最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第826號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第826號

再審原告

彭秀春

再審原告

朱樹

再審原告

柯成福

再審原告

黃福記

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

再審被告

內政部

代表人

李鴻源

參加人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

上列當事人間都市計畫事件，再審原告對於中華民國102年7月25日本院102年度判字第469號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴部分，本院判決如下：

主文

理由

一、緣參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院「劃地還農」專案讓售政策指示）主要計畫案（下稱系爭變更都市計畫案），報經再審被告以民國100年6月10日台內營字第1000115131號函（下稱原處分）核定，參加人旋以100年6月17日府商都字第1000119157B號公告（下稱100年6月17日公告），自100年6月20日零時起發布實施。再審原告不服原處分及參加人100年6月17日公告，分別提起訴願，原處分部分經行政院作成訴願駁回決定，參加人100年6月17日公告部分迄未為訴願決定，再審原告遂以再審被告及參加人為被告，提起行政訴訟，其中再審原告以參加人為被告部分，原審法院並無管轄權，已由原審法院裁定移送於臺中高等行政法院，並於同日另裁定命參加人參加本件被告之訴訟。嗣經原審法院以101年度訴字第391號判決（下稱原判決）駁回再審原告之訴，並經本院102年度判字第469號判決駁回其上訴而確定。再審原告仍不服，又以本院102年度判字第469號判決（下稱原確定判決）有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴意旨略謂：㈠土地徵收條例第44條第1項第4款將「專案讓售」之核准權限，由行政院專屬職掌，是行政院基於法定職權核准之專案讓售應為一「行政處分」。行政院前院長吳敦義於99年8月17日會晤大埔自救會代表，係在充分了解大埔自救會成員之房地情形後，作成「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」之結論；且進行研商當日已提出「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫圖（建議方案）」，該細部計畫圖就大埔自救會成員之房地位置均詳細記載，與會者亦針對包括再審原告等大埔自救會成員之房地逐一討論，是行政院已明確表示房屋基地原位置保留之對象及範圍，再審原告彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記皆為「未於法定期限內完成申領抵價地者」，自為建物基地原位置保留之對象。嗣行政院秘書處以99年8月23日院臺建字第0990102255號函通知大埔自救會代表及詹順貴律師，對再審原告等產生外部效力及拘束力，應為一行政處分，對受處分人產生實質存續力，對於其他行政機關則產生「構成要件效力」，對再審原告等構成信賴基礎，無論再審被告、參加人或行政院皆不能再做不同之認定。因此，再審被告於99年9月2日召開研商結論時，於會議紀錄內記載結論（二）關於黃福記、結論（三）關於柯成福、結論（四）關於彭秀春及朱樹73-39地號土地等認為建物基地不予原位置保留，及參加人擬具專案讓售計畫書載明專案讓售對象不包括再審原告柯成福，而再審原告彭秀春之房地無法原位置保留，並認為應由都市計畫審酌考量之部分，縱使認為業經行政院批示核准，此等再審被告、參加人及行政院所作成之「內部行政行為」，皆與「99年8月17日研商結論」之內容不符，違反行政處分之構成要件效力，而無從作為原處分之依據；況且，行政院未經法律明定，即於內部簽呈逕自將專案讓售之內容轉授權予都市計畫委員會審議，明顯違反行政程序法第11條第5項之管轄權法定原則。基此，系爭都市計畫核定處分擅自作成「不予原位置保留再審原告等四戶建物基地」之決議，即違反構成要件效力、管轄權法定原則及信賴保護原則而有顯然違法之情事。㈡惟查，事實審法院未以行政院99年8月17日當日會議之具體情形為判斷，即以再審被告於99年9月2日所載會議紀錄內容及參加人所提專案讓售計畫書為依據，認定行政院與再審原告等人於99年8月17日所作成之研商結論為不具法效性之「政策性的原則指示」；事實審法院及本院原確定判決更未釐清「土地徵收條例第44條第1項第4款」與「都市計畫審議事項」權責之差異，即錯誤依再審被告99年9月2日所載會議紀錄內容及參加人所提專案讓售計畫書，認為行政院可再授權由都市計畫審議審酌再審原告等人之建物基地可否原位置保留。原判決及原確定判決就土地徵收條例第44條第1項第4款及行政程序法第11條第5項有適用法律之顯然錯誤及漏未斟酌足以動搖原判決之相關法令之情事，自應予以廢棄。㈢退步言之，縱使不論土地徵收條例第44條第1項第4款之定性，受訴法院仍應就「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」於行政程序法上之「定性」嚴格審視，除定性為行政處分外，亦可能為「行政契約」。蓋行政院在充分了解大埔自救會成員之房地情形後，與包括再審原告在內之大埔自救會委任律師（即詹順貴律師）達成協議，約定：「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售」，並於99年8月23日以院臺建字第0990102255號函之書面通知詹順貴律師及大埔自救會成員代表。依行政程序法第137條、第139條之規定，應認為再審原告與行政院已成立一「行政契約」；原處分之作成顯然違背行政院於99年8月17日與再審原告等作成之行政契約內容，目前公法學者咸認為，此種違背行政契約之行政處分具有違法性，效果應為無效或得撤銷。㈣都市計畫法第27條第1項第4款之規定，係為因應特殊狀況之需要，視實際情況所為之迅行個別變更，且係為配合中央或地方所「興建」之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央或地方「興建」重大設施之需要者而言，唯有符合都市計畫法第27條第1項所定各款情形，方應個案變更，否則不得任意變更，縱有變更之需要，亦應於都市計畫定期通盤檢討時為變更，以維都市計畫之整體性與安定性（內政部93年1月29日台內營字第0930081735號函釋參照）；本件系爭變更都市計畫案之目的在「配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示」，此從該計畫書之標題及第三章「變更理由」可資證明，然而此一「行政院專案讓售之內容」並未「興建」任何重大設施，不該當「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」之要件，因此應不能以都市計畫法第27條第1項第4款為個案迅行變更。原處分之變更明顯與都市計畫法第27條第1項第4款之要件不符，原確定判決皆未審酌，即率認原處分為合法，實有適用法律顯然錯誤之情形等語，為此請求廢棄原確定判決、原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

三、再審被告答辯意旨略謂：㈠行政院吳前院長於99年8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表協調，獲致結論；惟該協商結果，尚需由苗栗縣政府配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項第4款規定報請行政院同意讓售，並經再審被告以99年9月15日台內營字第0990807819號函請苗栗縣政府查照辦理有案。㈡土地徵收條例第44條第1項第4款規定「經行政院專案核准所需土地得以讓售」之作業流程，依行政院97年4月10日院臺內字第09700 12285號函示同意，專案讓售案件由縣市政府備文詳細說明區段徵收區開發情形、讓售理由、讓售土地標示及面積等，報請行政院核准，由再審被告提送再審被告土地徵收審議委員會審議通過後，依行政院之授權代擬代判院稿核定。有關苗栗縣竹科竹南基地周邊區段徵收劃地還農專案讓售乙案，係經苗栗縣政府依上開規定內容檢附專案讓售計畫書報院核定，行政院以99年11月9日院授內中地字第0990725845號函准予辦理，經查該計畫書內明確載明未來實際讓售位置，以都市計畫個案變更公告為主，未違反相關法令規定等語，並請求判決駁回再審原告之訴。

四、本院查：

㈠行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與司法院解釋、本院判例有所牴觸者而言。至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。

㈡原確定判決駁回再審原告於前程序之上訴，其理由已論明：

⒈經查，前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第3209次會議提示：「建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理」，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予再審被告及參加人以供辦理，應僅係行政院所為之政策性的原則指示，尚非就具體之讓售對象與內容，依土地徵收條例第44條第1項第4款規定行使核准讓售區段徵收土地之權利，此由再審被告嗣為落實行政院上開指示，於99年9月2日召開研商會議，就有關集中劃設耕地專案讓售配地之各地主實際分配位置，與苗栗縣大埔陳情農戶代表達成協議，並就協議結果簽奉行政院長核可後，再審被告再以99年9月15日台內營字第0990807819號函復知參加人，由參加人據以擬定系爭專案讓售計畫，載明讓售對象、讓售面積、讓售總金額等事項，並敘明「本計畫讓售範圍以農業區為範圍，讓售面積約9.26公頃，讓售配置示意略圖如附圖一所示，惟未來實際讓售位置，以都市計畫個案變更公告為主」，再報請再審被告函轉行政院以99年11月9日函准予辦理，即足明之。況再審被告營建署就99年9月2日研商會議結論簽報行政院長時，於99年9月3日簽呈說明及擬辦事項已分別載明「上開協商結果，尚需由苗栗縣政府配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項規定報請鈞院同意讓售……」、「本案如蒙核可，擬函請苗栗縣政府查照辦理……」，經時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示「如擬」在案，亦足徵前揭99年8月19日院長之提示，僅係政策性的原則指示無訛，再審原告主張行政院於99年8月19日已行使其核准專案讓售之權責云云，顯有誤會，並無可採等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，並詳述其得心證之理由，經核與證據法則及經驗法則等，並無違背。則時任行政院長吳敦義與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，及99年8月19日行政院第3209次會議之提示，僅為政策性之原則指示，並未就讓售對象內容予以特定及具體，仍需透過都市計畫之變更程序方得以特定，尚非依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，具體行使核准讓售區段徵收土地之權利。⒉由再審被告於99年9月2日召開協商會議，邀集參加人及苗栗縣大埔陳情農戶代表協商結論可知，有關再審原告彭秀春、朱樹及黃福記建物基地是否得原位置予以保留，尚待參加人於後續辦理都市計畫變更時予以審酌及考量；況再審被告營建署就99年9月2日研商會議結論簽報行政院長時，於99年9月3日簽呈說明及擬辦事項已分別載明「上開協商結果，尚需由苗栗縣政府配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項規定報請鈞院同意讓售……」、「本案如蒙核可，擬函請苗栗縣政府查照辦理……」，經時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示「如擬」在案；故再審被告都市計畫委員會於755次會議作成不予原位置保留再審原告彭秀春、朱樹及黃福記建物基地之決議，並未違背行政院指示專案讓售之意旨等語。經核其認事用法均無違誤。再審原告起訴意旨主張前行政院長吳敦義與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，係依土地徵收條例第44條第1項第4款規定行使核准讓售區段徵收土地之權利，於行政程序法上之定性應為行政處分，亦可能為「行政契約」云云，無非以其主觀歧異之法律見解，爭執原確定判決就「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」所作定性為違法，揆諸前開說明，尚難謂其適用法規顯有錯誤。

㈢至於再審意旨雖指摘行政院「劃地還農」專案讓售政策指示內容，並未「興建」任何重大設施，不該當「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」之要件，因此不能以都市計畫法第27條第1項第4款為個案迅行變更云云，但再審原告係因系爭變更都市計畫案經再審被告之都市計畫委員會第755次會議決定不予原位置保留再審原告之建物基地，並經再審被告以100年6月10日台內營字第1000115131號函作成核定處分，與其認知的「99年8月17日行政院與再審原告所作研商結論」不符，而循序提起行政訴訟，請求撤銷原處分不利於再審原告部分（即不予原位置保留再審原告之建物基地之決定），足見再審原告主張其權利或法律上利益受有損害的原因，與都市計畫法第27條第1項第4款規定之都市計畫迅行變更要件無關，縱使以系爭都市計畫之變更與都市計畫法第27條第1項第4款之要件不符為由，撤銷原處分不利之部分，亦僅回歸原區段徵收狀態，對再審原告似無實益可言。且參加人為配合行政院「劃地還農」專案讓售政策指示，而引據都市計畫法第27條第1項第4款辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案，乃因該都市計畫所涉及的重大設施由於民眾之抗爭而在政策上有變更之必要，此又可歸結為重大設施內容之變更，而為「重大設施」之文義擴張所涵攝，故行政院「劃地還農」專案讓售政策指示內容，是否該當於都市計畫法第27條第1項第4款規定，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之「重大設施」之要件，乃見仁見智之法律見解歧異問題，尚難指原處分作成時引據法規顯有錯誤，原判決、原確定判決遞予維持，亦無適用法規顯有錯誤之情形。從而，本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。

據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異