最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第584號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第584號

上訴人

劉麗珠

被上訴人

國防部

代表人

高華柱

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國101年1月19日臺北高等行政法院100年度訴更一字第186號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人原為臺北市莒光新村（下稱莒光新村）之違占建戶，該村原眷戶係經被上訴人整體分區規劃改（遷）建臺北市通航聯隊舊址改建基地（即健安新城），上訴人已自動拆遷，並經被上訴人以民國94年6月8日勁勢字第0940008659號令及94年9月22日勁勢字第0940014782號令核撥第1期及第2期拆遷補償款。嗣上訴人於98年11月6日書具陳情文，向被上訴人申請補發依成本價購住宅之認證書，經被上訴人以98年11月30日國政眷服字第0980017120號函（下稱原處分）否准。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，聲明：「(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告對原告98年11月6日之申請事件，應准予補發依成本價購位於臺北市之住宅認證書予原告。」經原審法院99年度訴字第1565號判決（下稱原審前判決）駁回。上訴人仍不服，提起上訴，經本院100年度判字第1640號判決（下稱本院前判決）廢棄原審前判決，發回原審法院。原審更為審理後，以100年度訴更一字第186號判決（下稱原判決）駁回上訴人在第一審之訴及其於原審諭知準備程序終結後言詞辯論期日前追加之訴（主張依國家賠償法第2條第2項後段及民法第226條規定，追加預備聲明：「如被告給付不能，則應賠償原告新臺幣【下同】35,126,177元」）。上訴人猶不服，提起本件上訴，聲明：「(1)原判決（按，上訴人並未指原判決關於上訴人在第一審之訴部分或追加之訴部分，應係指原判決全部）廢棄。

(2)訴願決定及原處分均撤銷。(3)被上訴人對於上訴人98年11月6日之申請事件，應補發依成本價購位於臺北市之住宅認證書予上訴人（按，並未聲明「如被上訴人給付不能，則應賠償上訴人35,126,177元」）。

二、上訴人起訴主張略以：

(一)、莒光新村之改建案，上訴人自81年至94年間一再向被上訴人表示承購住宅意願。上訴人曾於94年4月25日向被上訴人之承辦人員陳情，被上訴人之承辦人員於94年5月5日開會時，曾口頭同意上訴人價購健安新城26坪型住宅。且莒光新村自動拆除房舍者於94年6月14日與被上訴人辦理點交時，上訴人曾向被上訴人之承辦人員登記拆遷戶承購住宅意願。又被上訴人所屬聯合後勤司令部（下稱聯勤司令部）軍眷服務處政戰官陳昱光少校於94年7月至8月間，曾告知上訴人健安新城有餘戶，上訴人業已表示願依成本價購健安新城之餘戶。被上訴人雖稱欲承購住宅者，需提供經各地方法院或民間公證人認證之申請書，惟法律對此並未有明文規定。是被上訴人現以不知上訴人有購屋意願，致影響上訴人之權益，顯然違法。

(二)、依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第16條及第23條規定，如有零星餘戶，主管機關應比照臺北市政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價售予上訴人；若無26坪型餘戶，上訴人亦可自費跳級價購。又本件公法上請求權時效，應自上訴人收到原處分時起算，始為適法。另被上訴人於87年間舉辦之臺北市通航聯隊舊址改建基地改（遷）建說明會（下稱系爭說明會）之通知未合法送達予上訴人，致上訴人權利受損，故被上訴人應優先以健安新城之餘戶配售予上訴人等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分，且被上訴人應作成准予補發依成本價購位於臺北市的住宅認證書予上訴人之處分。

三、被上訴人答辯略以：

(一)、上訴人為眷改條例第23條第1項所稱之違占建戶，依法可領取之拆遷補償款，業經被上訴人於94年間核撥完畢。又上訴人並未依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第6點第5款規定，於87年4月9日系爭說明會後3個月內提出經各地方法院或民間公證人認證之申請書，被上訴人自無法瞭解上訴人改建之意願，更無可能在無任何餘戶可資提供之情況下，同意違占建戶事後提出申購之請求。縱上訴人再三強調於83年至94年間被上訴人辦理之相關改（遷）建說明會，上訴人均表達願意承購住宅意願，惟上訴人僅提出被上訴人提供之改（遷）建說明會資料，此亦僅能說明上訴人確曾參與被上訴人所舉辦之改（遷）建說明會。另上訴人指出其曾於94年4月25日向被上訴人之承辦人員陳情，被上訴人之承辦人員於94年5月5日開會時，曾口頭同意上訴人價購健安新城26坪型住宅等，然所謂「口頭」，業與規定須提出經認證之申請書者不符。且94年4月25日之會議係由聯勤司令部辦理，目的僅係向莒光新村之違占建戶說明搬遷作業，依該次座談會議之會議結論可知，並無承諾可提供健安新城住宅供上訴人承購之記載，且被上訴人事後未曾接獲後續同意之統計表或相關認證申請書，是被上訴人或聯勤司令部並無同意上訴人之請求。

(二)、公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。如上訴人有公法上之請求權，上訴人至遲應於94年12月31日前提出救濟，然上訴人卻於98年11月6日始提出，早已罹於時效。另依眷改條例第6條第1項規定，上訴人原屬應遷建健安新城之違占建戶，如上訴人請求價購26坪型餘戶，僅能於原規劃改建範圍內行使，而原規劃範圍內已無餘戶可供上訴人抽籤價購，則上訴人之請求權已不存在等語，爰求為判決上訴人在第一審之訴駁回。

四、原判決駁回上訴人在第一審之訴及追加之訴，係以：

(一)、原審於100年12月6日準備程序終結，並指定於101年1月5日進行言詞辯論後，上訴人始於100年12月16日提出行政訴訟之預備聲明狀，主張依國家賠償法第2條第2項後段及民法第226條規定，追加預備聲明：「如被告給付不能，則應賠償原告35,126,177元。」惟經被上訴人於101年1月2日以行政言詞辯論意旨狀表明不同意上訴人所為上開訴之追加，且原審審酌本件訴訟業經原審前判決及本院前判決，並經原審釐清兩造爭執之法律關係及調查證據完畢，而諭知準備程序終結後，上訴人始於言詞辯論期日前追加備位損害賠償之訴，非但與原訴之訴訟標的及請求基礎不同，且是否該當國家賠償要件、上訴人是否受有損害及其損害金額為何，均有待進一步調查審認，實有礙本件訴訟之終結，是以原審認上訴人所為上開訴之追加不適當。又上訴人所為上開訴之追加又不屬行政訴訟法第111條第3項所列各款應予准許之情形，從而，上訴人上開追加之訴，於法不合，應予駁回。

(二)、上訴人主張其並未接獲系爭說明會之開會通知，故未參加系爭說明會，致無法於適當時期辦理依成本價購住宅認證書之申請等語，雖為被上訴人所否認，惟被上訴人經原審先後於100年10月24日及100年11月8日分別以庭期通知書及當庭命被上訴人提出通知上訴人參加系爭說明會之佐證，被上訴人均無法提出。又被上訴人雖以上訴人於前審時自承每次說明會均有參加為由，辯稱被上訴人有通知上訴人參加系爭說明會云云，惟查，上訴人係於99年11月2日前審判決及當日閱卷時，始知悉被上訴人有於87年4月9日召開系爭說明會，並於嗣後之上訴狀中提出此一攻擊方法，顯見上訴人主張其於前審程序並不知被上訴人曾召開系爭說明會一節，自堪採信，則上訴人於前審固曾誤以為其每次說明會均有參加等情，自不足以為被上訴人有通知上訴人參加系爭說明會之佐證。

(三)、上訴人原為莒光新村之違占建戶，依眷改條例第23條第1項規定固有申請依成本價購被上訴人所興建26坪型住宅之請求權，且因被上訴人於87年4月9日召開系爭說明會之前，並未合法通知上訴人參加，上訴人自不受被上訴人於系爭說明會所提出改（遷）建說明書第15點第1款有關應於87年5月9日前填具經法院認證之「臺北市通航聯隊舊址改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書」規定之限制。又「國軍老舊眷村改建注意事項」係於系爭說明會召開後之89年6月23日始令頒施行，亦無從依該注意事項賦予系爭說明會作為起算申購住宅3個月期間之法律效果，此亦為本院前判決發回更審所表示之法律意見。

(四)、針對上訴人主張，94年間被上訴人通知上訴人開會，上訴人於會議中提出價購住宅意願，又於94年4月25日遞交陳情文，由許家銘上尉轉至上級，為此被上訴人再於94年5月5日召開座談會，座談會中上訴人要求配購於臺北市的住宅，陳昱光少校說上訴人之資格需全額價購配宅，上訴人亦表示願意全額價購，惟需逐級呈報被上訴人核辦，等待協商另案函復。然於94年6月14日被上訴人派遣之業管人員在莒光新村與上訴人辦理拆屋點交時，有問拆遷戶欲購軍宅者須向其登記，上訴人亦有向其登記要購屋，並看見被上訴人代理人為上訴人紀錄。同年7、8月間，聯勤北部地區油料庫許家銘上尉打電話問上訴人，健安新城有餘戶，是否要承購？上訴人表示願意，於是許家銘上尉即協助上訴人登記願依成本價購健安新城餘戶，但須再等上級後續通知。上訴人嗣後致電聯勤司令部，求證於業務主管陳昱光少校，是否有派許家銘上尉打電話通知上訴人之事，陳昱光少校承認確有派許上尉打電話通知上訴人位於健安新城有餘戶之事，並強調有幫上訴人登記願意依成本價全額價購住宅，惟需再等上級後續通知。上訴人從此每隔段時間會打電話到聯勤司令部詢問陳昱光少校後續如何，陳昱光少校都說上級尚未通知，而本案未結案，若要結案會通知上訴人，請上訴人等候續辦。96年間陳昱光少校升任中校並且調單位，至96年底換蔡小姐接本案，才告知上訴人要有「依成本價購住宅認證書」的問題等事實，為被上訴人所不爭執，並有94年1月18日開會通知、陳情書及94年5月5日座談會會議記錄等影本附原審卷可憑，顯見被上訴人自94年1月18日起即「明知」並「承認」上訴人確有行使依成本價購住宅之請求權（請求權時效業已中斷），甚至一再告知當時健安新城尚有26坪型住宅餘戶（98年4月2日始全數抽籤價購完畢），且迄96年底之前，被上訴人從未交付「依成本價購住宅認證書」予上訴人辦理認證程序，亦未告知上訴人應提出「依成本價購住宅認證書」始符合申購之程序，則被上訴人辯稱上訴人依成本價購住宅之公法上請求權，業已於行政程序法施行滿5年之94年12月31日罹於時效而消滅云云，非但不符合類推適用民法第129條第1項第2款之規定，亦有悖於誠信原則，自不足採。

(五)、莒光新村原眷戶係經被上訴人規劃遷建臺北市通航聯隊舊址改建基地即健安新城，惟健安新城原規劃興建之26坪型「住宅」共8戶，已於98年4月2日全數完成抽籤價購作業等情，此有國防部空軍司令部98年4月15日國空政眷字第0980001679號呈影本及健安新城26坪型住宅清冊在卷可稽。上訴人固主張健安新城尚有26坪型餘戶可供上訴人依成本價購，並提出現場照片及門牌號碼臺北市○○區○○路31號、41號、86號、90號、43巷3○○○區○○街320號之建物登記資料為證。惟查，上開照片及建物登記資料所顯示之建物均係位於健安新城之一樓，依使用執照所記載各該建物之使用用途均為一般零售業甲組、梯間、社區遊憩設施、梯廳、一般事務所、管理員室、門廳、門廊等情，亦有臺北市政府工務局使用執照影本在原審卷可稽，顯見上開建物之使用用途均非屬住宅，而非屬上訴人得以成本價購之住宅甚明。至於使用執照上所載使用分區為住3（第三種住宅區），僅係都市計畫法針對土地之使用用途所為之分類，而依臺北市土地使用分區管制規則之規定，第三種住宅區，係屬為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區，惟於住宅區土地興建之建物，得為何種用途之使用，仍應依使用執照所載之建物使用用途為之，是上訴人主張上開位於第三種住宅區土地之建物，不得供非居住使用或申請公司行號，而得為其依成本價購之住宅云云，容有誤會，尚難憑採。

(六)、臺北市區域內其他之新式眷村改建基地，已經竣工之干城一村、忠勇雨後新村、萬隆營區、崇德隆盛新村、崇仁新村等規劃之26坪型住宅亦業已完成抽籤價購程序，另目前尚在興建中之復華新村（規劃興建26坪型住宅14戶，需求戶數14戶）、樂群新村（規劃興建26坪型住宅5戶，需求戶數98戶）、新和新村（規劃興建26坪型住宅12戶，需求戶數12戶）、慈光五村（規劃興建26坪型住宅7戶，需求戶數7戶）、平安新村（規劃興建26坪型住宅8戶，需求戶數8戶）等情，亦據被上訴人提出各該改建基地興建26坪型住宅清冊在原審卷可憑。顯見上訴人雖有依成本價格申購被上訴人新建住宅之請求權，惟因被上訴人興建完成或興建中位於臺北市區域之改建基地26坪型「住宅」（含健安新城），目前均已無餘戶可供上訴人依成本價購，是上訴人向被上訴人申請補發依成本價購臺北市「住宅」之認證書，並同意其申購臺北市之新建「住宅」，係要求被上訴人對其作成事實上無法實現之授益行政處分，自屬無據。從而，被上訴人以原處分否准上訴人補發認證書之申請，並無違誤。

(七)、又因上訴人為莒光新村之違占建戶，而非莒光新村之原眷戶，自僅得申請以成本價購被上訴人所興建之26坪型住宅，且不得申請自費增購上一級坪型住宅，是上訴人主張健安新城縱已無26坪型餘戶可供上訴人依成本價購，上訴人願自費增購其他坪型餘戶云云，亦屬無據。且眷改條例第16條第1項、第3項及「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」所規定之內容，從未經修正，是上訴人主張「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」於眷改條例修正後，即無適用之餘地云云，容有誤會，洵不足採。

(八)、綜上，被上訴人所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被上訴人作成准予補發依成本價購位於臺北市住宅之認證書予上訴人之處分，均為無理由等詞，為其判斷之基礎。

五、本院核原判決固非無見，惟查：

(一)、上訴人於98年11月6日書具陳情文，記載：「莒光新村早於82年經行政院核定就地重建，軍方多次與基地住戶開會說明，討論原地配購或配購其他臺北市基地的國宅，……在83年7月27日、84年6月23日眷管組有發來行文通知拆遷補償與優先配購國宅事項。延至94年1月18日開會通知基地要拆除，會中住戶提出承購國宅事項，軍方說要向上級報告。本戶於94年4月25日遞交陳情文，由許上尉轉至上級，軍方再於94年5月5日開會說明，會中本人要求配購位於臺北市的國宅，陳昱光少校說要全額價購，我說願意購買。……同年7月陳昱光少校通知我位於臺北市健安新城尚有餘戶，問我是否願意承購，本人表達願意，陳昱光少校說要再等國防部配售房屋……。當時承辦人從未提供改建意願的申請書，所以我無從了解要辦理認證書的問題，以致影響我的權益，……軍方應速給予依成本價購之住宅認證書」等語，向被上訴人申請補發依成本價購住宅之認證書，惟上訴人於陳情文中並未表明其申請被上訴人補發依成本價購何種住宅之認證書；嗣上訴人提起行政訴訟，其第2項之起訴聲明：「被告對原告98年11月6日之申請事件，應准予補發依成本價購位於臺北市之住宅認證書予原告」，亦未陳明其申請被上訴人補發依成本價購何種住宅之認證書；倘上訴人係請求被上訴人補發依成本價購健安新城住宅申請書，俾上訴人填妥後持向法院認證，以符合依成本價購健安新城住宅之程序，惟健安新城住宅早於98年4月2日全數完成抽籤價購作業，則上訴人猶請求該申請書，究有何實益？且上訴人請求補發該申請書，經被上訴人以98年11月30日國政眷服字第0980017120號函說明無法同意補發該申請書之緣由，縱含有拒絕補發該申請書之意思，是否係屬對上訴人請求事實行為所為拒絕之意思表示，對外並未直接發生法律效果，而非行政處分，上訴人無法提起行政爭訟？倘上訴人係請求被上訴人補發依成本價購被上訴人興建臺北市住宅之認證書，憑以證明上訴人具有依成本價購被上訴人依眷改條例第16條第1項規定處理之零星餘戶之資格（參見原審前審卷第51頁、本院前審卷第37頁及原審更審卷第23頁），惟依國軍老舊眷村改建零星餘戶價售作業規定第2點：「價售對象：志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。」之規定，上訴人是否有該規定價售對象之資格？如無該資格，縱有被上訴人補發之依成本價購被上訴人興建臺北市住宅之認證書，是否仍無法依成本價購零星餘戶？則上訴人猶請求該認證書，究有何實益？另由國防部空軍司令部98年4月15日國空政眷字第0980001679號呈記載：「……案內『西松新村』等4處違占（建）戶張敬義、馮象魯、蔣潮徵及羅司德等4員價購『健安新城』E區26坪型樓層戶號抽籤作業，業於98年4月2日完成……。」等語以觀（參見原審更審卷第28頁），其他眷村之違占建戶似得以價購健安新城住宅，則其法律依據為何？上訴人是否亦符合該法律規定？倘上訴人係請求被上訴人補發依成本價購臺北市國民住宅或私宅之認證書，則其請求權之法律依據何在？如無法律依據，上訴人提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，是否不備起訴要件？均待調查釐清。

(二)、被上訴人之訴訟代理人固於100年12月6日原審更為審理行準備程序時陳述：「94年以後關於許家銘上尉及陳昱光少校有詢問原告意願及登記她的購『屋』意願過程我們不爭執」等語，惟觀諸被上訴人所提聯勤司令部於94年5月5日辦理莒光新村違建戶搬遷作業座談會會議記錄（影本）第5點會議結論之第7小點記載：「渠等違建戶建議以低價申購『臺北市國宅』乙節，本部將俟渠等代表將意願統計表，送交輔支單位，逐級呈報國防部核辦，俟協商結果另案函復。」以及上開上訴人之陳情文記載：「本戶於94年4月25日遞交陳情文，由許上尉轉至上級，軍方再於94年5月5日開會說明，會中本人要求配購『位於臺北市的國宅』，陳昱光少校說要全額價購，我說願意購買。」各等語，則所謂「臺北市國宅」或「位於臺北市的國宅」，究係指位於臺北市的國民住宅？或是被上訴人於臺北市興建之住宅？事涉被上訴人之訴訟代理人不爭執上訴人願意價購之「屋」究竟為何？被上訴人是否承認上訴人已行使依成本價購被上訴人於臺北市興建之住宅之請求權？該請求權是否罹於時效而消滅？又上訴人主張被上訴人之承辦人員從未交付依成本價購健安新城住宅申請書予上訴人，亦從未告知上訴人要辦理法院認證，直至96年底換蔡小姐接本案，才告知上訴人要有「依成本價購住宅認證書」的問題等情，則其上開主張是否屬實？且上訴人自96年底知悉應提出依成本價購健安新城住宅申請書，經法院認證起，至被上訴人於98年4月2日全數完成抽籤價購健安新城作業止，其間上訴人是否曾要求被上訴人交付依成本價購健安新城住宅申請書，俾上訴人填妥後持向法院認證，以符合依成本價購健安新城住宅之程序？則尚難遽謂無依上訴人之聲請傳訊許家銘上尉、陳昱光少校、依職權傳訊蔡小姐，以及命被上訴人提出登記上訴人購屋意願等資料查明之必要。

(三)、如前所述，上訴人於原審第2項之起訴聲明不明確，尚待調查釐清，則附帶於其訴之追加之訴（主張依國家賠償法第2條第2項後段及民法第226條規定，追加預備聲明：「如被告給付不能，則應賠償原告35,126,177元」）是否有礙訴訟終結而不適當，亦不明確，尚待調查釐清。

(四)、綜上所述，原判決駁回上訴人在第一審之訴及追加之訴既有上開可議之處，且其情事足以影響判決結果，上訴意旨據以指摘原判決違誤，求予廢棄，即為有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異