時即有未採取適當工法之疏失，且於一年多之整治期間亦有疏於注意之情形，難謂無過失。

㈢、原告固辯稱污染情況複雜，整治難度為國內外案例罕見，無法完成整治進度云云。惟查，該整治進度係由原告自行提出，整治技術上果如斯困難，為何一開始給予承諾？原告於100年4月22日提出變更計畫，期間歷經多次審查修正，原告始終未針對海水池B區之技術執行提出有執行困難之疑義，如今原告卻於臨訟時反覆主張，盡其所能推辭拖延，逃避污染行為人之整治義務，實屬可議。

㈣、原告另主張海水池B區受限於現行技術，非原告擬定整治計畫時所得預見，延誤期程係不可歸責於原告云云。惟變更計畫之污染整治方式的擇定乃原告自行選擇，被告並未強制要求原告應採用何種工法，相關查核點亦由原告自行擬定後始由被告核定，縱有任何困難亦應由原告負擔其不利益。且原告於擬定原整治計畫後，亦以調整原計畫之工項工序及時程為由提送變更計畫並經核定，倘原告認為海水池B區整治技術有困難而影響整治期程與成效，又為何於變更計畫中並未一併提出變更之申請？顯見原告已經過充分考量始給予此承諾，嗣後因而延誤整治期程，自係可歸責於原告。

㈤、再者，倘如原告所述確有非可預見之情事以致整治期程延誤，原告仍須依土污法第22條第3項之規定提出整治計畫變更之申請，在原告提出合法變更申請前，原告及被告均應依照已核定之整治計畫實施及查核，本件原告既未依法提出申請，原告與被告自應依已核定之整治計畫查核及實施，於法並無不合。

四、綜上所述，原告依變更計畫之進度規畫，應於102年第4季完成污染面積縮減45%之查核，惟原告僅完成36.4%未達成目標，被告爰依土污法第38條第2項第3款處罰原告，於法有據。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、本件爭點厥為：污染面積縮減45%之階段目標是否查核要點還是僅預估之整治目標期望值？有無拘束力？被告認定原告於102年第4季未達成污染面積縮減45%目標並依土污法第38條第2項第3款予以裁罰，有無違誤？有無行政裁量怠惰？原告未達成變更計畫中，於102年第4季污染面積縮減45%之查核點是否可歸責於原告？原告主張欠缺期待可能性，得否免責？

伍、經查：

一、按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」分別為土污法第22條第1項及第38條第2項第3款所明定。乃為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行所訂。鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，是上開罰則所謂「未按整治計畫內容執行」自係指未按經主管機關核定之計畫執行而言。

二、污染面積縮減45%之階段目標是否查核要點還是僅預估之整治目標期望值？有無拘束力？

㈠、依變更計畫第XIV頁表1所列之各工作項目進度規劃表，原告應於102年第4季完成污染面積縮減45%之查核點（本院卷㈠第76頁），此既已明載於變更計畫中，自屬於變更計畫內容之一部，且為具有拘束力之查核點，原告本有依照變更計畫內容實施之義務。

㈡、原告固主張變更計畫中之工作項目未包含「102年第4季達成污染面積縮減45%之目標」，且該記載僅為預估整治目標之期望值，非變更計畫之一部云云。惟原告應於102年第4季達成污染面積縮減45%整治目標，已明載於原告提出之變更計畫中（本院卷㈠第76頁），當然屬於變更計畫內容之一部，且此於原告起訴狀第3頁第(三)點「…其中於102年第4季雖有污染面積縮減45%之記載…」等語即可自明，是以，列於整治計畫上之查核點，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據，原告僅空言查核點並非變更計畫之內容，實屬無據。

㈢、復依行政院環保署於98年訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第六點即明文規定「所在地主管機關查核後發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目時，得視為未依所核定之計畫書內容執行」（本院卷㈠第124頁），明文規範計畫執行者倘未依計畫期程執行工作項目，得視為未依所核定之計畫書內容執行。是以原告並未達成變更計畫中於102年第4季縮減污染面積45%之查核點，核屬未依整治計畫內容執行，原告訴稱查核點並非變更計畫之工作項目與工作內容，顯非可採。

㈣、再者，原告於98年5月所提之整治計畫，分別設有污染面積縮減20%、71%、91%及100%等階段性目標（本院卷㈠第116頁），凡此等均為變更計畫之一部具有拘束原告效力之查核點。此由原告因未達其整治計畫所設定之污染面積縮減20％，被告依土污法第38條第2項第3款裁罰20萬元，經最高行政法院101年度判字第976號及102年度判字第292號判決予以維持乙節即明（本院卷㈠第111-116頁）。原告申請變更整治計畫時，除維持變更前整治計畫所設之查核點，另承諾新增100、101及102年等三年之查核點（本院卷㈠第117頁反面），並明文納入其整治計畫內。原告縱辯稱該簡報內容係未經被告核定云云，惟依照被告歷次發函予原告之內容以及會議記錄，均一再重申原告應於102年第4季達成污染面積縮減45%之查核點，以及未達成將依法裁處之意旨：「另查整治計畫整治期程，102年第4季應達成污染面積減45%…。若貴公司未依整治計畫整治期程據以實施，及未達上開整治目標時，將違反土壤及地下水污染整治法第22條第1項規定，本府將依同法第38條第2項規定處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰」此有臺南市政府102年11月15日府環水字第0000000000號函影本乙份可憑（本院卷㈠第154頁）；「針對執行進度後工項，應提出趕工具體執行方案，並進行趕工，切勿拖延致便工程延宕，俾使102年第4季達成污染面積減45%…」此有臺南市政府102年11月19日府環水字第0000000000號函影本乙份可依（本院卷㈠第155頁）；臺南市政府102年12月17日府環水字第0000000000號函亦重申102年11月15日函示相同意旨（本院卷㈠第156頁）；張皇珍局長在第44次審查會議中亦明白表示「依整治計畫預定工作期程，應於本(102)年底達成污染面積縮減45%之目標，請中石化公司盡速提交相關成果報告，屆期未達目標本局將依法逕處」，且於結論(三)載明「整治進度已嚴重落後，本局依101年7月2日之整治變更計畫內容嚴格監督，執行內容若未符計畫內容或未達計畫目標，本局依法逕處」，相互以觀，被告確已明白告知應於102年底達成污染面積縮減45%之目標，原告亦已明確得知此目標為被告之查核點，此有臺南市政府102年12月17日「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組第44次審查會議記錄影本乙份可憑（本院卷㈠第159頁）。此外，依變更計畫附件7，101年1月9日中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第28次審查會會議意見回覆內容（本院卷㈠第165頁反面）中，對於審查委員提出查核點之問題，原告亦就變更計畫中新增於102年第4季污染面積縮減45%查核點乙節予以回覆，自承「僅依目前工程執行完成後，計算出各年面積減量後，提出面積縮減的查核點」等語，足證原告對於該查核點亦屬變更計畫內容之一部分亦為同意，對原告自產生其拘束力。

㈤、綜上所述，原告申請變更整治計畫時，除維持變更前整治計畫所設之查核點，另承諾新增100、101及102年等三年之查核點（分別為27%、35%及45%），並明文納入其整治計畫內，被告並據以核定其整治計畫之變更申請，該整治期程查核點之設定，自有拘束原告之效力。原告訴稱並未承諾污染面積縮減45%以及其僅為預估之整治目標期望值云云，係原告臨訟卸責之詞，自難憑採。

三、被告認定原告於102年第4季未達成污染面積縮減45%目標並依土污法第38條第2項第3款予以裁罰，有無違誤？有無行政裁量怠惰？

㈠、按「直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，土污法第12條第13項定有明文。

㈡、次按「其他各分區則在整治完成後陸續進行採樣驗證，其檢測結果須低於土污染管制標準」、「草叢區、單一植披區、五氯酚工廠區、鹼氯工廠區之驗證，擬以50m X 50m的網格方式進行佈點…，以確認整治區域內土壤狀況；若檢測出土壤樣品未達到整治目標，則此區塊之整治視為不合格，將污染物送至場內繼續進行熱處理或其他技術繼續處理」，此有原告自行提出之變更計畫第十二章頁12-4可資參考（本院卷㈠第172頁）。

㈢、又污染縮減面積之認定，係以經被告驗證通過者計算之，未由被告驗證通過並依法公告解除場址列管前，皆不可採計為完成整治面積。依原告提出之102年12月1日至31日之整治計畫12月份工作月報（修訂二版）第7頁（本院卷㈠第119頁反面），海水池B區整治後驗證之工作項目實際進度為0%，進度落後，且明載「自主驗證之汞濃度尚有4點未符合標準」，非如原告所主張汞濃度及戴奧辛濃度檢測結果皆低於管制標準之規範。復經被告於103年3月驗證結果，15個採樣點中，有11點採樣點未符合整治目標，其中點位B13 -7之戴奧辛濃度高達14,000ngI-TEQ/kg、汞濃度高達82.0mg /kg（本院卷㈠第121頁及反面）（整治目標為戴奧辛< 500 ngI-TEQ/kg、汞< 10 mg/kg），有未確實移除污染物之情事。且依據系爭整治變更計畫所規範之整治期程，污染面積減量45％之計算係以全場址污染面積縮減之總量合併計算，原告未能完成海水池B區之整治，仍可進行其他整治工項，以達成污染面積減量「總和」達成45％之整治目標。原告將未能達成污染面積縮減45％之整治目標，歸因於單一工項，自非可採。

㈣、另環保署97年11月20日環署土字第0000000000號函釋（本院卷㈠第14頁）說明第二點「……2、所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測二年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」其意旨係指土污法修正前，為直轄市、縣(市)主管機關就控制計畫執行者未依控制計畫執行時，得視個案狀況，本諸權責依修正前土污法第36條裁處之。若污染改善成效不佳，自得作為直轄市、縣(市)主管機關認定應予以裁處之考量因素，就其他個案所涉情事，直轄市、縣(市)主管機關均得為裁量要素之一。且該函示所涉係「控制計畫」，惟原處分乃涉及原告未依「整治計畫執行」之情況，蓋整治場址之污染嚴重程度，遠較控制計畫為重，原告未依整治計畫執行所對於周遭環境及人民健康之影響更為嚴重，此亦為直轄市、縣(市)主管機關罰時得予考量之因素之一。原告海水池B區本應於102年第2季完成整治，卻至102年第4季仍未完成整治，參以原告前已有多次因整治計畫執行被裁處，並經法院維持情事，被告依修正後土污法第38條就原告未依整治計畫執行之行為裁處，自無違反該函示意旨或比例原則之違法，更無所謂裁量怠惰之違誤。準此，原告主張系爭場址未達成污染面積減量45％之原因，在海水池B區未完成整治所致，且被告於103年2月10日做成原處分時，海水貯水池B區已通過自主驗證而處於申請複驗階段，被告未考量而逕予裁處，有裁量怠惰之違誤，顯係推諉之詞，均不足採。

㈤、原告雖主張其處理土方量超過預估疏浚土方，海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5％及84.4％（被告誤繕為88.4％），可知系爭場址之污染已有大幅改善，原處分僅以原告未完成污染面積縮減45%之表面數據而予以裁處，於法顯有違誤云云。惟依據系爭整治變更計畫，原告應於102年第4季完成污染面積縮減45％，其計算基礎為污染縮減之「面積」，若整治後仍超過污染管制標準，即不可計入，此與污染物移除率不同，不可混為一談，此從系爭整治變更計畫中另載明原告應於103年第2季達成污染減量82％可知（參本院卷㈠第76頁圖表）。且原告於103年5月自行提出之海水池B區污染整治檢討報告，僅係原告所組成之團隊自行作成之檢討報告，並未委託其他專業且經環保署認可之環境工程公司辦理採樣，亦未經被告認可，該數據亦遭報告推動小組委員質疑，張木彬委員「海水池B底泥疏浚經整治後戴奧辛及汞之移除率各為84.4％及98.5％，建議應有詳細之質量平衡計算作為認知之基礎」黃煥彰委員「對於海水B底泥Dioxin處理量去除率達84.4％如何算出？其質量平衡如何計算？去掉的戴奧辛跑至那裡去？」此有臺南市政府103年7月10日府環土字第0000000000號函及所附臺南市政府103年6月26日「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組第26次審查會議記錄影本乙份可參（本院卷㈡第83頁及反面），原告所主張僅為單方片面之詞，並不足採。又依原告於102年12月31日所提出之第23次工程查核簡報第4頁（本院卷㈠第80頁）所示，原告於102年第4季之污染土壤移除與縮減面積統計僅達成36.4%，未達到45%之查核點，且依據原告自行提出之工作月報以及被告於103年3月之驗證結果，原告確實未於102年第4季完成污染面積縮減45%之目標，顯有未依整治計畫內容實施之違規行為，被告依土污法第38條第2項第3款裁處最低法定罰鍰額，尚非無據，亦符合比例原則。

四、原告未達成變更計畫中，於102年第4季污染面積縮減45%之查核點是否可歸責於原告？再懸浮現象是否原告不可控制或事先難以預知之因素，是否歸責原告？

㈠、被告推動小組於101年1月9日第24次審查會審查原告所提出之「中石化（台碱）安順場土壤污染整治場址海水池B底泥整治計畫」案中，盧至人委員已提出「再懸浮、再擴散、再沈澱的防制？再懸浮的有效防制作為？」；李俊璋委員亦提出「戴奧辛及汞多吸附在粒徑較小之微粒，在挖除時，粒徑較小者較亦懸浮擴散，可能導致去除效率變差，本計畫應如何考量？」此有臺南市政府101年1月9日府環水字第0000000000號函及所附臺南市政府101年1月9日「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組第24次審查會議記錄影本乙份可參（本院卷㈡第85-88頁），且於原告所提「海水池B底泥整治計畫書」中亦載明：濕式「水域抽挖過程中，可能有沈澱物質再懸浮現象，需加以控制」（本院卷㈡第91頁），顯見原告於提出海水池B底泥整治計畫時，已明知有因底泥擾動而揚起懸浮顆粒之情形，卻未進行工法改良，再懸浮現象並非原告不可控制或事先難以預知之因素，原告訴稱「關於底泥疏浚將因底泥擾動所揚起之懸浮顆粒至影響整治期程及成效等情，並非原告於擬定系爭場址整治變更計畫時所得預見」云云，係臨訟推諉之詞，不足為採。

㈡、復依原告於102年8月所提出之「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫第八次執行成果報告(定稿本)」第4-30頁海水池B區疏濬作業之執行成果中，原告已自承「101年4月『海水池B底泥整治計畫書』正式核定後，中石化公司隨即展開疏濬船採購作業，目前疏濬船已於101年7月底運達高雄港，進行取名、報關、查驗等通關行政作業後，已於同年9月底運抵安順場址，並進行一系列之檢修、訓練與測試後，於同年11月4日正式啟動上線疏濬海水池B底泥，目前仍持續進行底泥疏濬作業」（本院卷第123頁）等語，可見原告於101年11月開始進行海水B區底泥整治。而依變更計畫內容，明載海水池B區整治後驗證工項應於102年第2季（102年6月30日）完成，被告考量實際執行狀況，於102年8月7日府環水字第0000000000號函，允許原告得展延海水池B區之完成期限至102年10月31日（本院卷第251頁），給予被告長達四個月之展延期間完成海水池B區之整治，然原告至102年第4季止，仍未完成該工項。原告開始進行海水池B區整治至102年第4季止，有一年餘之時間，原告於此期間均未提及底泥擾動造成再懸浮之問題，亦未有技術困難至無法進行整治之情事，反於102年第4季自認已完成整治目標，於被告驗證未通過後，提出檢討報告，自行推測再懸浮為造成驗證結果差異之一，倘真有如原告所述再懸浮問題至未完成海水池B區之整治，原告於擬定海水池B底泥整治計畫時即有未採取適當工法之疏失，且於一年多之整治期間亦有疏於注意之情形，難謂無過失。

㈢、原告固辯稱污染情況複雜，整治難度為國內外案例罕見，無法完成整治進度云云。惟查，該整治進度係由原告自行提出，且原告於100年4月22日提出變更計畫，期間歷經多次審查修正，原告始終未針對海水池B區之技術執行提出有執行困難之疑義，臨訟時始主張尚非可採。

㈣、原告另主張海水池B區受限於現行技術，非原告擬定整治計畫時所得預見，延誤期程係不可歸責於原告云云。惟變更計畫之污染整治方式的擇定乃原告自行選擇，被告並未強制要求原告應採用何種工法，相關查核點亦由原告自行擬定後始由被告核定，縱有任何困難亦應由原告負擔其不利益。且原告於擬定原整治計畫後，亦以調整原計畫之工項工序及時程為由提送變更計畫並經核定，倘原告認為海水池B區整治技術有困難而影響整治期程與成效，自應於變更計畫中一併提出變更之申請，始為正辦，惟原告卻未見提出變更計畫，顯見原告已經過充分考量始給予此承諾，嗣後因而延誤整治期程，自係可歸責於原告。是以，原告以海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、維修整備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控制，或事先難以預知之因素所致，均難為有利原告之判斷，其訴稱欠缺期待可能性，構成阻卻責任事由云云尚不足採。

㈤、末查，縱如原告所述確有非可預見之情事以致整治期程延誤，原告仍須依土污法第22條第4項之規定提出整治計畫變更之申請，在原告提出合法變更申請前，原告及被告均應依照已核定之整治計畫實施及查核，本件原告既未依法提出申請，被告與原告自應依已核定之整治計畫查核及實施，於法並無不合。

陸、基上所述，被告以原告未依核定之整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處原告20萬元罰鍰，並限期於103年3月31日完成污染面積減量45％之目標，並依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。