最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第564號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第564號

上訴人

黃福記

上訴人

陳名洲

上訴人

朱樹

上訴人

朱炳坤

上訴人

朱炳進

上訴人

朱炳文

上訴人

彭秀春

上訴人

邱獻毅

上訴人

邱大明

上訴人

邱大成

上訴人

葉仁岳

上訴人

葉仁寬

上訴人

葉美琴

上訴人

葉仁貴

上訴人

葉秀桃

上訴人

陳輝章

上訴人

陳蘇玉英

上訴人

陳文彬

上訴人

陳輝成

上訴人

陳輝全

上訴人

陳秀琴

上訴人

柯成福

上訴人

黃坤裕

上訴人

黃坤義

上訴人

黃坤麟

上訴人

林昭平

上訴人

陳翰增

上訴人

上一上訴人

法定代理人

陳輝章

法定代理人

邱玉君

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

被上訴人

內政部

代表人

李鴻源

送達代收人

劉雅惠

參加人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

明路2段503號內政部地政司

上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國101年1月19日臺中高等行政法院100年度訴字第228號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要，報經被上訴人以民國98年4月14日函核准徵收苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段78-1地號及頭份鎮○○段1地號等852筆土地，及一併徵收區段徵收範圍內之土地改良物，交由參加人公告徵收，並函知各所有權人，於同年6月11日至16日完成補償費發放事宜。上訴人於99年7月16日以群創光電股份有限公司（以下稱群創公司）與他公司合併，已無繼續投資意願，本案有土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，向被上訴人申請撤銷區段徵收，被上訴人轉由參加人函復上訴人，略以本件以區段徵收方式辦理都巿計畫之整體開發，並非針對特定廠商辦理用地徵收，群創公司並無法直接或優先取得土地，本件無土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，上訴人申請撤銷區段徵收於法不合等語。上訴人於99年8月11日依土地徵收條例第50條第3項規定，向被上訴人請求逕予撤銷區段徵收。案經被上訴人以99年10月25日內授中辦地字第0990725738號函函復上訴人，略以本件都巿計畫原區段徵收範圍不變，僅調整區內部分土地使用配置，開發方式仍採區段徵收方式辦理，本件開發目的、範圍及方式均未變更，上訴人所持理由，與土地徵收條例第49條第1項第5款規定不符，乃不予撤銷區段徵收等語。上訴人不服，除執前詞外，並以園區開發案之程序與實體引發抗爭事件，參加人業依行政院政策指示，擬定「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」及「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）細部計畫」，自99年11月1日起公開展覽30日，益證原都巿計畫之需地需求已不存在，顯有事後情事變更情形，參酌本院98年度判字第271號、臺北高等行政法院92年度訴字第05563號及98年度訴更一字第46號等判決意旨，自應撤銷內政部99年10月25日內授中辦地字第0990725738號函，重新檢討本案土地使用配置等語，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人提起本案課予義務訴訟，係為「回到原先無本案都市計畫、土地徵收前之家園及農地」之「權利完整狀態」，本件訴訟實有權利保護之必要。土地徵收乃對人民財產權嚴重之侵害，除事前須經審慎、嚴格之程序作成徵收處分外，事後更應隨時檢討徵收之公益性及必要性，若因情事變更而致徵收目的變成不必要，則行政機關自應撤銷原徵收處分，始能保障人民之財產權。（二）本件特定區計畫設置27.98公頃之園區事業專用區，該園區之劃設自始無明確之產業進駐需求，僅有單一廠商群創公司表明設廠意願，本件區段徵收目的確實係奠基於群創公司之用地需求。本件特定區計畫為發展工業而擬定及辦理徵收，其目的因群創公司不再有用地需求而不存在，況目前竹南基地閒置率高達42.11%，更顯示竹南基地沒有擴大用地之需求，本案特定區計畫及徵收目的既已消失，則該當土地徵收條例第49條第1項第5款撤銷徵收之要件。進步言之，行政院長吳敦義先生於99年8月17日指示「劃地還農」政策，於原園區專用事業區劃定7.72公頃之農業區，更可顯示原來都市○○○區段徵收之需地需求已不復存在，被上訴人為「不予撤銷徵收」之否准處分，實有違法。（三）本件被上訴人函復上訴人所為之「不予撤銷徵收」決定係「否准處分」，上訴人等自得依行政訴訟法第5條第2項提起「課予義務訴訟」，請求撤銷原處分並請求原審法院命被上訴人另為撤銷區段徵收之行政處分，與另案即原審法院99年度訴字第315號判決係屬二事，並非同一訴訟標的，無重複起訴之問題。（四）查本件被上訴人為核准徵收處分後，既已發生「新奇美公司原先擬興建之8.5代廠已改於南科進行，對外表示不願於本案特定區計畫內土地設廠」、「新竹科學園區竹南基地99年度營運短絀金額為新臺幣27萬元，竹南基地園區標準廠房閒置率高達42.11%，未來還需積極辦理招商，提高配租率」及「全臺灣科學工業園區營運結果，土地廠房仍有閒置，園區營業額持續衰退，且鄰近之苗栗銅鑼科學園區土地閒置率甚至高達83.97%」等重大情事變更之情形，新竹科學園區竹南基地實無進一步擴大用地需求之必要，而從園區事業專用區已部分經都市計畫個案變更成劃地還農之農業區來看，更可證本案依都市計畫法第12條「發展工業」之徵收目的業已消失。再者，從「土地本身之條件」來看，本件上訴人被徵收之系爭土地皆位於特定農業區之優良農地，保持現有農地面積之不減少，以確保糧食安全，實為目前土地利用之優先選項。被上訴人原核准之徵收處分現既已無使用之必要性，本件確已該當土地徵收條例第49條第1項第5款之事由。（五）被上訴人99年10月25日內授中辦地字第0990725738號函函覆「不予撤銷徵收」之原處分已違反行政程序法第5條之明確性原則、第7條之比例原則及第9條之利益衡平原則，且土地徵收審議委員會第245次會議有思慮不週之裁量瑕疵而損害上訴人之權益等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應就上訴人所有系爭土地及土地改良物，作成撤銷區段徵收之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）本件特定區計畫前循非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業且經被上訴人區域計畫委員會審議通過後，再循都市計畫法定程序辦理，其主要計畫經提被上訴人都市計畫委員會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次、97年7月27日第687次、及97年8月26日第689次會議審定修正通過後據以執行先行區段徵收作業，嗣經該委員會98年11月10日第718次會議通過並予核定主要計畫後由參加人發布實施；依其計畫目的係為因應新竹科學園區竹南基地未來之用地需求及周邊地區發展需要，將周邊地區進行整體規劃，以期有計畫之發展，除為滿足竹科竹南基地擴建所需用地需求外，亦期藉由完善公共設施及生活服務機能之提供，創造優質的產業與生活環境，經核被上訴人核准之區段徵收計畫書所載徵收原因等，與上開第689次會議審定主要計畫內容並無不符。（二）至上訴人所陳本案特定區內園區事業專用區係為群創公司所劃設、計畫之目的係因群創公司之需求而擬定等節，經查被上訴人都市計畫委員會第672次審議通過之主要計畫即規劃劃設有園區事業專用區，有關群創公司及上訴人之陳情意見，皆係於被上訴人都市計畫委員會第672次會議後都市計畫二次公開展覽期間所提出，案經該都委員會第679次、第687次及第689次會議討論後審決修正通過（歷次會議審議之計畫目的及開發範圍不變，僅第679次會議後涉調整部分土地使用配置），有關本案開發目的自始至今均未改變。本件上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，本件開發目的自始至今均未改變，上訴人主張從需地機關之土地利用計畫、未使用土地本身之狀況及竹南基地目前資產運用之情形綜合考量，徵收目的及原來徵收手段之發動已喪失必要性，該當土地徵收條例第49條第1項第5款要件云云，並無可採。本件被上訴人原處分以被上訴人土地徵收審議委員會第245號會議決議：「不予撤銷徵收」，而於99年10月25日以內授中辦地字第0990725738號函復上訴人，以本件都巿計畫係為因應新竹科學園區竹南基地未來之用地需求及周邊地區發展需要，將周邊地區進行整體規劃，規劃完善之都巿發展用地及公共設施，以吸引產業及人口進駐並促進苗栗縣之發展，辦理理由及目的迄今並無改變，亦不因群創光電公司有無投資意願而改變，目前參加人所擬都巿計畫變更草案係為配合上訴人陳情意見及依行政院99年8月17日協調結果辦理，原區段徵收範圍不變，僅調整區內部分土地使用配置，開發方式仍採區段徵收方式辦理，本件開發目的、範圍及方式均未變更，上訴人所持理由，與土地徵收條例第49條第1項第5款規定不符，不予撤銷區段徵收，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。（二）至上訴人聲明請求被上訴人應就上訴人所有系爭土地及土地改良物，作成撤銷區段徵收之行政處分部分，按行政訴訟法第107條第1項第7款規定，及人民依行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟之目的，在請求撤銷違法之行政處分及請法院命該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分，本質上即存有撤銷訴訟之性質，由於撤銷訴訟之目的除私人權益之保護外，亦包括維護行政機關依法行政之公益目的在內。而撤銷徵收請求權之賦與，則在強調徵收計劃本身之合理性與必要性，於徵收完畢後，如有客觀情事證明原來徵收手段之發動是不必要的，或者有更公平合理之手段來達成徵收手段所欲實現的公益目標時，由國家內部自我審查，並自行發動撤銷徵收之作為，因而撤銷徵收之公益性格與行政內部自我審查性格，顯然較收回權為強烈。本件上訴人就系爭被徵收土地而對被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收案，業經提起訴願、行政訴訟等行政救濟程序，已由原審法院99年度訴字第315號繫屬受理，並於100年6月30日經原審法院判決駁回上訴人之訴，現上訴本院等情，為兩造所不爭執，上訴人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，揆諸上開規定及說明，上訴人此部分起訴為不合法，本應以裁定駁回，因上開撤銷訴訟為無理由應判決駁回，爰併以判決駁回之。

五、本院：按「有下列情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。」、「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為行為時土地徵收條例第4條第1項第1款、第49條第1項第5款所規定。嗣主管機關因慮及依行政程序法之規定，使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止，爰於101年1月4日經總統公布將上開條例第49條第1項第5款改列為同上條例第49條第2項第3款，並為文字修正為「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：‥‥三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫使用之土地，因情事變更，致原徵收土地全部或一部已無徵收之必要。」，惟參諸該條款前後條文，僅徵收之土地，因情事變更，致原徵收土地全部或一部已無徵收之必要，所發生之效果，由原依撤銷之程序為之改為依廢止程序為之之差異，其主要原因仍應視徵收之土地有無因情事變更，發生致原徵收土地全部或一部已無徵收必要而定，從而本件所應審究者，仍止於上開徵收之土地有無發生情事變更，而致徵收土地全部或一部已無徵收必要，合先敘明。經查本件上訴人所提之訴訟係為課予義務之訴，原審於101年1月12日為言詞辯論時，固應依新修正已生效之土地徵收條例第49條第2項第3款為審究，惟因新舊法之修正僅止於其效果，而所應調查仍在於有無發生情事變更，所徵收土地有無徵收必要而已，從而尚不因該法條修正，法院而異其審理及調查，上訴意旨主張原審未於言詞辯論時，依修正之新法條為審理，該判決有不適用法規或適用不當之違法，即無足採。再者，原審判決業已敘明上訴人雖於99年7月16日以原被上訴人都市計畫委員會第697次會議因群創公司陳情經原則同意調整科學園區事業專用區配置及增加面積約5公頃等情，惟群創公司業與他公司合併，已無繼續投資意願，本案有土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事云云，向被上訴人申請撤銷區段徵收，惟查本件係參加人為因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要，於92年12月間檢附「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫（主要計畫）案（本案為特定區計畫書圖）」，向內政部提出「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫（主要計畫）案」之申請，依參加人92年12月間所提出據以辦理之理由及目的觀之，非因群創公司陳情始劃設園區事業專用區，且本案所劃設園區事業專用區之開發亦不因群創公司是否進駐而受影響，且查被上訴人都委會第672次審議通過之主要計畫即已規劃劃設有園區事業專用區，而群創公司及上訴人等人之陳情意見，皆係於被上訴人都委會第672次會議後都市計畫二次公開展覽期間所提出，案經該都委會第679次、第687次及第689次會議討論後審決修正通過（歷次會議審議之計畫目的及開發範圍不變，僅第679次會議後涉調整部分土地使用配置），是有關本案開發目的自始至今均未改變，上訴意旨仍執其於原審所主張從需地機關之土地利用計畫、未使用土地本身之狀況及竹南基地目前資產運用之情形綜合考量，本案既無徵收上訴人之土地用作竹南基地園區之必要，亦無配合「園區周邊生活及相關活動需求」而徵收上訴人等人之土地作為其他周邊發展用地之需要，徵收目的及原來徵收手段之發動已喪失必要性云云，即無可採。至上訴意旨另以本件徵收違反101年1月4日經總統公布增訂土地徵收條例第3條之1第3項特定農業區農牧用地不得徵收之規定，惟查此非惟未經上訴人於原審言詞辯論終結前所主張(嗣雖經上訴人於言詞辯論期日後提出，惟已非原審可得審酌)，況依上開條文所規定內容，係涉原徵收處分是否違法，尚非本件上訴人主張於原徵收處分後，發生有本條例所規定應予撤銷或廢止之理由，自非本院所得予以審酌事項，爰附此指明。另上訴人於原審所提之課予義務訴訟請求被上訴人撤銷原徵收處分，乃係以被上訴人否准上訴人以原徵收系爭土地後發生有土地徵收條例第49條第1項第5款(嗣改列為同條第2項第3款)所規定應撤銷(或廢止)情事，而請求撤銷(或廢止)之處分是否正確為前提，是本件與上訴人於原審另案(99年度訴字第315號)提起之撤銷被上訴人98年4月14日核准參加人之徵收處分，其訴訟標的尚非同一，原審以本件有就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，而以此部分起訴為不合法而駁回上訴人之訴，固有未當，惟原審既已查明原處分並無違誤，從而上訴人請求被上訴人撤銷（或廢止）徵收處分，自無理由而應予以駁回，從而原判決駁回上訴人此部分之訴，其理由固欠允當，惟結果並無不同，本院認無廢棄必要，而仍得予以維持，併予敘明。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異