最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第253號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第253號

上訴人

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

訴訟代理人

許正次 律師

被上訴人

邱玉林

訴訟代理人

籃健銘 律師

上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國101年5月24日臺北高等行政法院101年度訴更一字第28號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人前向上訴人申請在坐落花蓮縣壽豐鄉○○段○○○地號土地新建自用農舍，經上訴人核發民國96年4月2日府城建執字第96A0192號建造執照。嗣被上訴人依建築法第39條規定，先後於97年3月24日、97年7月16日向上訴人申請辦理變更設計及核發使用執照，上訴人以申請建築基地位於花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，地政機關將該土地更正編定為「風景區農牧用地」，涉有妨礙區域計畫法疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免上訴人繼續施工造成損失，依建築法第58條規定，以97年7月25日府城建字第0970107660號函通知上訴人，於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。被上訴人不服，提起訴願，經內政部訴願決定撤銷前開上訴人97年7月25日函，並命上訴人於2個月內另為適法處分。嗣上訴人以其查明系爭土地係因其所屬花蓮地政事務所（下稱花蓮地政事務所）誤解內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋，而違法將系爭土地更正編定為「風景區農牧用地」，致被上訴人依據錯誤之更正編定結果，以基地係屬「風景區農牧用地」而按建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向上訴人申請興建農舍。因相關管制規定及錯誤編定結果迄至該建築執照審核期間，相關地政機關均未發現亦未循行政程序知會建築主管單位，致建築執照申請案即按一般農舍建築案件予以核准發照。上訴人所屬地政處發現該錯誤之更正編定結果，即以97年10月28日府地用字第0970159176號函（下稱97年10月28日函）要求該地政事務所依法將系爭土地更正為「風景區生態保護用地」，並以98年3月6日府城建字第0980029665號函（下稱原處分）撤銷上訴人96年4月2日核發之系爭建造執照。被上訴人不服，提起訴願，經內政部99年2月1日臺內訴字第0980196531號訴願決定駁回，向原審法院提起行政訴訟亦未獲變更，再向本院提起上訴，經本院以100年度判字第2273號判決將原審法院99年度訴字第723號判決廢棄，發回更為審理，嗣原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：㈠上訴人將系爭土地編定為農牧用地之行政處分既非自始無效，該編定處分即對系爭建照執照產生構成要件效力，是系爭建照執照核發為合法行政處分，上訴人恣意主張系爭建照違法並予撤銷，顯與法未合。㈡依據內政部87年5月8日臺（87）內地字第8786359號函（下稱內政部87年函），於區域計畫第一次通盤檢討後，除許可開發及有更正必要外，原則上不為編定更正。系爭土地未經許可開發，是上訴人於92年6月19日所為之更正編定，應係分區劃定確有錯誤而必須更正。準此，於不具上開內政部函釋所指2種得為更正之情況下，上訴人原不得命花蓮地政事務所為更正編定，故上訴人於97年10月28日命花蓮地政事務所為更正編定，自有違誤。㈢縱認系爭建照之核發為違法行政處分，被上訴人亦已因上訴人之行為而有客觀信賴行為，且無信賴不值得保護之情事，且信賴利益大於上訴人所主張之公益，依信賴保護原則，應受存續保障，系爭建照不應被撤銷。另就生態保護區內現有之情況，有環境基本法等相關法規可據以約束管理，對於環境、生態保護及公益之保障，亦無減損。故上訴人依法、依理，應就公益與信賴利益予以權衡，維護被上訴人之重大信賴利益，而採存續保障之方式，使被上訴人能繼續合法使用系爭土地。㈣按行政程序法第120條及第126條之規定，上訴人撤銷被上訴人所領系爭建造執照時，未給予被上訴人因撤銷授益處分所受損失之補償，原處分自屬違法。㈤查上訴人於98年3月6日作成原處分時，系爭土地使用編定種類，仍為農牧用地，縱上訴人欲以該土地編定為生態保護用地，廢棄系爭建造執照，既原系爭建造執照係基於96年間合法核發之原因事實，系爭土地至98年4月10日方編定為生態保護用地，上訴人自應於98年4月10日後，以廢止系爭建造執照之方式為之，方為適法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：㈠本件系爭土地原以「風景區農牧用地」之編定結果申請核發農舍建造執照，並無違反土地使用管制規定。惟依中央主管機關及上訴人地政處後續查明結果，已明確認定土地編定機關花蓮地政事務所於系爭土地編定過程認定錯誤，花蓮地政事務所遲不作為，未按上訴人地政處要求立即回復正確土地編定，將造成公私益受損擴大，上訴人建築主管單位為控制損害程度遂依上訴人地政處查明結果，作成撤銷建造執照之處分，並非無據。㈡非都市土地之使用管制，係依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。土地登記簿之登載，乃為執行管制之技術性規定，不能代替公告之編定結果作為管制之依據（本院93年度判字第1043號判決參照）。本件上訴人以97年12月23日府地用字第0970197965號函（下稱97年12月23日函）命花蓮地政事務所將系爭土地使用編定錯誤更正編定，依照內政部營建署97年12月12日營署綜字第0970073713號函（下稱營建署97年函）及上訴人97年9月8日府地用字第0970108042號（下稱97年9月8日函）、97年10月28日函，盡速辦理更正為正確之使用地編定類別。故系爭土地之分區使用編定，應係於97年12月23日由上訴人以府地用字第0970197965號函回復為「風景區生態保護用地」。㈢按建築法第35條、第36條、第59條及區域計畫法施行細則第18條規定，上訴人為區域計畫及建築管理之地方主管機關，有權編定非都市土地使用分區圖及各種使用地。上訴人撤銷系爭建造執照，乃獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保育用地範圍內，縱或參酌上訴人地政單位之意見及上訴人之相關函文，仍屬上訴人基於前揭法令所為之行政處分，並非基於其他機關（花蓮地政事務所）之處分做成，故並無「行政處分係依據另一有效之行政處分作成」之情事。既然原處分並非基於花蓮地政事務所之處分，自無本院所謂「時間順序顯有錯置而違反論理法則」之情事。故被上訴人依照「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設「自然保護區」，區內係以資源保育為原則，準此，該自然保護區範圍既經上訴人74年公告管制且又屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」，系爭土地自不得為建築之行為。易言之，上訴人進行土地使用管制，並非僅以土地登記簿記載之使用地類別為據，若有其他管制法令限制時，上訴人仍得據以撤銷違法之行政處分。故被上訴人及本院以土地登記簿使用地類別之變更時間在系爭處分之後認屬瑕疵，應屬誤會。㈣按行政程序法第119條及第120條規定，上訴人撤銷違法之授益行政處分（發給建照處分）時，固未同時表示給予受處分人補償，係基於受處分人是否符合補償之要件，尚有疑義，故上訴人逕就違法發照處分予以撤銷，自無違誤。就被上訴人認為應予補償之主張，其是否符合補償要件與應補償數額，被上訴人另得向行政法院提起給付訴訟。故被上訴人主張上訴人系爭處分違法，以上訴人未同時表示願給予補償者，核屬誤解。查原處分因涉及國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱被上訴人有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無行政程序法第117條但書所列不得撤銷之情形，上訴人自得依職權為全部撤銷等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人雖主張依區域計畫法第4條、第15條及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第23點等規定，土地使用分區編定之主管（權責）機關，在中央為內政部，地方為縣（市）政府。而非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據，土地登記簿之登載，乃為執行管制之技術性規定，不能代替公告之編定結果作為管制之依據云云，並援引本院93年度判字第1043號判決意旨為據。然查，依內政部87年函意旨，於區域計畫第一次通盤檢討後，除經許可開發或有更正必要外，原則上不為更正編定。本件系爭土地並未經許可開發，是上訴人於92年6月19日將系爭土地之使用分區用地類別自「風景地生態保護用地」變更為「風景區農牧用地」，應係認74年11月16日原所編定之「風景區生態保護用地」有誤，始加以更正編定。而自該更正編定之程序以觀，其係就系爭土地之用地類別自「風景區生態保護用地」變更為「風景區農牧用地」，關涉人民之權利義務甚鉅。且其更正編定復經管轄之花蓮地政事務所依法通知土地所有權人等相關當事人，是不論上訴人依區域計畫法第15條、第16條所為之原始編定及公告是否為行政處分，上訴人所屬花蓮地政事務所嗣後於92年6月19日所為之更正編定，衡諸行政程序法第92條第1項規定，上開更正編定自屬行政處分無疑。至上訴人所稱非都市土地之使用管制，係以公告之管制編定資料為據，土地登記簿之登載，僅係執行管制之技術性規定，不能代替編定結果作為管制依據云云，係指公告管制之編定資料無誤，而土地登記簿誤為記載之情形，本件既因花蓮地政事務所認原公告管制之用地類別有誤，報經上訴人核准重為更正編定之處分，花蓮地政事務所並據該更正編定處分重為土地登記簿資料之謄寫，自非上述僅係土地登記簿資料有誤之情形可得類比。且上訴人所引據之本院93年度判字第1043號判決意旨，其所涉之案例事實與本件並非相同，該則裁判亦未經判例會議揀擇為判例，自不得於本件比附援引。又即或花蓮地政事務所就系爭土地之使用分區所為之更正編定依法尚需經上訴人核准，惟按學說上有所謂多階段行政處分者，相對人倘有所不服，即令關鍵在於他機關的參與行為，亦只能針對最後直接對人民作成對外發生效力之處分提起救濟，益知上訴人所屬花蓮地政事務所於92年6月19日所為系爭土地用地類別之更正編定確屬行政處分無誤，上訴人上揭論辯，尚非可採。再者，依循上揭論據，系爭土地於98年4月10日再經上訴人所屬花蓮地政事務所認92年6月19日所為之土地使用分區用地類別之更正編定係屬錯誤，報經上訴人核准後，復重為更正編定之處分，亦即系爭土地係於98年4月10日始再經花蓮地政事務所作成更正編定之處分，回復為「風景區生態保護用地」之編定。又上訴人係於98年4月8日以府地用字第0980037611號函核准花蓮地政事務所函報將包含系爭土地在內之共65筆土地更正編定為「生態保護用地」，並指示花蓮地政事務所通知現土地所有權人等，花蓮地政事務所並據上訴人指示於98年4月10日在土地登記簿為更正編定之註記，並通知被上訴人等當事人，益證花蓮地政事務所所為之系爭更正編定係屬行政處分無疑。至上訴人雖陳稱系爭土地之分區使用編定，係由上訴人以97年12月23日函命花蓮地政事務所將系爭土地使用編定錯誤更正編定，依照營建署97年函及上訴人97年9月8日函、97年10月28日函所示，盡速辦理更正為正確之使用地編定類別。花蓮地政事務所亦依據上訴人前揭函文，於98年1月15日以花地所用字第0970017565號函就系爭土地辦理更正編定為生態保護用地，並編造使用編定異動清冊乙份云云，惟觀之97年9月8日函僅係促請花蓮地政事務所就所轄「花蓮溪口附近自然保護區」內之非都市土地，所涉辦理土地使用編定及更正編定錯誤者，應儘速辦理更正為正確之編定別，以利管制；97年10月28日函，則僅係告知花蓮地政事務所受理類此自然保護區範圍內非都市土地更正編定案件，應究明所屬自然保護區相關函釋辦理及修正土地註記文字等事宜；97年12月23日函亦僅係促請花蓮地政事務所儘速辦理更正編定為正確之使用地編定類別；營建署97年函則係該署函覆被上訴人之陳情書函件，並副知上訴人；花蓮地政事務所98年1月15日花地所用字第0970017565號函則就包含系爭土地在內之55筆土地擬辦理更正編定為生態保護用地報請上訴人核准，並隨函檢附編造使用編定異動清冊乙份，上開文件均未表明以該函件為回復系爭土地之分區使用用地類別編定為「風景區生態保護用地」之意，且除內政部營建署之函件因係回復被上訴人之陳情，故曾通知被上訴人外，其餘上訴人及花蓮地政事務所之函件均未函知被上訴人，應僅係機關內部行政行為之往來文件，均不生行政處分之效力，即均未發生將系爭土地由「風景區農牧用地」更正編定回復為「風景區生態保護用地」之效力，是上訴人上開陳稱，尚非可採。㈡上訴人雖復主張其為區域計畫及建築管理之地方主管機關，有權編定非都市土地使用分區圖及各種使用地，其所為撤銷系爭建造執照之處分，係獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保護用地範圍內，縱或參酌上訴人地政單位之意見及上訴人之相關函文，仍屬上訴人基於前揭法令所為之行政處分，並非基於其他機關（花蓮地政事務所）之處分做成，故並無「行政處分係依據另一有效之行政處分作成」之情事云云。惟查，中央主管機關內政部依據區域計畫法第15條第1項訂定非都市土地使用管制規則（下稱管制規則），管制規則第6條第1、3、4項規定「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。……各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」而上開管制規則附表一則規定「農牧用地㈠農作使用㈡農舍……十五生態保護用地：生態體系保護設施」，是知農牧用地可供農舍使用，而生態保護用地非可供農舍使用，而本件上訴人作成准予核發系爭建造執照予被上訴人之處分時，正因系爭土地之分區使用用地類別經編定為「風景區農牧用地」，依管制規則第6條第3項之附表「各種使用地容許使用項目及許可使用細目」規定，「風景區農牧用地」容許作農舍使用，上訴人始依被上訴人申請作成准予核發系爭農舍建造執照之處分，否則如系爭土地之使用分區用地類別編定未經更正，仍維持原所編定之「風景區生態保護用地」，上訴人斷不可能核准被上訴人之申請，准予核發系爭建造執照，是知上訴人作成准予核發系爭建造執照之處分，實係因其所屬花蓮地政事務所於92年6月19日所為將系爭土地之用地類別更正編定為「風景區農牧用地」之處分，而上訴人於98年3月6日所為撤銷原所核發系爭建造執照之處分，則應立基於所屬花蓮地政事務所嗣後於98年4月10日所為再將系爭土地之土地使用分區用地類別更正編定為「風景區生態保護用地」之處分（上訴人於花蓮地政事務所於98年4月10日為更正編定處分前，即於98年3月6日先行撤銷系爭建造執照，有違92年6月19日系爭土地更正編定處分之構成要件效力），上訴人辯稱其所為撤銷系爭建造執照之處分，乃基於獨立認定建築基地係位於限制建築之風景區生態保護用地範圍內，並非基於花蓮地政事務所之處分做成云云，洵無足取。㈢本件系爭土地既經花蓮地政事務所於92年6月19日作成處分更正編定為「風景區農牧用地」，且迄至98年4月10日始再經花蓮地政事務所撤銷原所為「風景區農牧用地」之更正編定，再作成回復為「風景區生態保護用地」之更正編定處分，則於上訴人於98年3月6日上訴人作成撤銷系爭建造執照之處分時，系爭土地之土地使用分區用地類別編定既仍為「風景區農牧用地」之編定，則該更正編定處分即使錯誤，但尚未經撤銷，仍具有構成要件效力，據此更正編定所為核發系爭建造執照之處分亦屬合法，上訴人機關即應尊重該更正編定處分之構成要件效力，不得遽以作成處分，撤銷依該更正編定處分所為核發系爭建造執照之處分，訴願決定亦為相同之認定，詎上訴人竟於所屬花蓮地政事務所於98年4月10日完成系爭土地更正編定為「風景區生態保護用地」處分前，即先行於98年3月6日作成撤銷系爭建造執照之處分，自與其時猶有效存在之92年6月19日更正編定處分之構成要件效力有違，其所為之上開撤銷處分，自非適法等，為其判決理由之基礎，而認本件上訴人所為撤銷系爭建造執照之處分係屬違誤，訴願決定未察而遞予維持，亦有未合，被上訴人請求予以撤銷，應予准許，因將原決定及原處分均予撤銷。並敘明上訴人於系爭土地之使用分區用地類別於98年4月10日經花蓮地政事務所更正編定為「風景區生態保護用地」後，當得復行衡量系爭建造執照之核發是否確屬違法，並於酌量行政程序法第117條但書所列事項及第119、120條規定後，如認仍有撤銷系爭建造執照之必要，復行依法撤銷系爭建造執照，並考量是否應予被上訴人適當之補償。

五、上訴人上訴意旨略謂：㈠上訴人96年間作成發給建照之處分時，並未發現有任何違法情事，故依據一般農舍建照申請程序予以發照，嗣發現系爭農舍建築行為有違反區域計畫法之情事，故於98年以原處分撤銷前揭發照處分，與花蓮地政事務所92年間所為之第1次更正編定處分、98年4月10日所為之第2次更正編定處分並無直接關係，原審未審究上訴人撤銷原處分之依據，依職權調查事實關係，並使上訴人得為事實上及法律上適當完全辯論，未盡闡明義務，訴訟程序有重大瑕疵而有違誤。㈡本件是否有依行政訴訟法第198條規定為情況判決以維護重大公益之必要，須經公益與私益之權衡，審酌是否有駁回被上訴人所提撤銷訴訟之必要。原判決就此部分未依職權予以查明，亦未表明得心證之理由，核有未適用法規之違法。

六、本院查：

㈠原判決認定上訴人所屬花蓮地政事務所於92年6月19日作成更正編定處分具有構成要件效力而為違法，據以撤銷訴願決定及原處分，固非全然無據。惟查：區域計畫之變更，除每5年通盤檢討一次外，必須有區域計畫法第13條第1項所列各款情形，始能為之，且必須報經主管機關核定，並應由擬定計畫之機關於接到公文之日起40日內公告實施，始生法效，此有區域計畫法第13條、第9條、第10條之規定可按。本件花蓮地政事務所92年6月19日所為系爭土地所在之土地分區使用註記，將已依上開程序公告確定之「風景區生態保護用地」更正為「風景區農牧用地」，該更正不合上引法律規定程序，自不生區域計畫變更之法效，故本件上訴人核發本案建造執照時，系爭土地分區使用依法仍為「風景區生態保護用地」，上訴人於不得建造農舍之分區使用地上，核發本案農舍之建造執照，核自始即屬違法處分。嗣花蓮地政事務所於98年4月10日復依上訴人之指示將本件土地分區使用之註記，回復為「風景區生態保護用地」，亦非依區域計畫法所定變更區域程序所為，亦不生變更區域計畫之效力，自無所謂構成要件效力之問題，原判決所述原處分違反處分構成要件效力而屬違法乙節，尚屬誤解。上訴意旨據此指摘，固非無理。

㈡然查，違法行政處分得依職權為撤銷，但受益人如屬善意，且其信賴利益顯然大撤銷所欲維護之公益者，仍不得撤銷，行政程序法第117條第2款定有明文。本件被上訴人主張其信賴花蓮地政事務所對土地分區使用之註記，向上訴人聲請核發建造執照，上訴人亦依其聲請核發該執照，依此觀之，被上訴人主張其為善意之受益人，似非無據。又查被上訴人取得本案建造執照後，已進行至申請核發使用執照之程度，此為原審認定之事實，足見已將完成全部建物，則被上訴人因信賴利益所生損害是否非輕？而系爭建物所在之地區，是否影響整個風景區生態景觀，或者因其所在與生態景觀影響甚小，凡此攸關撤銷授益處分所欲維護之公益與被上訴人信賴利益，何者重大，得否撤銷該授益處分，均應查明後，始與上引行政程序法第117條規定無違，則上訴人未審酌被上訴人是否有信賴保護原則之適用，以及被上訴人之信賴利益與撤銷原處分所欲維護之公益，何者重大，遽為撤銷本案建造執照之處分，難認無違反行政程序法第117條之違法。原判決為撤銷訴願決定及原處分，理由雖有不同，惟其判決結果尚無不合，仍應予維持。

㈢末查原審業於判決理由，敘明上訴人於本案撤銷原處分後，應酌量行政程序法第117條但書所列事項及第119條、第120條規定後，如認仍有撤銷系爭建造執照之必要，復依法撤銷系爭建造執照，並考量是否應予被上訴人適當之補償。已指明上訴人仍得依職權衡量是否依法撤銷系爭建造執照。是以不致因處分經判決撤銷而發生對公益有重大損害之情形。從而，原判決未例外作成情況判決，並無違誤。上訴意旨主張本件是否有依行政訴訟法第198條規定為情況判決，以維護重大公益之必要，須經公益與私益之權衡，審酌是否駁回被上訴人所提之訴，原判決就此部分未依職權予以查明，亦未表明得心證之理由，核有未適用法規之違法云云，洵屬誤解，並無足採。

㈣綜上所述，原審為撤銷訴願決定及原處分之判決，尚無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異