最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2161號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2161號

上訴人

大得利家畜肉食品加工廠有限公司

代表人

林榮昌

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間都市計畫繳納回饋代金事件，上訴人對於中華民國100年6月23日臺北高等行政法院100年度訴字第511號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、行政院於民國78年辦理「台北地區防洪計畫第三期工程拆遷安置計畫」，擬將原位於改制前臺北縣新莊市瓊林工業區之既有工廠，遷移至新莊塭仔圳地區工業區，惟考量新莊塭仔圳地區都市計畫及土地重劃等開發期程無法配合工廠之拆遷安置，後經臺灣省政府於84年間指示，將瓊林工業區之既有工廠臨時安置於新莊西盛工業區南端，並經被上訴人於91年1月8日及91年3月12日召開2次研商會議，並決議以朝都市計畫變更及輔導業者以承購（租）為主。嗣被上訴人以98年10月28日北府城審字第09808829541號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）」案計畫書圖，自98年11月5日起發布實施，及以98年10月28日北府城審字第09808829543號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合台北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）細部計畫」案計畫書圖，自98年11月6日起發布實施，以加速前瓊林工業區工廠之拆遷安置。改制前臺北縣政府為考量土地開發之公平及合理性，依該案計畫書所載開發方式略以：「……（二）私有土地，本案係屬由公共設施用地變更為乙種工業區，其中部分土地為私有，基於公平原則應由私有土地提供適當回饋措施。

1.依據『變更樹林都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）』檢討原則及臺北縣77年3月10日第156次縣都市計畫委員會指示變更原則：變更為工業區者，無償提供40％公共設施用地。2.變更後之工業區土地如以捐贈一定比例之土地作公共設施為回饋方式，剩餘可用之工業區土地扣除法定空地面積後將無法達到原工業區所需之最小規模，故得以代金方式折算繳納。……」另依該案協議書第3條自願捐贈代金內容及時機略以：「一、乙方應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後『第一次』土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方。……」，上訴人並於97年11月間與被上訴人訂立協議書。被上訴人依上開規定，以99年土地公告現值作為折算本案應繳納回饋代金之計算基準，則上訴人應繳代金為新臺幣（下同）45,168,008元（原判決誤載為46,168,008元）。上訴人認為開發當期應為該都市計畫變更案發布實施之時間（即98年11月），以98年土地公告現值為計算回饋代金之基準，與被上訴人認定之計算基準不同，則上訴人實際溢繳22,584,961元，遂向被上訴人申請發還，經被上訴人以99年7月13日北府城審字第0990635898號函否准，上訴人不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）本件繳納回饋代金數額之計算基準，應依系爭協議書第1條之規定，該都市計劃書內容所載「開發本變更都市計劃案當期之土地公告現值」為斷，惟被上訴人誤用該協議書第3條第1項之規定，致溢收22,584,961元，核其性質及論理範疇，與雙方僅對計算方式認知有爭執者大相逕庭。又計算方式正確與否，係繫於被上訴人所應適用該公法契約即系爭協議書何項條款為斷，此屬系爭處分之違誤性質無疑，自為提起訴願救濟之範圍。（二）本件協議書第l條之規定，在於規範協議事項（包括繳納代金之基準計算）與核定之都市計劃不符者，其適用之準據情事，此為雙方所拘束，而未可否認其在該契約上應有之效力。復查本件變更都市計劃書載明「開發當期」者，係指98年11月5日及同年月6日分別發布實施主、細部計劃時起而言等語，求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、被上訴人應給付上訴人22,584,961元，及自99年7月14日起至清償日止，按年息5％計算利息。

三、被上訴人則以：（一）本件係基於土地使用之公平原則，其回饋精神係為提供變更後價值之土地作為公共設施用地使用，若以代金方式折算繳納亦應以此精神作為折算回饋代金之依據。又依平均地權條例第46條規定，被上訴人於每年1月1日公告重新評定後之地價，則本案都市計畫分別於98年11月5日及6日發布實施，其變更後之土地價值應經地價評議委員會評定後於99年1月1日公告，其回饋之價值應以變更後之土地價值計算折抵代金之金額較符合上開精神，故本案若以代金方式折算繳納則應以變更後之第一次土地公告現值（99年1月l日公告之地價）為計算基準。（二）本案都市計畫變更協議書業於97年12月12日簽訂，係為被上訴人與都市計畫變更申請人（上訴人）依都市計畫法相關規定簽訂之行政契約，另上訴人於辦理繳交回饋代金事宜及繳交差額保證金找補事宜時，業經98年12月30日北城審0981098671號函及99年2月2日北城審字第0990083330號函分別敘明本案需俟都市計畫變更後第一次公告現值申請辦理差額補找事宜，且相關回饋代金上訴人業分別於99年2月3日及99年2月4日分別補繳完畢，是以上訴人對於被上訴人所計算之回饋代金基準及金額並無異議。（三）本案涉及臺北縣新莊市○○段157-3、158、159-2及160地號等4筆私有土地，總面積為3,346.77平方公尺，依上開規定代金金額之計算以私有土地面積之40％乘以土地公告現值（99年1月公告現值為24,100元/平方公尺）加40％計算，實際應繳代金為45,168,008元。又依上訴人繳款紀錄，分別於98年10月15日及98年12月31日預繳代金及差額保證金3,610,503元及31,307,928元；99年2月3日及99年2月3日補繳9,189,789元及1,059,788元；合計為45,168,008元無誤等語，資為抗辯。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）關於系爭原處分之性質：本件系爭都市計劃案之協議書，為公法之契約應無疑義，應立於契約當事人對等原則來處理，而非以行政處分之高權行為為之。又撤銷之訴是以行政處分為前提，上訴人訴之聲明一所主張者，就程序而言為不合法，但其性質之界定容有相當之爭議，訴願決定認為屬私權之爭執，雖有未洽，但為訴願不受理之結論並無不當，原審爰以更嚴謹之程序進行辯論，而以判決說明認定之理由。（二）關於「乙方（上訴人）應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方（被上訴人）」之折算應如何判準：按契約之真意應斟酌契約之主要目的及其經濟價值來觀察，文義所謂「第一次」，已經明示為按原公共設施用地變更後之第一次土地公告現值加40％折算，故其經濟價值係以「公共設施用地變更後」之價值為計算之標準，而契約之主要目的是透過自願捐贈代金之方式完成都市計畫用地之變更，利用公共設施用地變更後之價值來評估，才足以反映真實之土地價值，上訴人主張應以98年公告現值為計算基準，自無足採等語，業已說明其認定事實之依據及得心証之理由，尚無違背法令之情事等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：（一）關於撤銷訴訟部分：原判決以兩造間所簽訂之系爭協議書係屬公法契約，應立於契約當事人對等原則來處理，固非無見。惟撤銷訴訟以行政處分存在為前提，原判決雖謂上訴人訴之聲明第1項所主張者，程序上為不合法，惟並未就上訴人所爭執之被上訴人99年7月13日北府審字第0990635898號函究竟是否為行政處分加以認定，且於論結欄認上訴人之訴為無理由，與判決理由認不合法，前後矛盾。按訴訟是否合法或是否具備起訴要件，為法院應依職權調查之事項，原判決未就被上訴人99年7月13日北府審字第0990635898號函究竟是否為行政處分加以調查審認，即遽認上訴人之訴為無理由，自有判決不備理由之違法，上訴人以此指摘原判決不當，尚非無據。（二）關於給付訴訟部分：按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還（本院92年度判字第1592號判決參照）。查本件上訴人訴之聲明第2項係請求被上訴人應給付上訴人22,584,961元，及自99年7月14日起至清償日止，按年息5％計算利息。核屬行政訴訟法第8條之一般給付訴訟。本件依系爭協議書第3條第1項所載：「乙方（上訴人）應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方（被上訴人）。」則上訴人將其依規定計算出之代金捐贈被上訴人，雖係公法契約之履行，惟本件兩造對於代金之計算基準產生爭議，復衍生系爭都市計畫之主要計畫書第20頁及細部計畫書第18頁所謂「開發當期」如何解釋之問題，則上訴人訴之聲明第2項似尚須先由被上訴人核定或確定其金額，始得請求，而非請求金額已獲准許或已確定其數額而得逕行提起一般給付訴訟，揆之上開判決之意旨，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，始能提起本件給付訴訟。原審未見及此，未依法行使闡明權，詢問上訴人是否將一般給付訴訟變更為課予義務訴訟，即遽從實體上審理上訴人給付訴訟而駁回上訴人之請求，亦有判決不適用法規之違法。（三）原判決既有如上之違誤，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。本件事涉上訴人之起訴是否合法及闡明權之行使，本院無從逕為判斷，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異