臺灣臺南地方法院105年度簡字第22號

臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決　　　 105年度簡字第22號

　　　　　　　　　　　　　　　　民國105年11月8日辯論終結

原告

李美美

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

鄭名家

訴訟代理人

許哲瑋

上列當事人間就業服務法事件，原告不服被告104年12月8日府勞條字第10409701083號裁處書所為之處分、勞動部105年3月4日勞動法訴字第1050000386號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：原告因就業服務法事件，不服臺南市政府104年12月8日府勞條字第10409701083號裁處書所為之處分、勞動部105年3月4日勞動法訴字第1050000386號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。

貳、實體事項

一、事實概要：緣被告所屬勞工局與內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊（下稱臺南市專勤隊）於104年1月23日，在原告所經營之臺南市○○區○○里○○00號洗碗場，查獲由志弘實業有限公司合法聘僱之越南籍勞工THAN THI HIEN（護照號碼M0000000號，下稱T君）、NGO THI THI（護照號碼M0000000號，下稱N君）在該處從事洗碗盤工作。上開行為經被告認為原告有非法容留外國人工作之違規事實，違反就業服務法第44條規定明確，爰依同法第63條第1項規定，以臺南市政府104年12月8日府勞條字第1040970183號裁處書，對原告處以罰鍰新臺幣30萬元。原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即勞動部以105年3月4日勞動法訴字第0000000000號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本訴訟。

二、本件原告主張：

（一）按所謂非法容留外國人從事工作，依法條文義，明白指未依就業服務法或相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所從事勞務提供或工作事實之行為，勞動部改制前之行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號函釋，亦採相同之見解。而此規範所欲禁止者，既為任何人未經許可「容許」外國人「停留某處所」從事勞務工作，則其前提，勢須該行為人對某處所能否容人停留工作一事，享有容許與否之場所管領權限，並因此場所管領權之行使，未遵循就業服務法第44條之規範，竟容許外國人未經許可在其管領之場所內工作，始有其行為之不法性，而應受罰。否則，若對外國人工作場所並無容許停留該處所之管領權限者，外國人在該處所工作何需得其容許，又何來因容許停留所生之不法性可言。......無異課予任何受領勞務之人，不論是否創造法所不許之風險，對外國人是否負有保證人之地位，不論其對法益破壞是否具客觀歸責性，均負有積極舉報其違法或阻止其繼續違法之作為義務，否則即得以其容任許可外國人非法工作為由，逕予處罰，實對單純受領勞務之人的消極不表意言論自由與一般行為自由，造成無正當性基礎之過度侵害，顯與就業服務法第44條規範意旨不合，謬難可採（臺灣臺北地方法院104年簡字第108號判決參照）。經查，本件原告雖為訴外人謝玉月之雇主，然訴外人謝玉月於104年4月9日調查筆錄陳明：「（問）上述洗碗場為何人所經營？（答）我不知道負責人是誰，但可能是李美美所經營，因為是她打電話請我來洗碗」，足徵系爭洗碗工作之場所究為何人所有，尚未完全釐清，被告遽為裁處原告300,000元罰鍰，實對單純受領勞務之人的消極不表意言論自由與一般行為自由，造成無正當性基礎之過度侵害，是以，被告機關之裁處顯有未當。

（二）又訴願決定機關按行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號釋示：「查『就業服務法』(以下簡稱本法)第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。......。」，進而駁回原告之訴願。然查，該號行政函釋未就「勞務提供」加以定義，應回歸法律文字適用之，且行政法院多援引民法上的概念說明，按「所謂『提供勞務』係指現時勞務之提供，其法律關係主要係以民法第482條僱傭、第490條承攬、第528條委任及第565條居間等勞務給付契約為範圍。而所謂『勞務』通常指利用人的心力或體力所提供之勞務，乃是隱藏於自然人之身體中，客觀上無從觀察掌握，且具有不可儲存之特性，如果不即時受領完成，提供即行消失。而且給付報酬而受領勞務之一方，在受領勞務時，原則上不須自己付出勞務，只需坐享勞務所帶來的便利。」（最高行政法院98年度判字第545號判決意旨參照），就此足徵上開二人與訴外人謝玉月為好友，雙方未具僱傭關係，且二人互相幫忙亦無對價，非屬民法上規定之僱傭、承攬、委任、居間等勞務關係，依照經驗法則，朋友間互相幫忙乃人之常情，若均要解釋為「勞務提供或工作事實」，則假設上開二人幫忙訴外人謝玉月買便當、買飲料是否得為原告違反就業服務法之依據，如此擴大解釋法條，恐有擴大解釋侵害當事人權益之虞，且將導致本國人不能也不敢與外國籍勞工來往，有礙國民外交，並侵害憲法所保障之基本人權。

（三）次按行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意；行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意；行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人，行政程序法第9條、第36條及第43條分別定有明文，依上開條文意旨可知，行政程序法課予行政機關客觀之注意義務，以維當事人之權益。又依最高行政法院100年度判字第1359號判決意旨，被告於作成行政處分前，負有依職權調查證據之義務，以證明原告確有違規事實之存在，不得因原告未提出對自己有利之資料，遽認有該違規事實之存在；續按「故意、過失為違反行政法而應受處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度，因此對比較苛責之故意行為，為裁處之機關當然要就『故意行為』負舉證責任。」（臺中高等行政法院102年度訴字第294號判決意旨參照）。經查，本件訴外人謝玉月於104年4月9日調查筆錄載明：「（問）N君與T君在洗碗場從事上述工作，工作由何人指派？（答）工作是我叫她們做的。」，而原告亦於同日調查筆錄陳明：「（問）N君與T君在洗碗場從事上述工作，薪資及食宿由何人支付及提供？（答）我不知道。」，足證本件上開二人於系爭洗碗場之行為，係由訴外人謝玉月所指派，而原告亦未曾提供上開二人對價或聘僱，如以上開訴外人謝玉月之個人行為遽為課以原告罰鍰之負擔，恐與論理及經驗法則相悖。

（四）本件屬行政罰案件而非一般行政處分案件，參照最高行政法院39年判字第2號判例，行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。

（五）原告並主張聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則答辯以：

（一）按就業服務法第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」、第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」，違反上述規定者應依同法第63條第1項之規定處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。行政罰法第18條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。......。」、改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號函：「查就業服務法第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。......。」

（二）查就業服務法第44條所謂之「非法容留外國人從事工作」係指與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。又依就業服務法第44條規定據以處罰之前提，僅以外國人被容留且有提供勞務為已足，而以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人提供勞務之動機及對價之有無，以上先予敘明。本件原告為就業服務法第2條第3款所稱之雇主，本款之雇主係指名義上之雇主，其違反就業服務法第44條之規定，洵屬明確，爰依就業服務法規定處分。原告未依規定容留2名志弘實業有限公司所聘僱之越南籍外勞T君及N君於臺南市○○區○○里○○00號從事洗碗盤之工作，並經被告所屬勞工局人員及內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊隊員於104年1月23日當場查獲並錄影存證。案經內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊104年5月1日移署南南勤福字第1048200642號書函移請被告審查，並經被告審查屬實，據以依就業服務法規定處分，依法並無不合。

（三）查原告於內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊104年4月9日調查筆錄中表示略以：「（問）本隊於上述時地當場查獲越南籍外勞NGO THI THI與THAN THI HIEN在從事洗碗盤工作，是否實在？當時你是否在場？（答）實在，我有在場，而且剛從外面回來而已。」、「（問）上述洗碗場為何人所經營？有無營利事業登記證？（答）為我所經營，沒有。」、「（問）N女與T女是否受聘於你？你有無聘用合法外勞？何國籍？（答）不是我所聘用，他是來找我所聘用的國人謝玉月。沒有，我都聘用國人。」、「（問）N女與T女於何時開始至何時止？因何會在洗碗場從事洗碗工作？（答）就當天我送桌椅出門回來就看到N女與T女在那裡找阿月。我們要趕外送碗盤桌椅，且阿月的小孩身體不舒服，但我不知道是誰請N女與T女來幫忙洗碗，他們來幫忙洗碗可能是要讓阿月早一點回來照顧小孩。」、「（問）N女與T女在洗碗場從事上述工作，你有無制止？（答）我回來後我不知道，所以也沒有阻止......」；越南籍外勞T君於104年2月6日調查筆錄中表示略以：「（問）於現場你有寫自白書稱今天是越南籍同鄉的姐姐謝玉月叫我來這裡協助老闆娘工作一天，因今天是第1個工作日，所以未領到工資，故不知1天多少錢，我們今2015年1月23日上午8時30分就來這裡工作並從事洗碗工作。(答)正確。」、「（問）你於何時開始在上址從事上述工作？工作至何時止？（答）我於2015年1月23日開始在上址從事上述工作，我們才做不到一天而已。」、「（問）你從事上述工作時，由何人指派你工作？（答）是謝女叫我做什麼就做什麼。」、「（問）你從事上述工作時，負責人是否在場？有無制止你從事上述工作？（答）經過貴隊講了，我才知道老闆娘李美美在場。沒有。......」；越南籍外勞N君於104年2月6日調查筆錄中表示略以：「（問）於現場你有寫自白書稱今天是越南籍同鄉的姐姐謝玉月叫我來這裡協助老闆娘工作一天，因今天是第1個工作日，所以未領到工資，故不知1天多少錢，我們今2015年1月23日上午8時30分就來這裡工作並從事洗碗工作。（答）正確。」、「（問）你於何時開始在上址從事上述工作？工作至何時止？（答）我於2015年1月23日開始在上址從事上述工作，我們才做不到一天而已。」、「（問）你從事上述工作時，由何人指派你工作？（答）是謝女叫我做什麼就做什麼。」、「（問）你從事上述工作時，負責人是否在場？有無制止你從事上述工作？（答）我不知道老闆娘是誰，經過貴隊查獲後，我才知道老闆娘李美美是誰。沒有。......」；訴外人謝玉月於104年4月9日調查筆錄中表示略以：「（問）上述洗碗場為何人所經營？我不知道負責人是誰，但可能是李美美所經營的，因為是她打電話請我來洗碗的。」、「（問）當時你是否受聘於李女？你何時起至何時止受聘於李女？（答）是，那是我是受聘僱於李女且為僱佣關係。大約3個月。」、「（問）N女與T女於何時開始至何時止？因何會在洗碗場從事洗碗工作？（答）只有查獲當天的早上8點半左右至你們查獲為止。」、「（問）N女與T女在洗碗場從事上述工作，李女是否知情？李女有無阻止N女及T女洗碗？（答）剛開始她不知道，後來李女從外面回來才看到。李女只有問他們兩個是誰而已，沒有阻止，且我跟李女說，她們只是我朋友來幫忙我洗碗，做完工作後好讓我早點下班回家。......」，故原告有未依規定容留T君及N君於臺南市○○區○○里○○00號從事洗碗盤之工作事實，又原告明知T君及N君為其員工謝玉月之友人，即不應容留T君及N君從事洗碗盤之工作，原告如有聘僱需求，應依就業服務法及相關法令向勞動部提出申請。惟查，就業服務法第44條明文禁止任何人不得非法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。故針對聘僱外國人從事工作,立法採申請許可制，就申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容，並課雇主監督與管理外國人之義務與責任，此揆諸同法第42條之規定亦明，原告未善盡雇主聘僱外國人之注意義務，縱無故意，亦難謂無過失，應受處罰。

（四）原告所僱員工謝玉月亦自承其請T君及N君來幫忙洗碗盤之工作，以儘早完成工作回家照顧生病的小孩。又原告亦於104年4月9日之調查筆錄中自承，其有看到T君及N君幫忙謝玉月洗碗，惟原告並未有阻止T君及N君洗碗之行為，是原告既為洗碗場之負責人，就其場內之人員即具有指揮、監督、管理之責，原告既未查核T君及N君相關身分證明文件，即容任T君及N君於原告所屬之洗碗場內從事洗碗盤之工作，是原告縱無故意，亦有過失，從而原告違反就業服務法第44條規定之事實，洵堪認定。核上所述，原告確實有未依規定容留T君及N君於臺南市○○區○○里○○00號從事洗碗盤之違法事實，且於事後訴願及訴訟時未檢附具體事證以實其說，所稱尚不足採，另被告已斟酌本件案情，並依行政罰法第18條規定考量，原告容留2名志弘實業有限公司所聘僱之越南籍外勞從事洗碗盤之工作，除嚴重違反社會秩序及妨礙本國人之就業機會、勞動條件外，亦不利國民經濟發展、社會治安及外勞管理等因素，經審酌原告違法性質、情節及改善情形，原告已違反就業服務法第44條之規定，爰依同法第63條第1項之規定處新臺幣30萬之罰鍰，亦未違反比例原則，併予敘明。

（五）被告並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有內政部入出國及移民署外人居停留資料查詢(外勞)－明細內容(THAN THI HIEN、NGO THI THI)臺南市政府勞工局依據就業服務法實施檢查現場紀錄表、內政部移民署臺南市專勤隊調查筆錄、內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊104年5月1日移署南南勤福字第1048200642號書函影本、勞動部104年5月12日勞動發管字第1040505621號、臺南市政府104年8月21日府勞條字第1040719507號陳述意見通知書暨送達證書、李美美104年9月5日陳述書影本、臺南市政府104年12月8日府勞條字第1040970183號裁處書暨送達證書、李美美104年12月23日陳述意見書影本、李美美104年12月24日訴願書影本、臺南市政府105年1月28日訴願答辯書、勞動部105年3月4日勞動法訴字第1050000386號訴願決定書等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：原告是否有非法容留外國人T君及N君從事洗碗之工作？

五、本院之判斷：

（一）按：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」；「違反上述規定者應依同法第63條第1項之規定處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。」就業服務法第44條、第63條分別定有明文。又按『就業服務法』第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容留外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若兩者間具聘僱關係，則為本法第57條第1款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。又上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。」亦經勞委會91年9月11日勞職外字第0910205655令釋在案。可知若未經許可積極加以雇用外勞，即該當第57條第1款之違規之責，若消極未經許可的容許或留置外勞工作，即該當同法第44條之違規之責。

（二）經查，本件經被告機關認定原告非法容留T君與N君等二名越南籍勞工從事洗碗盤等工作，經臺南市專勤隊移由被告機關裁罰屬實，被告乃依就業服務法第44條及第63條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰30萬元，已如前述。原告雖主張辯稱：「洗碗工作之場所究為何人所有，尚未完全釐清，被告遽為裁處原告300,000元罰鍰，實對單純受領勞務之人的消極不表意言論自由與一般行為自由，造成無正當性基礎之過度侵害，是以，被告機關之裁處顯有未當。」、「系爭洗碗場之行為，係由訴外人謝玉月所指派，而原告亦未曾提供上開二人對價或聘僱，如以上開訴外人謝玉月之個人行為遽為課以原告罰鍰之負擔，恐與論理及經驗法則相悖。」云云。然查，就業服務法第44條規定，明文禁止任何人非法容留外國人從事工作，旨在保障本國國民工作權，維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟及社會安定，故針對聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點等事項均列為須經許可之內容，並課雇主監督與管理外國人之義務與責任，此揆諸同法第42條之規定亦明。是以，原告如欲聘僱外勞工作，依就業服務法第48條第1項前段規定自應檢具相關文件，向勞委會申請許可，始得予以僱用並容留其工作。本件查獲之場所確係原告之住家並兼具存放辦桌用之碗筷之用一節，已據原告於本院審理中自承至明，與在調查時供稱洗碗場所是我所經營等情相符（見原處分卷第46頁）。是以，被告以原告係場所之業主裁罰，即無不當。是以原告主張：洗碗工作之場所究為何人所有，尚未完全釐清，被告遽為裁處原告300,000元罰鍰…」云云即無足採。又本件原告確有僱用在場之謝玉月從事洗碗盤之工作等情，亦據謝玉月到庭證述明確。（參本院卷第34頁）再參之謝玉月於專勤隊調查中，詢之：「N女與T女在洗碗場從事上述工作，李女是否知情？李女有無阻止N女及T女洗碗？」，答：「剛開始她不知道，後來李女從外面回來才看到。李女只有問他們兩個是誰而已，沒有阻止，且我跟李女說，她們只是我朋友來幫忙我洗碗，做完工作後好讓我早點下班回家。...」等語（見原處分卷第32頁）。及當場查獲之越南籍外勞，T君與N君於專勤隊調查時，詢之：「你從事上述工作時，負責人是否在場？有無制止你從事上述工作？」均答：「經過貴隊講了，我才知道老闆娘李美美在場。沒有。......」等語。據此足認原告自外返家即現場後已知謝玉月外，尚有T君與N君在場幫忙洗碗盤而未加阻止，縱容容留二人繼續幫忙洗碗之工作直到遭查獲為止。其有消極之容許留置之意至明。參以本件係案外人「某君」發現學甲區新達里山寮27號即本件現場，有多位女性外勞，在該處從事洗碗工作多天，於104年1月21日以電話向臺南市政府勞工局外勞諮咨詢服務中心檢舉（要求身分保密），此有該中心所製「受理（或辨理）外勞諮詢案件（檢舉案）記錄表一份附卷足憑（本院卷第40頁密件函）。而市政府勞工局乃於104年1月23日即檢舉之第二日，會同臺南市專勤隊人員前往調查，果然當場查獲外勞T君與N君。亦足認原告非法容留外勞工作已非臨時或偶發性之幫忙，而是持續為之。原告主張其等二名外勞，係臨時幫忙謝玉月云云，均不可信。被告機關據以裁罰，即無違誤不當。

（三）另按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。對於違反行政法上義務之行為，處以行政罰，非限於故意行為，亦包括過失行為。而就業服務法第44條關於「任何人不得非法容留外國人從事工作」之規定，既屬法律之禁止規定，則本件原告返家後明知君與N君為外國人，竟未經申請許可，非法容留該外國人為其工作，就情節而言，其縱無違反就業服務法第44條規定之故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失，而有主觀可歸責事由。從而，被告以原告違反就業服務法第44條之規定，並依同法第63條第1項規定裁處原告法定最低度之罰鍰15萬元，揆諸前揭法律規定及說明，核無裁量濫用或逾越之情事，自無違誤。

六、綜上所述，原告之主張既不足取，其非法容留該外國人為其工作，核其行為係違反就業服務法第44條規定，被告依同法第63條第1項規定裁處原告最低額之罰鍰30萬元，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。本件判決基礎己臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附予敘明。

七、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。