最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1959號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1959號

上訴人

陳麗萍

被上訴人

臺中市大里區公所

代表人

詹文富

上列當事人間撤銷都市計畫及變更土地使用分區事件，上訴人對於中華民國99年11月11日臺中高等行政法院99年度訴字第210號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、臺中縣大里市（現改制為臺中市○里區○○○○○○段767、768、769、770、771地號等5筆土地（下稱系爭土地）為「擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫案」內之道路用地，系爭土地於民國84年1月21日頒布禁建範圍公告前，於83年1月4日已完成合法建築。因被上訴人已於82年2月前完成規劃範圍內地形測量作業，致現行計畫圖示地籍圖未顯示上訴人及訴外人賴淑齡、湯勝雄、李雲蘭、趙長平等5人於921地震震災後購買之建物。上訴人於90年1月8日向被上訴人及臺中縣政府（現改制為臺中市政府，下同）提出陳情，臺中縣政府於90年10月24日以90府建城字第302109號函復略以本案屬都市計畫變更範疇，請被上訴人查處辦理。而被上訴人於90年11月15日以（90）里市工字第31547號函復上訴人略以，依都市計畫法第26條規定，請上訴人於辦理通盤檢討時再行提出等語。上訴人又向臺中縣大里市民代表會（下稱大里市民代表會）陳情系爭細部計畫行政處分無效，經該會於第7次定期大會決議照案通過，並以90年11月26日90里市代字第963號函請被上訴人處理。嗣被上訴人於90年12月17日（90）里市工字第34704號函復大里市民代表會及上訴人略以，上訴人陳情位置之房屋係於82年3月地形測量之後所興建，故都市計畫圖上並無該建物，並非遺漏測量；臺中縣政府於辦理計畫書、圖公告公開展覽及說明會，至公告實施止均未有人提出陳情異議；依都市計畫法第26條規定，本案請於下次通盤檢討時再行提出異議等語。嗣後上訴人再於98年11月26日函詢被上訴人有關系爭都市計畫細部計畫陳情案之通盤檢討會議紀錄及請求撤銷道路通過系爭土地，經被上訴人以98年12月9日里市工字第0980034386號函（下稱被上訴人98年12月9日函）復略以本案將錄案辦理，俟臺中縣、市合併完成，再行提案辦理都市計畫通盤檢討，屆時再請上訴人提出異議等語。上訴人及訴外人賴淑齡、湯勝雄、李雲蘭、趙長平等5人不服，提起訴願，經決定不受理。上訴人不服，提起行政訴訟復遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：被上訴人辦理擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過系爭土地部分劃分為道路之都市計畫案時，未審視現況相關之地籍資料，竟未將系爭土地上之合法建物明列於地籍圖上，而草率以圖示該系爭土地為空地之舊時地籍圖進行規劃，將上訴人合法之建物當成空地規劃為道路，其決策顯恣意毀損上訴人之權益，該處分具有行政程序法第111條第7款規定之「其他重大明顯之瑕疵」，應屬無效。被上訴人雖稱其非主管機關，惟行政處分係被上訴人核發，其難推權責。被上訴人98年12月9日函僅指上訴人陳情之回覆，因本案訴之聲明係本案有行政上之重大瑕疵，訴請自始無效，而非聲明撤銷上開函。又上訴人訴願主要訴求被上訴人撤銷有關擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過系爭土地之計畫並變更為原來建地使用；訴願決定卻曲解上訴人所訴，僅拘泥於都市計畫通盤檢討之行政程序，未針對被上訴人違反辦理都市計畫案而損害上訴人之權利部分裁決，顯違反經驗法則。另被上訴人迄今僅提供細部計畫書，未佐證主要計畫書。被上訴人稱會將系爭土地當成空地規劃為道路之主要原因，係其主要計畫於82年前即已著手測量調查，然系爭土地是否已列於主要計畫書中未得而知，當時之規劃時程亦未明瞭。若系爭土地是於細部計畫時才併入，本案關係到上訴人之權益，理應文書正式告知，豈可以公開展覽說明含糊帶過，被上訴人難辭其失職之咎等語，求為判決撤銷訴願決定；確認有關被上訴人違法辦理「擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分自始無效。

三、被上訴人則略以：被上訴人並非都市計畫法所稱之主管機關，上訴人訴之對象顯有不符。又本案都市計畫擬定時，於84年6月28日至84年7月28日辦理公開展覽（6月27日辦理登報），並於同年7月7日假被上訴人舉辦公開說明會；另外「擬定擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫配合變更主要計畫案」亦於87年4月16日至87年5月16日辦理公開展覽30日（4月18日辦理登報），並已於87年4月29日舉辦公開說明會，因此該都市計畫案於法定程序執行上並無缺失。被上訴人為辦理擴大大里（草湖地區）都市計畫規劃作業，已先於82年2月前完成規劃範圍地形測量作業，而上訴人之建物雖於83年1月完成合法建築，乃因時程之落差，致地形圖上並未顯示上訴人之合法建物，並非恣意毀損上訴人之權益。針對上訴人陳情事由被上訴人已列案辦理，將再行提案辦理本計畫區通盤檢討，屆時於兼顧上訴人合法權益及地方整體交通系統串連合理性之考量下，被上訴人勢必研議妥適解決方案提請都市計畫委員會妥予審慎處理。是被上訴人本於權責依都市計畫程序辦理，依法並無違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠有關撤銷訴願決定部分：查被上訴人98年12月9日函之內容係在說明上訴人98年11月26日函之陳情事項將錄案辦理，俟臺中縣、市合併完成，再行提案辦理都市計畫通盤檢討時納入研議之通知，揆諸本院93年度判字第1628號判決意旨，上訴人無請求變更都市計畫之權利，其陳情都市計畫細部計畫內容有缺失，請求主管機關辦理都市計畫細部通盤檢討，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。被上訴人函復將其意見錄案，待辦理都市計畫通盤檢討時列入檢討之通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其為屬行政處分性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，上訴人訴請撤銷顯非合法，原應以裁定駁回，然以上訴人所提確認訴訟為無理由，爰併以判決予以駁回。㈡有關請求確認有關被上訴人違法辦理「擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分自始無效部分：查上訴人雖於90年間向大里市民代表會陳情該計畫無效，經該會第7次定期大會決議照案通過，並函請被上訴人辦理，被上訴人於90年12月17日函復大里市民代表會及上訴人略以，上訴人陳情位置之房屋係於82年3月地形測量之後所興建，故都市計畫圖上並無該建物，並非遺漏測量；臺中縣政府於辦理計畫書、圖公告公開展覽及說明會，至公告實施止均未有人提出陳情異議；依都市計畫法第26條規定，本案請於下次通盤檢討時再行提出異議等語。惟上訴人並未向都市計畫主管機關臺中縣政府請求確認上述都市計畫細部計畫無效，未踐行行政訴訟法第6條第2項之前置程序。又都市計畫之主管機關在縣（市）為縣（市）政府，上訴人向被上訴人提起本件確認行政處分無效之訴，對象亦有所違誤，係屬當事人不適格，其訴顯無理由，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略以：㈠84年1月21日「擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫案」之禁建公告，已直接限制該區域內之人民無法自由使用其土地為起造建物、變更建物之權利，具行政處分之性質，應許人民提起行政救濟。原判決逕謂「擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫案」是都市計畫，卻未審究該計畫是否已直接限制該區人民之權利，亦不審視計畫內之立新國小已依該計畫實際建妥，率認該計畫不對外發生准駁之法律效果，並非行政處分，有不當適用司法院釋字第156號解釋之違法。㈡依都市計畫法第13條規定，被上訴人所屬之都市計畫委員會，得為系爭區域之都市計畫，被上訴人亦有權為該計畫案之頒布與執行。上訴人之權益既因被上訴人之違失而受有損害，被上訴人顯為侵害上訴人之行政雞關，上訴人自得向被上訴人主張其無效行政處分之行為，並提起本件確認行政處分自始無效之訴，顯無當事人不適格之訴訟瑕疵。況依都市計畫法第22條規定，被上訴人本是擬定及執行機關，最後雖須依法由臺中縣政府公告實施，但被上訴人不得藉此推卸、規避其所為侵害人民行政處分之責。被上訴人違反善良管理人之注意，以有建物之建地為空地，去規劃為道路用地，顯屬行政程法第111條第7款規定之無效行為。上訴人係系爭土地之所有權人，有受確定判決之法律上利益，並向被上訴人主張其行政處分無效，經被上訴人以98年12月9日函為不受允許之處分，自得提起本件確認被上訴人該行政處分無效之訴。

六、本院查：

甲、有關上訴人聲明撤銷訴願決定部分：

(一)按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」都市計畫法第4條、第18條、第19條第1項、第23條第1項、第26條定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明，既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。又按「按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分」（參照司法院釋字第156號解釋理由書）。再提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向法院提起之，若對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即認不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，行政法院應予裁定駁回。

(二)查原判決已敍明被上訴人98年12月9日函之內容係在說明上訴人98年11月26日函之陳情事項將錄案辦理，俟臺中縣、市合併完成，再行提案辦理都市計畫通盤檢討時納入研議之通知，上訴人無請求變更都市計畫之權利，其陳情都市計畫細部計畫內容有缺失，請求主管機關辦理都市計畫細部通盤檢討，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。被上訴人函復將其意見錄案，待辦理都市計畫通盤檢討時列入檢討之通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其為屬行政處分性質，訴願決定以被上訴人98年12月9日函非屬行政處分，不予受理，即無不合，上訴人提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定顯非合法，原應以裁定駁回，茲因上訴人另請求確認訴訟為無理由，故併以判決駁回等語，經核並無違誤，並無違背法令之處。上訴意旨固主張84年1月21日「擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫案」之禁建公告，已直接限制該區域內之人民無法自由使用其土地為起造建物、變更建物之權利，具行政處分之性質，應許人民提起行政救濟云云，惟查本件上訴人係針對被上訴人98年12月9日函不服而提起訴願，有上訴人訴願書附卷可參，而上訴人並無請求變更都市計畫之權利，則被上訴人以98年12月9日函覆意旨之性質為觀念通知，自非屬行政處分，並非謂上訴人上揭所指細部計畫案不對外發生准駁之法律效果，並非行政處分，自無不當適用司法院釋字第156號解釋之違法，上訴人此項主張乃有誤解。且查上訴人提起本件撤銷訴訟，並未聲明請求撤銷原處分，而僅撤銷訴願決定，經原審審判長闡明後仍堅持僅撤銷訴願決定，其所為起訴亦核與行政訴訟法第4條、第107條第1項第10款規定不符，其起訴自難謂合法，原判決予以駁回，並無違誤，上訴意旨猶為指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

乙、有關請求確認有關被上訴人違法辦理「擴大大里（草湖地區）都市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分自始無效部分：

(一)依首揭都市計畫法之規定可知，本件上訴人所指系爭都市計畫法之主管機關，為臺中縣政府，被上訴人固係系爭細部計畫案之擬定機關，然該主管機關仍係臺中縣政府。

(二)查原判決業已敍明上訴人雖於90年間向臺中縣大里市民代表會陳情該計畫無效，經該會第7次定期大會決議照案通過，並函請被上訴人辦理，被上訴人於90年12月17日函復大里市民代表會及上訴人略以依都市計畫法第26條規定，本案請於下次通盤檢討時再行提出異議等語。惟上訴人並未向都市計畫主管機關臺中縣政府請求確認上述都市計畫細部計畫無效，未踐行行政訴訟法第6條第2項之前置程序；又都市計畫之主管機關在縣（市）為縣（市）政府，上訴人向被上訴人提起確認被上訴人違法辦理「擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分無效，對象亦有所違誤，係屬當事人不適格，其訴顯無理由，而駁回上訴人在原審之訴，經核並無違誤，無上訴人所指有違背法令之處。上訴人猶以被上訴人為系爭都市計畫細部計畫之頒布及執行，即遽認得以其為對象提起本件確認上揭所指行政處分無效訴訟，乃有誤會。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異