最高行政法院(含改制前行政法院)100年度裁字第2354號

最　高　行　政　法　院　裁　定

100年度裁字第2354號

抗告人

張元澤

上列抗告人因與相對人嘉義市政府間工廠管理輔導法事件，對於中華民國99年11月30日高雄高等行政法院99年度訴字第469號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣抗告人因緊臨其住宅之嘉義市○○街5號廠房（下稱系爭廠房）從事炊粿加工作業，多次向相對人及相關機關提出陳情及檢舉。案經相對人現場勘查後，多次函復抗告人，系爭廠房之面積，未達工廠設立標準等情。嗣抗告人於民國（下同）99年3月24日以電子郵件向經濟部工業局（下稱工業局）函詢有關系爭廠房面積計算問題，案經工業局於99年3月29日以工中字第09905004960號函移請相對人查處逕復。相對人乃於99年4月6日以府建商字第0995014354號函復抗告人謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函覆在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「其工廠作業將已炊熟之製成品移至門外散熱，其是否構成占用道路宜由警察單位處理，而非將占用道路部分併入工廠作業面積計算。」及「有關違章建築部分，本府工務處經現勘後，依據『嘉義市政府執行違章建築取締措施』之規定列入該措施『㈢其他』辦理。」等語。抗告人認相對人前揭函文稱系爭廠房面積未達工廠設立標準等情並非事實，乃於99年4月15日向監察院提出陳情。經該院以99年4月29日院台業貳字第0990163231號函請相對人查處逕復。相對人遂於99年5月12日以府建商字第0995019108號函（即系爭函）復抗告人略為：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」及「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理。」等語。抗告人仍表不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。

三、抗告意旨略謂：核諸工廠管理輔導法（抗告人誤載為工廠法）第18條之規範目的，顯係為保障公益而非僅限於私益，再依該法限制工廠必須係達一定面積，或其生產設備達一定電力容量或熱能者，無非係為規範工廠之設置、製作物之種類，以維護公共安全，此係為一般行政訴訟之公害防止、環境保護等訴訟類型，則上開工廠管理輔導法所定之保護規範目的，均有保護。又抗告人既有保護請求，竟遭到相對人之拒絕，其回函之整體意涵觀之，卻已拒絕抗告人之請求，此即對檢舉人產生不利之效果，則該函覆定性為行政處分，原裁定僅形式上以檢舉即認為該回函係觀念通知，未查酌抗告人有請求保護之權利，故其裁定應係不當，應予撤銷。

四、本院查：

（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．.起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。前開所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」本院62年裁字第41號亦著有判例可稽。再人民就有關公共利益事項向行政機關提出檢舉，而行政法令並未賦予該檢舉人，就其所檢舉之公共事務，有請求行政機關為特定作為之權利時，行政機關對該檢舉事項所為之答覆，僅在通知檢舉人就其檢舉事項調查結果所為事實之敘述或理由之說明，未對檢舉人之權利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分。縱使行政機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，檢舉人如對該復函向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院得以其並非行政處分，而以不合法裁定駁回其訴（本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議㈣參照）。

（二）次按，為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，政府於90年3月14日制定公布工廠管理輔導法，全文36條（下稱本法）；嗣於99年6月2日修正公布全文39條，凡六章，依序為第一章「總則」，分別規定：立法宗旨（第1條）、主管機關（第2條）、工廠之定義（第3條）、各級主管機關之權限（第4條）、業務委託辦理（第5條）；第二章「登記及設立許可」，依次規定：事業主體之組織型態（第6條）、工廠名稱（第7條）、工廠負責人（第8條）、工廠設立得利用之土地種類（第9條：「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限」）、工廠申請登記（第10條）、應於設廠前取得設立許可之情形（第11條）、工廠登記之期限（第12條）、申請設立許可或登記應載明事項（第13條）、取得設立許可或變更設立許可之限制（第14條）、辦理登記或變更登記之限制（第15條）、變更登記（第16條）、基於工業發展等政策得採行措施（第17條-本條第1項規定：「中央主管機關基於工業均衡發展、資源合理利用、生態環境及公共利益維護，或因應國際公約、協定等政策需要，得採行下列措施．．．」）；第三章「管理」規定：申報列管物質及接受調查（第18條-本條第1項規定：「主管機關基於健全工廠管理或維護公共利益之需要，得通知工廠申報或提供有關資料；必要時，並得派員進入工廠調查，工廠不得規避、妨礙或拒絕」）、申報抄錄或證明工廠登記事項（第19條）、歇業申報（第20條）、製造加工或使用危險物品之申報（第21條-本條第3項規定：「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之。工廠於停工原因消滅後，得向直轄市、縣（市）主管機關申請復工」）、公共意外責任保險之投保（第22條）、易燃性廢棄物使用之申報（第23條-本條第4項規定：「第一項工廠之原料漏溢或燃燒致有污染環境之虞時，主管機關得指定範圍，限期令其清除、處理；屆期仍未清除、處理者，該範圍內之原料視同廢棄物，依廢棄物清理法規定處理之」）、撤銷工廠設立許可或登記之事由（第24條）、廢止工廠設立許可或登記之事由（第25條）；第四章「輔導」規定：工廠輔導（第26條）、輔導成立區域聯防組織（第27條）、共同污染防制設施之設置（第28條：「為提升環境品質，中央主管機關得輔導工業區內工廠或區外相關工廠，設置共同污染防治設施」，其立法理由載明：為加強工廠之污染防制，提升生活環境品質，本條明定中央主管機關對於工業區之工廠或區外相關工廠，得輔導設置共同污染防治設施）；第五章「罰則」（本章第30條規定：「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰至停工為止：違反第十條第一項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。違反第十六條第三項規定，遷移廠址未重新辦理工廠登記而從事物品之製造、加工。經依第二十四條規定撤銷工廠登記而仍從事物品之製造、加工。經依第二十五條規定廢止工廠登記而仍從事物品之製造、加工」）。依據上開本法規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，本法規定之目的，係藉由健全之工廠管理及輔導，以促進工業之發展；並兼顧生態環境、提升環境品質及公共利益之維護而設，前開第21條第3項前段雖有「工廠製造、加工或使用危險物品應善盡安全管理責任，如發生重大環境污染、重大工安事故，『致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全』者，直轄市、縣（市）主管機關得命其停工並改善之」規定，惟係賦予製造、加工或使用危險物品之工廠，應善盡安全管理之作為義務，如未善盡安全管理責任，發生重大環境污染或重大工安事故，致嚴重影響鄰近工廠或民眾安全時，並責由直轄市或縣（市）主管機關得命其停工、改善之權責；並未明確規定該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地，一般人民僅係藉由主管機關對於工廠之健全管理與輔導享有安全及優良環境品質之反射利益，一般人民即無從依據本法相關規定向主管機關提起應為行政處分或應為特定內容之行政處分之權利。

（三）本件抗告人因緊臨系爭廠房從事炊粿加工作業，多次向相對人及相關機關提出陳情及檢舉。案經相對人現場勘查後，多次函復抗告人，系爭廠房之面積，未達工廠設立標準等情。嗣抗告人於99年3月24日以電子郵件向工業局函詢有關系爭廠房面積計算問題，案經工業局以99年3月29日工中字第09905004960號函移請相對人查處逕復。相對人乃於99年4月6日以府建商字第0995014354號函復抗告人謂：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函覆在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「其工廠作業將已炊熟之製成品移至門外散熱，其是否構成占用道路宜由警察單位處理，而非將占用道路部分併入工廠作業面積計算。」及「有關違章建築部分，本府工務處經現勘後，依據『嘉義市政府執行違章建築取締措施』之規定列入該措施『六、（三）其他』辦理。」等語。抗告人認相對人前揭函文稱系爭廠房面積未達工廠設立標準等情並非事實，乃於99年4月15日向監察院提出陳情。經該院以99年4月29日（99）院台業貳字第0990163231號函請相對人查處逕復。相對人遂於99年5月12日以府建商字第0995019108號函（即系爭函）復抗告人略為：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）」及「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理」等語。抗告人仍表不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分（系爭函）等情，已如上述。原審以：抗告人雖主張被檢舉人之系爭廠房發出之噪音擾人，及其所產生之蒸氣侵入抗告人住家，對抗告人及家人之日常生活、生命安全產生極大之困擾，依本法第3條、第9條及第30條之規定，應令被檢舉人停工，並各處新臺幣（下同）2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分云云。惟按，本法第3條係有關工廠定義之規定，第9條係有關工廠設立得利用土地之種類，第30條係有關主管機關對違反同法第10條第1項、第16條第3項、第24條、第25條規定之工廠如何處罰之規定，另觀諸同法第1條規定「為促進工業發展，健全工廠管理及輔導，特制定本法。」等語，可知本法（第30條）係對於違章工廠之查處，係以規範公共利益事項為內容，且均未明文規定人民得請求主管機關就涉嫌違反該法令之被檢舉人予以作成裁罰行政處分之公法上請求權，故抗告人認為被檢舉人之系爭廠房有違規營業，致其權利受損，而向相對人檢舉，請求為適法之懲處，此所謂「檢舉」，固非抗告人之義務，然亦非抗告人之權利，而只是事實行為，其作用僅在促使主管機關注意執行職務。從而相對人對本件抗告人檢舉違規營業事項，以系爭99年5月12日府建商字第0995019108號函復抗告人略為：「本案依當時勘查其實際作業廠房未達工廠設立標準，並於97年6月12日已函復在案（公文號：府建商字第0970031221號函）。」「仍請依本府99年4月6日府建商字第0995014354號函辦理。」等語，核其性質屬觀念通知，此通知並未對抗告人之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，對其私法上之權益亦無任何影響，自非行政處分，抗告人自不得對之提起行政救濟。訴願決定以上開函復非對抗告人為行政處分，不予受理，即無不合等由，為其論據，因認抗告人提起行政訴訟，自非合法，以裁定駁回抗告人之訴（關於抗告人依據本法第3條、第9條及第30條之規定，請求相對人應作成令被檢舉人即訴外人謝張麗珠、李麗燕所搭建之系爭廠房停工，及各處2萬元以上10萬元以下罰鍰之行政處分部分，原審另以判決駁回-按此部分經本院另案判決駁回抗告人之上訴）。揆諸前開說明，並無不合。抗告論旨執持前詞指摘原裁定違法，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異