最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第111號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第111號

上訴人

龍吉堂紙品有限公司

代表人

江文獻

訴訟代理人

周紫涵 律師

訴訟代理人

鄭文婷 律師

被上訴人

新北市政府工務局

代表人

高宗正

訴訟代理人

李承志 律師

上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國101年9月4日臺北高等行政法院100年度訴字第1585號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。

二、訴外人王文清等人於民國99年12月24日向被上訴人陳情，稱新北市中和區○○路○段○○○巷○○巷2弄（下稱系爭巷道）遭地主即上訴人以鐵欄桿封閉巷道，擺放花盆、貨櫃及停放貨車予以占用，影響當地居民進出，被上訴人乃於100年1 月7日及同年1月14日會同相關單位與人員至現場會勘，並檢送各該會議紀錄予上訴人表示意見，上訴人於100年1月25日、同年月31日分別就上開會議紀錄提出第一次及第二次聲明異議函。嗣被上訴人為辦理系爭巷道路障認定事宜，再於100年1月27日辦理會勘，並以100年2月18日北工養一字第10001 56204號函（下稱100年2月18日函）檢送「中和區○○路○段365巷與○○路2段365巷2弄既成道路路障認定及交通標誌規劃」會勘紀錄（下稱100年1月27日會勘紀錄）予上訴人。另就前揭上訴人第一次及第二次聲明異議函以及上訴人100年1月10日申請書關於系爭巷道非既成道路之主張，以100年2月23日北工養一字第1000062273號函（下稱100年2月23日函或原處分）復略以，○○路2段365巷2弄依99定--中1--173號建築線指示（定）申請書：「基地內通路（○○路2段365巷及中山路2段365巷2弄）依本府核發96定--中--686號案內示：『依○○路2段365巷2弄1、3、5、7號建物謄本，記載係於民國77年1月15日建築完成，依此研判供通行迄今已達20年以上，符合本縣建築管理規則第2條第1項第1款之規定，惟本次並未提出申請認定及指定（本現有通路係該巷弄內1～7號唯一通行出入口）』建請依臺北縣建築管理規則第14條第1項第3款之規定及本府核發94定--中--616號建築線案內標註之退縮原則，自現有路中心線退縮4公尺建築，餘依記載欄第11條規定辦理。」，通往365巷的部分雖為未經指定建築線之巷道，仍應供公眾通行，另依中和區公所99年12月13日北縣中工字第0990069394號函，說明二：「旨揭所述位置，依據行政院農業委員會林務局農林航空測量所75年、76年、77年、96年、97年之航照圖及本市戶政事務所提供門牌資料，確實已有達20年以上供公眾通行之事實。」故本局於100年1月14日會議中認定中和區○○路○段○○○巷2弄為既成道路，應無疑義等語。上訴人以被上訴人100年2月18日函（含檢送之100年1月27日會勘紀錄，以下同）及100年2月23日函均係認定系爭巷道為既有道路之行政處分，因有未服而提起訴願，經訴願決定以被上訴人100年2月18日函非行政處分，為不受理決定，關於被上訴人100年2月23日函所提訴願，則為訴願駁回之決定，上訴人遂提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

三、上訴人上訴主張略以：（一）原判決既認被上訴人100年1月14日函並無被上訴人機關及首長署名、蓋章並非為行政處分，為何又認定亦無被上訴人機關及首長署名、蓋章之被上訴人100年2月23日函為行政處分？兩者認定互有矛盾，其認事用法顯有判決違背法令及判決理由矛盾之違法。（二）被上訴人100年1月14日函係為行政處分，而100年2月23日函僅係重申100年1月14日函，針對「系爭巷道認定為既成巷道」，其100年2月23日函乃為重覆處置，並非行政處分，因此上訴人僅能對100年1月14日函進行行政訴訟，並不能對100年2月23日函進行行政訴訟，故原判決顯有判決違背法令及判決理由矛盾之違法。（三）原判決既已認定建一路及建二路係於84、85年間開闢完成，自○○路2段進入365巷，人車可直接通往建二路，另365巷2弄則與365巷接連，而被上訴人認定系爭巷道自77年即有通行之事實，因此不特定公眾通行○○路2段進入365巷，再通往建二路，並未有繼續不間斷達20年以上之通行事實，因此原判決認定系爭巷道有公用地役關係存在，顯有判決不適用法令及判決理由矛盾之違法。又○○路2段、建一路及建二路乃相連接之道路，不特定公眾既然可以經由系爭巷道通行建一路及建二路，自無通行○○路2段之必要，足證原判決此部分見解顯有判決理由矛盾之違法。（四）原判決依據被上訴人所提之75、76、77、96 、97年之航照圖及戶政事務所提供門牌資料查核屬實，以證明系爭巷道有繼續通行20年以上之事實，然查97年航照圖上系爭巷道通往建二路部分有加油站及鐵皮違章建築阻擋，則系爭巷道通往建二路並未有通行已達20年之事實。且查94年航照圖系爭巷道通往建二路上面亦有加油站及鐵皮違章建築阻擋之事實，嗣後98年及99年並經前臺北縣政府違章建築拆除大隊以經人舉發而寄發拆除通知書予上訴人，益徵系爭巷道通往建二路並未有通行繼續已達20年之事實，因此原判決認事顯有判決不適用法令及判決理由矛盾之違法。（五）經查行為時被上訴人組織規程，被上訴人並無都市計畫範圍內現有巷道認定之權限。本件系爭巷道位於都市計畫範圍內，原判決認為被上訴人為系爭現有巷道認定之權責機關，顯然於法不符，且已混淆誤用現有巷道及既成道路之概念，足證原判決顯有適用法令不當之違法。又系爭巷道非供不特定之公眾通行，且已有中斷通行之事實，未任由公眾通行達20 年以上，且系爭土地非為不特定公眾通行所必要，是原判決認定系爭巷道已成立公用地役關係而成為既成道路，顯有違背司法院釋字第400號解釋理由書之違法。（六）原判決未就公用地役關係之要件詳加調查，違反證據調查法則，且調查方式及調查結果之認定違背經驗法則與論理法則，而有判決違法。（七）被上訴人100年2月23日函認定上訴人所有之系爭巷道係既成道路之行政處分，應為違法之行政處分，違背依法行政原則，原判決又違背舉證責任分配原則，逕認被上訴人所為行政處分並無違誤，亦違反證據調查原則、經驗法則及論理法則，有判決不備理由、判決不適用法律及適用法律不當之違法等語。經核，原判決業已就（一）查被上訴人100年2 月18日函係檢送100年1月27日會勘紀錄予上訴人、陳情人及各相關單位之公函，而依該函所附100年1月27日會勘紀錄所載，益見該次會勘與既成道路之認定無涉。上開會勘結論，核其內容僅係勸誡、促請上訴人自行移除路障，停止違法行為，並告以相關之法律規定，未具體發生任何法律上規制效力，其性質應屬行政程序法第165條所定之行政指導，而非行政處分。（二）又本件係因被上訴人接獲民眾陳情上訴人有封閉系爭巷道阻礙通行情事，於100年1月7日及同年1月14 日會勘後，上訴人先後出具第1次及第2次聲明異議函表示意見，並以100年1月11日申請書主張系爭巷道應非既成道路，被上訴人遂以100年2月23日函回復上訴人，核其內容顯已具體認定系爭巷道為既成道路，成立公用地役關係，並對外發生法律效果，參酌行政程序法第92條第1項規定，該函乃被上訴人認定系爭巷道為既成道路之行政處分，應堪認定。被上訴人100年1月14日會議紀錄僅係被上訴人與陳情人、上訴人及各相關單位為釐清系爭巷道當地住戶通行權疑義所召開會議之討論紀錄，該次會議結論固認系爭巷道應為既成道路，但此一會議討論之共識，與被上訴人就公法上具體事件（既成道路認定）所為決定且對外直接發生法律效果之行政處分，容屬有間，且被上訴人以100年1月24日函將上開會議記錄檢送予上訴人、陳情人及各相關單位時，依該函說明內所載內容益徵該會議紀錄所載並非被上訴人最後決定，況且該會議紀錄並無處分相對人、主旨、事實、理由及法令依據之記載，亦無處分機關及首長署名、蓋章，與行政程序法第96 條所定行政處分應記載事項全然未合，自難認上開會議紀錄為行政處分。（三）○○路2段365巷既可通連○○路2段與建二路，一般人、車均可通行，並不以365巷2弄之4戶住戶為限，則365巷與相連之同巷2弄所形成之L型系爭巷道，自屬供不特定公眾通行之道路，與既成道路應具備之「不特定之公眾通行所必要」要件相符，且人車經由系爭巷道既可分別通往○○路2段、建一路、建二路，亦足認系爭道路確有供通行之必要，則365巷2弄住戶是否同意配合上訴人辦理365巷廢巷手續、有無放棄通行權，均不影響前開認定。又依航照圖及戶政事務所提供門牌資料所示，自足認系爭巷道已供公眾通行達20年以上，至原處分所引99定--中1--173號建築線指示（定）申請書所載內容，僅係被上訴人認定系爭巷道有供公眾通行達20年以上事實之佐證資料之一，被上訴人並非單憑該項資料而為認定。（四）依司法院釋字第400號解釋理由揭示之既成道路成立公用地役關係認定要件，其中「土地所有權人並無阻止情事」，係指「於公眾通行之初」無阻止情事而言，本件上訴人所執事由，分別發生於91、93、94年間，已難認於公眾通行之初即有阻止通行之情事。「協調中和市○○路○段○○○巷2弄當地住戶通行事宜」開會紀錄所附照片4、9、10所示，並不足以證明照片內之鐵皮屋及加油站係設置於系爭巷道上而有阻止人車通行之情事。而上訴人設置之停車場，依空照圖上標明停車場及相關道路位置後，明顯可知該停車場非設置在系爭巷道上，並無上訴人所稱設置停車場以阻止通行可言。依民事訴訟起訴狀之記載，該訴訟訴請通行之土地非屬本案範疇，嗣由上訴人與訴外人王文清等人成立和解，確認王文清等人有通行權並得永久、無償使用等情，上訴人執此主張其前手有阻止通行情事，系爭巷道供通行未達20年即已中斷云云，委無可採。另臺灣電力股份有限公司台北南區營業處書函、財政部臺灣省北區國稅局中和稽徵所處分書雖可證明有停車場之設置，但停車場之設置與阻止系爭巷道之通行係屬二事，彼此既無關連，該等證據自無從採據為本案有利於上訴人之認定。而77年建築線指示（定）申請書圖並未標明有上訴人所稱之門樁設置，上訴人復未舉證以實其說，徒以申請書圖中標記之二方塊逕指為其所稱之門樁，亦難採憑等情，敘述甚詳。本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘，依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。至原處分已認定系爭巷道為供公眾通行之既成道路，對上訴人已發生法律上之效果，且亦以新北市政府工務局名義發文，足資辨別為行政處分之機關，以利相對人得以為行政救濟，自不應以該處分未經該機關首長署名，即謂非行政處分。又本件上訴人亦於上訴狀自承被上訴人關於認定既成道路係屬被上訴人之職權，從而被上訴人認系爭巷道為既成道路，即屬其合法之職權認定，均附此敘明。

四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異