最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第453號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第453號

上訴人

彭秀春

上訴人

朱 樹

上訴人

柯成福

上訴人

黃福記

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

被上訴人

內政部

代表人

陳威仁

參加人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

訴訟代理人

張智宏 律師

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國102年12月25日臺中高等行政法院102年度訴字第180號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣參加人辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」案（下稱第一次變更都市計畫），報經被上訴人以民國100年6月10日台內營字第1000115131號函核定，參加人據以100年6月17日府商都字第1000119157B號公告，自100年6月20日零時起發布實施在案（註：上訴人不服第一次變更都市計畫部分，即被上訴人100年6月10日之核定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及本院102年度判字第469號判決確定，提起再審之訴，復經本院102年度判字第826號判決駁回）。旋參加人為配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，又依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案（下稱第二次變更都市計畫或系爭變更都市計畫案），報經被上訴人以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定（下稱原處分），參加人據以101年9月6日府商都字第1010179742B號公告，自101年9月7日零時起發布實施。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠行政院業依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，於99年8月19日行使專案讓售之權責，發函指示參加人原位置保留大埔自救會之房地，嗣被上訴人於99年9月3日函請行政院核示本案後續係依上揭規定辦理，行政院亦於同年9月6日批示「如擬」，基於行政一體原則，下級機關參加人及被上訴人即應服從前開政策指示，並據此辦理。何況行政院基於法定職權核准之專案讓售為行政處分，對受處分人產生實質存續力，對於其他行政機關則產生構成要件效力，被上訴人應以行政院核准之專案讓售內容為原處分之基礎，不得作出相反之決定，更不得僭越權限自為認定。惟系爭變更都市計畫卻未依行政院專案讓售之內容，將上訴人之房地原位置保留及變更土地使用分區，違背行政程序法第11條第1項、第5項之管轄權法定原則，亦違反該核准專案讓售之構成要件效力。縱認99年8月17日行政院會見苗栗縣大埔農地農戶代表協商會議（下稱99年8月17日研商會議）與上訴人所作研商結論非行政處分，亦應定性為行政契約，惟原處分顯然違背上開行政契約內容，應為無效或得撤銷。㈡依都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員會組織規程第10條規定，人民若於公開展覽期間對都市計畫提出意見，則行政機關應於都市計畫委員會審議時，通知該人民出席說明陳述。上訴人於公開展覽期間多次提出意見，惟苗栗縣都市計畫委員會（下稱參加人都委會）第237次會議、被上訴人都市計畫委員會（下稱被上訴人都委會）第778次會議及第780次會議未通知上訴人陳述意見，違反上開規定及正當法律程序。㈢101年3月27日研商苗栗大埔土地徵收4戶自救會成員希望原地保留第4次會議（下稱101年3月27日研商會議）僅為被上訴人及參加人以非正式會議作成之片面決定，被上訴人都委會於審議過程中，率以上開協商會議結論作成決議，係以不完全之資訊所作之結論，亦未調查有利於上訴人之證據。依參加人答辯狀載明：「有關前開101年3月27日內政部『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，前經內政部101年4月24日所召開第778次都委會列為『第1報告案』，並經該會作成『洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理』之決定，被上訴人即於101年5月25日函請行政院同意第778次會議結論，經行政院101年6月8日函復內政部略謂：『請基於都市計畫中央主管機關立場，本於權責自行妥處』等內容，被上訴人復於101年6月25日函請參加人依照被上訴人都委會第778次會議決議執行」等情，可知上訴人甲○○、乙○及丙○○之房地，僅經被上訴人都委會第778次會議列為報告案件，而未經被上訴人都委會實質審議及決議。且被上訴人都委會第784次會議紀錄，本會決議欄位僅完全抄錄第778次會議報告內容及101年3月27日協商會議結論，未載明審酌之理由、數據及實證資料，顯未經實質審議及決議，違反行政程序法第36條、都市計畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定。㈣本件變更都市計畫案內容係以101年3月27日協商會議結論辦理，惟該會議就上訴人甲○○及乙○房地之部分，係以「有關乙○先生及甲○○女士位於道路用地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全」作成結論，惟何謂「暫時」原位置保留？實屬不具體之詞彙，與明確性要求有違，違反行政程序法第5條之規定。㈤參加人之代表於被上訴人都委會第784次會議審議過程中，未提出具體實證，即謊稱上訴人甲○○及乙○之房地曾發生多起交通事故，而被上訴人都委會委員在未經現場測量、未審酌對上訴人有利之證據之情形下，即認該房地之存在有礙都市計畫合理性及都市長遠發展，實有基於錯誤之事實認定及出於不完全資訊之判斷瑕疵，亦違反行政程序法第7條、第9條及第36條之規定。㈥101年3月27日研商會議結論就上訴人丁○○房地部分，除先否准將原證8圖示A、B農地原位置保留，並作成再酌予增加C部分農地面積，將其土地形狀調整較為方整之結論。然C部分建物及土地既經第一次變更都市計畫案變更土地使用分區為零星農業區，確認全部建物（包括附屬建物）皆原位置保留，該部分隨該變更都市計畫案經發布實施，亦對外發生效力及構成要件效力，上訴人丁○○已產生信賴，行政機關不能恣意變更，惟系爭變更都市計畫內容竟任意變更，致其財產權受嚴重侵害，實有違行政程序法第8條之信賴保護原則及法安定性原則。被上訴人都委會第784次會議，執意切割上訴人丁○○之建物、將其農地一分為二，不合於土地之合理利用，顯違反都市計畫法第1條、第3條及行政程序法第7條之規定。㈦上訴人丁○○C部分土地既經第一次都市計畫變更土地使用分區為零星農業區，若要將部分農業區變更為住宅區，即須合於「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（下稱審查作業要點）及「都市計畫農業區變更使用審議規範」（下稱審議規範）規定。惟被上訴人都委會第784次會議紀錄及系爭變更都市計畫案計畫書，並未載明該變更曾經農業主管機關同意，亦未檢附相關報告，足見被上訴人將上訴人丁○○之部分農業區變更為住宅區，違反審查作業要點第2點及審議規範第2點、第3點及第4點規定。又從被上訴人都委會第784次會議記錄以觀，並未說明削掉上訴人丁○○部分農業區及附屬建物之依據及理由，該決議未經實質審議而有判斷濫用之違法。又上開變更造成上訴人丁○○之圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭參加人拆除，導致家庭廢水無溝渠排放、電力管線及化糞池無處設置、日後大門將緊臨及面對他人屋牆、房屋格局與地理風水遭受破壞，亦無人車通道可供出入，農機具無法進出，也無農水路之劃設，其生活起居及整體生活機能已造成極大影響。且其將上訴人丁○○之其他部分零星農地移至3公里之遠，造成其農地成為畸零地難以耕作，使得上訴人丁○○須至遙遠之地耕作，更無助於整體土地之規劃利用。被上訴人營建署雖曾派人現場勘查，告知上訴人丁○○建物（包括附屬建物）完整保留、農地完整劃設於建物後方（即參加人都委會第226次及被上訴人都委會第746次會議決議通過之範圍），是對土地利用較好之規劃，惟參加人無視於此，又稱不會影響其生活起居，此種劃設對其較為有利云云，顯然嚴重悖於事實，更對人民權利造成侵害。㈧本件計畫書變更之目的在配合「農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作」，變更內容未見任何中央或地方政府興建之重大設施，亦未見「農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作」如何合於內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函4項原則之說明，不符都市計畫法第27條第1項第4款之規定。又依據本案計畫書第三章之變更理由，可知上訴人丁○○之部分，應合於劃地還農政策指示、99年8月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建物原地保留之原則，在此前提下將其零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整較為方整。然原處分竟將其經行政院核准原地保留及第一次都市計畫變更核定之部分農業區及其上附屬建物變更為住宅區，導致其土地無法原位置保留，明顯違反本案之變更理由，違反都市計畫不得隨時任意變更之要旨，更違反都市計畫法第27條第1項之規定。㈨上訴人丙○○持分2分之1房地所有權，雖曾因不諳法令而申領抵價地，但參加人既已駁回，嗣後卻又逕自核准其申領，其非屬「於法定期限內完成申領抵價地者」甚明，自應適用前99年8月17日之研商結論即房地原位置保留之專案讓售，被上訴人都委會第784次會議竟作出無法原位置保留之結論，有違行政程序法第7條比例原則之規定。又「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收申請既成建築物基地原位置保留分配土地審查作業規定」訂定多款不得核准原位置分配土地之規定，未經法律具體授權，違反法律保留原則。被上訴人都委會第784次會議決議及原處分援引該規定，認為上訴人丙○○須得另一土地所有權人同意始得辦理原位置保留，顯屬違法。㈩上訴人甲○○、乙○及丙○○之訴求於系爭變更都市計畫案納入議案，並經被上訴人都委會第778次及第784次會議決議否准其等訴求，嗣經系爭變更都市計畫案之計畫書直接載明渠等房屋土地無法原位置保留，並經核定公告而對上訴人甲○○、乙○及丙○○發生效力，渠等顯為本件變更都市計畫案之當事人，渠等權利遭受侵害，自具有當事人適格云云，為此，求為判決：訴願決定及原處分關於不利上訴人甲○○、乙○、丙○○及丁○○之部分均撤銷。

三、被上訴人則以：被上訴人都委會第778、780及784次會議，係符合各級都市計畫委員會組織規程第9條規定，始作成議決，且上訴人已於被上訴人都委會第784次會議列席說明，應無不法。至101年3月27日研商會議，非屬被上訴人都委會會議，並無都委會委員出席人數應過半之問題。關於上訴人丁○○房地之調整，參照本特定區範圍內其他大埔自救會成員陳文彬等人劃設之農業區（專案讓售），係以保留主要建物範圍為原則，其他附屬建物均不在保留範圍，參加人並無差別待遇。至上訴人丁○○陳情該房屋所在之農業區予以完整保留之方案，與第一次變更都市計畫案辦理期間之參加人第226次都委會之方案雷同，惟前開方案後續業經參加人都委會第228次及被上訴人都委會第755次考量原係奉行政院指示並兼顧確保其餘98％已申領抵價地民眾之權益，並依99年9月2日被上訴人協商在案之劃設成果及原則所辦理之都市計畫變更案件，乃維持原公開展覽方案規劃內容云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人則以：系爭變更都市計畫，其變更範圍僅有上訴人丁○○部分，上訴人甲○○、乙○、丙○○等3人部分並未有所變更，是渠等3人非屬本案當事人，提起本件撤銷訴訟自屬當事人不適格而應予駁回。而系爭都市計畫變更有關上訴人丁○○所分得土地，其較原都市計畫所分得之土地為方整、面積較多，應對其較為有利，故上訴人丁○○提起本件撤銷訴訟應無保護之必要。又上訴人所指未落實行政院房地原位置保留之政策指示及專案讓售內容部分，係屬第一次變更都市計畫之辦理依據部分，與本件變更都市計畫案之辦理依據無關。且上訴人於公開展覽期間以元貞聯合法律事務所名義向參加人提出書面陳情建議，參加人即函請上訴人列席參加人第235次都市計畫委員會說明陳情內容。嗣上訴人於參加人第237次都委會及被上訴人第778、780次都委會會議期間並無提出書面意見，是參加人未再通知上訴人列席說明，並無不合。另有關會議之討論及決議作成，主席自得視會議進行情形及與會人員發言情形作適度掌控及調整以合議方式決議，並非所有與會委員對所有議案均應表示意見，方得作成決議，且每個議案法令亦未明文規定其討論時間，故上訴人指稱系爭變更都市計畫案未經與會委員實質討論乙節，自乏依據。又101年3月27日協商會議結論，已明確說明仍維持該都市○○道路用地，並於計畫道路開闢前暫時原位置保留，故並無上訴人所指不明確之情事。此外，亦無證據證明被上訴人都委會作成之決議係出於錯誤事實及不完全資訊所致，故上訴人之主張自不足採。再者，上訴人丁○○原所屬農業區土地（專案讓售）變更為住宅區土地之面積僅約為0.01公頃，足認其已符基地畸零狹小之要件，且本案係以區段徵收方式辦理特定區計畫且為兼顧大埔自救會之訴求與確保整體都市發展及開發前提下而辦理之都市計畫變更，故依審議規範第2之1點規定，自得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，並不適用審議規範全部或一部之規定。況本案於參加人歷次都委會審議階段，皆有參加人農業主管機關人員列席，且農業主管機關並無表示反對意見或提供任何有關農業區變更之建議，足徵本案並非未經農業主管機關同意變更使用，本案並無變更程序未合於審查作業要點及審議規範之違法情事云云。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按司法院釋字第156號解釋意旨、本院100年度裁字第1229號裁定、102年度判字第719號判決、93年度判字第1628號判決意旨，都市計畫如經變更而直接限制一定區域人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，否則其為具有法規性質，而非行政處分，即不得遽行對其提起訴願或行政訴訟以為救濟甚明。而人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關予以變更，僅屬意見表達，並非依法申請之案件，主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生何法律上效果，並非行政處分。㈡按本院102年度判字第469號判決理由，依爭點效，前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第3209次會議提示：「建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理」，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予被上訴人及參加人以供辦理，及時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示如擬等，均應僅係行政院所為之政策性原則指示，並非行政處分，亦無違行政一體及管轄法定原則。上訴人雖舉陳敏著作行政法總論之論述，認承諾係一行政處分，應發生構成要件之效力，前行政院長吳敦義已承諾，原處分駁回上訴人甲○○、乙○、丙○○等3人之申請，自係駁回之行政處分，得對之提起行政訴訟云云，惟無論學說及外國立法例對承諾之法律性質均未有定論，且臺北高等行政法院以101年度訴字第391號判決及本院102年度判字第469號判決，並無顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形，於同一當事人就與該重要爭點即是否僅屬政策指示有關所提起之本件訴訟，自不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，即有所謂爭點效之效力。上訴人甲○○、乙○、丙○○等3人進而主張不服第一次變更都市計畫，申請變更，而為原處分所否准，自得訴請撤銷云云，因其非行政處分，渠等3人訴請撤銷，自屬起訴不備其他要件，應予裁定駁回。又系爭變更都市計畫案，就上訴人甲○○、乙○、丙○○3人而言，並未變更第一次變更都市計畫，上訴人亦稱：「就事實來講是只有丁○○部分變動沒有錯。」，則對渠等3人而言即非行政處分，而為法規性質，惟渠等既主張係行政處分而對之提起本件撤銷之訴，依其主張而言，核尚屬原告之當事人適格。另上訴人甲○○及乙○主張本件變更都市計畫案內容係以101年3月27日協商會議結論辦理，惟該會議就2人房地部分係以建議暫時原位置保留，與明確性要求有違云云，因該部分之都市計畫對渠等2人並非行政處分，自無從提起行政訴訟，而無須就上開協議會議結論是否與明確性要求有違予以論究之必要。至關於上訴人丁○○部分，上訴人主張原處分已就其所分配之原住宅部分有所變更，被上訴人就此部分亦不爭執，依司法院釋字第156號解釋意旨，其自得對之提起本件行政訴訟。㈢都市計畫法第19條第1項、各級都市計畫委員會組織規程第10條，規定應踐行或得踐行之相關程序，乃都市計畫法就都市計畫擬定及變更而受影響人民陳述意見之機會，以期行政機關經由正當程序之踐行，作成合目的性之行政行為，並兼顧人民之權益。其已足取代行政程序法有關聽證及陳述意見之程序。而依上開規定程序，並無通知有關之公民或團體代表陳述意見之規定，上訴人主張未通知上訴人陳述意見，違反都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員會組織規程第10條之規定，有違正當法律程序云云，自非可採。㈣參加人都委會第237次會議、被上訴人都委會第778次會議及第780次會議其組織及與會人數均符合各級都市計畫委員會組織規程規定。有關會議之討論及決議作成，主席自得視會議進行情形及與會人員發言情形作適度掌控及調整以合議方式決議，並非所有與會委員對所有議案均應表示意見，方得作成決議，且每個議案法令亦未明文規定其討論時間，故上訴人指稱本件變更都市計畫案未經與會委員實質討論乙節，並非可取。又被上訴人第778次都委會紀錄確載列101年3月27日研商會議結論為第1報告案，並經該會作成洽悉，並同意依該會議結論辦理之決定，然被上訴人作成原處分前，歷經多次審議，縱有部分會議未詳予載明審酌之理由、數據及實證資料，亦難指其作成原處分未經都委會實質審議及決議，而認其違反行政程序法第36條、都市計畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定。且依被上訴人都委會第784次會議紀錄說明六之三之記載，如無實質審議，何能得出若干須再修正、補正，並將再次公開展覽期間人民及團體陳情意見：詳載如附表等，尚難如上訴人所指未經實質審議。㈤99年8月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建物原地保留之原則，係屬政策指示之原則，並無違反都市計畫法第27條第1項之規定。上訴人丁○○所指原處分將其部分農地及其上附屬建物變更為住宅區，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭參加人拆除，導致其有不便之處，固屬實情，惟既係被上訴人審酌整體都市計畫之結果，至多亦僅屬裁量是否妥當之問題，尚非行政法院審查之範圍。㈥按都市計畫法第26條第1項、第27條規定，足見都市計畫發布後，並非不能變更，則都市計畫變更自難如上訴人丁○○所指有違信賴保護原則。而其農地所以會一分為二，係因開設30公尺計畫道路所致，乃基於整體計畫考量之結果，且已斟酌上訴人之訴求，雖須拆除部分圍牆連同裝置其上之管線，並拆及化糞池，惟亦改使其房地較方正，農地面積酌予增大，且面臨較寬廣道路，尚難有上訴人丁○○所指有違都市計畫法第1 條、第3條及行政程序法第7條之規定。㈦查本次變更計畫之理由，依參加人101年9月6日府商都字第1010179742B號公告之計畫案第三章所載，足見其變更內容主要包含住宅區及農業區（專案讓售）調整、增加灌溉溝渠用地及道路用地，本次提出變更案件共計達4案，並非僅限上訴人丁○○1人。本件變更都市計畫案即辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案，係配合第一次變更都市計畫之需求所作延續計畫，而第一次變更都市計畫係依都市計畫法第27條第1項第4款辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫」案，無違都市計畫法第27條第1項第4款規定，業經臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及本院102年度判字第469號判決確定，本件既為延續計畫，自同屬無違都市計畫法第27條第1項第4款規定，上訴人丁○○主張本件計畫將其部分農地及其上附屬建物變更為住宅區，並不予原位置保留，有違都市計畫法第27條第1項第4款之規定云云，自非可取。㈧上訴人丁○○、甲○○等人於參加人101年6月18日、同年6月25日再次公開展覽期間均曾提出書面陳訴意見，並經參加人函請上訴人列席被上訴人第784次都市計畫委員會說明陳情內容，並經與會委員討論後作成決議，其審議均符合各級都市計畫委員會組織規程規定，此外亦查無證據證明被上訴人都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完全資訊所致，上訴人又未另舉出被上訴人都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完全資訊所致之證據證明，其指稱被上訴人都委會第784次會議實有基於錯誤之事實認定及出於不完全資訊之判斷瑕疵云云，自不足採。㈨依審查作業要點第2點、第15點規定，足見有關都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項目係依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定與程序辦理，而依相關都市計畫審查規定，其涉及都市計畫農業區變更之案件，係依據都市計畫法第27條之1規定訂定之審議規範辦理，故本案應屬都市計畫農業區之變更自應依審議規範及相關都市計畫審查規定與程序辦理之。又依審議規範第2之1點規定，足見有關都市計畫農業區變更使用，若係因基地畸零狹小，配合都市整體發展而變更者或各級政府整體開發而變更者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，不適用審議規範全部或一部之規定。本件上訴人丁○○原所屬農業區土地（專案讓售）變更為住宅區土地之面積僅約為0.01公頃，顯見其已合於基地畸零狹小之要件，且本件係以區段徵收之整體開發方式辦理特定區計畫且為兼顧大埔自救會之訴求與確保本特定區之整體都市發展及開發前提下而辦理之都市計畫變更，故依審議規範第2之1點規定，自得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，並不適用審議規範全部或一部之規定。且本案於參加人歷次都委會審議階段，皆有參加人農業主管機關以委員身分列席，而該會議審議通過時農業主管機關並無表示反對意見或提供任何有關農業區變更之建議意見，亦難謂未經農業主管機關同意變更使用，上訴人丁○○另主張其原有土地屬農業區變更為住宅區，其變更程序未合於農業發展條例第10條、審查作業要點及審議規範之規定云云，自非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。上訴人甲○○、乙○、丙○○3人之訴不備其他要件，本應以裁定駁回，併以判決駁回之。

六、上訴理由略謂：㈠原處分以101年3月27日協商會議結論為辦理依據，認為上訴人甲○○、乙○及丙○○等3人之房地部分與都市計畫變更無涉而不予變更，實嚴重侵害渠等權利。而系爭都市計畫變更案之辦理依據為都市計畫法第27條第1項第4款之個案變更，依改制前行政法院59年判字第192號判例及72年度判字第601號判決要旨，屬行政處分，上訴人自得對之提起行政救濟。原判決援引之本院100年度裁字第1229號裁定、102年度判字第719號判決及93年度判字第1628號判決皆係依都市計畫法第26條為通盤檢討變更之案件，與本件之法律依據為都市計畫法第27條第1項第4款，性質上乃行政處分之情形不同，自無法比附援引，原判決認本案對上訴人僅為法規性質，顯有適用法規不當之違背法令。㈡上訴人於原審業補充詳細說明行政院與上訴人於99年8月17日達成研商結論前之事實經過，並提出該日會議被上訴人及參加人提供之「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫圖（建議方案）」作為新訴訟資料，此等資料皆未於臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及本院102年度判字第469號判決提出，可證明行政院長之指示實屬授益行政處分，為足以推翻原判決之新事實及新證據，依本院102年度判字第724號判決意旨，上訴人自能就99年8月17日研商會議結論之定性為爭執，而無爭點效之適用。原判決未審酌上訴人提出之新訴訟資料，以臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及本院102年度判字第469號判決已判斷99年8月17日研商會議結論之定性，援引爭點效理論認定上開研商結論非行政處分，實有判決不備理由及適用法規不當之違法。縱使99年8月17日研商會議結論非行政處分，其亦可能為行政契約，然原判決漏未審酌，毋寧放任被上訴人及參加人違背禁反言原則及誠信原則。㈢101年3月27日研商會議結論未經上訴人同意，僅為被上訴人及參加人以非正式會議作成之片面決定，不具法律上之效力。然依參加人於原審102年9月14日行政訴訟答辯狀之陳述，其意顯指上訴人甲○○、乙○及丙○○之房地於本案都市計畫變更案，僅經被上訴人都委會第778次會議將101年3月27日研商會議結論列為報告案件，表明洽悉後，即透過原處分而對外生效，參加人顯已自承上訴人甲○○、乙○及丙○○房地部分未經被上訴人都委會實質審議及決議。其既未經法定審議方式作成決議，該決定之作成即不具拘束力。然被上訴人卻以該次決定函請參加人執行，顯已違反都市計畫法第19條及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定。原判決未調查審認，實有判決適用法規不當及判決不備理由之違背法令。復查被上訴人都委會第784次會議紀錄「本會決議」欄位就上訴人房地之欄位完全抄錄被上訴人第778次會議報告內容及101年3月27日研商會議結論；就上訴人丁○○之部分，僅載明再酌予增加面積以讓土地較好利用，並未說明削掉其部分農業區及部分建物之依據及理由，依本院101年度判字第953號判決、102年度判字第120號判決及臺北高等行政法院102年度訴字第249號判決意旨，被上訴人未提出都委會討論之證據，及不予原位置保留上訴人房地如何影響都市計畫合理性之實證資料與相關數據，足見都委會未經實質審議及決議，實有判斷濫用之違法。上訴人曾於102年11月28日準備程序請被上訴人提出被上訴人都委會第784次會議錄音檔，以證其實質審議本案上訴人之房地部分，然被上訴人於原審言詞辯論終結前皆未提出，原判決以臆測方式逕以「本案歷經都委會多次審議」作為業經實質審議之判斷，實有判決適用法規不當及理由不備之違法。㈣臺北高等行政法院93年度訴字第2755號判決採學理上「違法性承繼理論」，肯認人民就土地徵收事件進行爭訟時，法院可就據以辦理徵收之都市計畫內容之適法性進行審查。上訴人對「新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫徵收案」提起行政救濟，案經臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決該徵收案為違法確定，該判決認為「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫案」並無擬定之必要性，該擬定都市計畫之違法性已足堪認定。本案第二次都市計畫變更案就上訴人之土地卻仍維持該擬定都市計畫之內容，因此承繼該擬定都市計畫之違法性，原判決未予以審酌而認定原處分合法，顯有認事用法之違誤及判決不備理由之違法。㈤本件變更都市計畫之目的係配合「農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作」，變更內容僅見住宅區與農業區之調整、增加灌溉溝渠用地與道路用地，及將上訴人丁○○之部分農地及其上部分建物變更為住宅區，未見任何中央或地方政府興建之重大設施，依本院101年度判字第647號判決及臺北高等行政法院100年度訴字第883號判決、內政部98年11月24日台內訴字第0980184913號訴願決定意旨，此應僅為都市計畫範圍內土地利用強度之檢討，非屬個案都市計畫變更，故不符都市計畫法第27條第1項第4款之要件。再依系爭變更都市計畫書第三章之變更理由，可知於上訴人丁○○部分，變更應合於現況建物原地保留原則，然原處分竟將其部分農地變更為住宅區，不僅違反本案變更理由，與中央或地方政府興建之重大設施無關，更與都市計畫法第27條第1項第4款之要件不合。又綜觀本案計畫書內容，未記載與「加速推動開發工商科技園區計畫--竹南科學園區擴編計畫及銅鑼科學園區開發計畫」（下稱旗艦計畫）相關之事項，足見本案並非配合上開旗鑑計畫所為之變更。且第一次都市計畫變更案是否違反都市計畫法第27條第1項第4款之爭點未經調查辯論審理，上訴人自得於本訴為主張，原判決以第一次都市計畫變更案經判決確定而認為本案未違反都市計畫法第27條第1項第4款，而未實質審酌本案情形及前開規定之要件，顯有判決不備理由及不適用法規之當然違背法令。㈥原處分作成時，被上訴人未提出證據證明如此劃設較有利於土地使用規劃、糧食安全、農民農業農林發展及居民生活環境，亦未敘明上訴人丁○○之部分農地及其上附屬建物變更為住宅區之原因，未將資料收集、研判、法律適用及其判斷過程，盡相當之說明義務及必要之舉證，顯已違反行政程序法第96條第1項第2款及第9條對當事人有利不利情形一律注意之規定。惟原判決卻認此乃裁量是否妥當之問題，非屬行政法院能審查之範圍，而未按司法院解釋第382號、第462號及第553號解釋理由書之意旨審查原處分判斷濫用之情形，顯有判決理由矛盾、不備理由及不適用法令之違法。㈦原處分在未有事實及法律變更之情形下，明知僅能以現行零星農業區為基礎再酌予增加面積，卻將上訴人丁○○之部分農業區及其上附屬建物變更為住宅區，此土地使用分區之變更與中央或地方政府興建之重大設施毫無關係，亦無發生特定之重大事變、為因應特殊情況發生而須加以變更之情形，實不該當都市計畫法第27條各款例外變更之事由，並無行政程序法第123條第1款之適用，基於信賴保護原則及依法行政原則，被上訴人自不得變更第一次都市計畫變更案已劃設之零星農業區。原處分卻逕自將已原位置保留之區塊變更為住宅區，實有違信賴保護原則及依法行政原則，自應將原處分撤銷。原審判決認都市計畫無信賴保護原則之適用，顯有判決不備理由及適用法律錯誤之違法云云。

七、本院查：

（一）關於上訴人丁○○部分：

1.按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」都市計畫法第27條第1項第4款定有明文。又「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」為司法院釋字第156號解釋所闡釋。依其意旨，主管機關依都市計畫法第27條所為之都市計畫個別變更之核定，如有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之情事，應認所為之核定為行政處分，而得由權利或法律上之利益受損害者，提起撤銷訴訟以為救濟。

2.又查本件系爭變更都市計畫案之理由，依參加人101年9月6日府商都字第1010179742B號公告之第二次變更都市計畫案第三章變更理由及內容所載為：「本次檢討變更係延續行政院『劃地還農』之政策指示，並配合民國100年6月29日由大埔自救會、……共同召開之『苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收農業區專案讓售分配位置協調會』以及……『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，辦理都市計畫變更，以利自救會成員早日取得耕地繼續耕作，變更理由如下：一、為維護農業區（專案讓售）之農業生產及農村生活環境需求，並兼顧已申領抵價地地主之權益，在維持專案讓售面積不變前提下，配合自救會地主建議進行土地使用分區及用地調整，以利本計畫農業區專案讓售作業之進行。二、本計畫區內仍有農田灌溉排水管路規劃，於農業區（專案讓售）內劃設道路及灌溉溝渠用地。三、配合行政院『劃地還農』之政策指示及99年8月19日行政院第3209次會議院長提示，為滿足土地所有權人繼續農耕之用地需求，以計畫範圍內尚未申領抵價地且提出行政訴訟之23位地主（原提訴訟33人，不包括已核准抵價地4人及僅有建築改良物而無土地者6人）所持有土地、建物範圍及面積為劃設變更為基準，等值集中規劃足夠面積之農業區土地，同時依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，報請行政院以專案讓售方式，以安置原住戶方式提供土地所有權人使用，期圓滿解決爭議，並確保區段徵收公共工程作業之後續進行，以維護其餘多數區段徵收地主權益，達到兼顧環境永續、社會公平及經濟發展之效益。四、現況建物座落農地儘可能以原地保留為原則；無建物之農地則集中劃設農業區。五、依101年3月27日內政部召開之『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，有關丁○○先生房地部分，將其現行零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整為較方整。……貳、變更內容：本次變更內容主要包含住宅區及農業區（專案讓售）調整、增加灌溉溝渠用地及道路用地，本次提出變更案件共計4案。有關本次計畫變更內容，詳表3-1變更內容綜理表、表3-2變更前後土地使用面積對照表及圖3-1變更內容示意圖。」依此，第二次變更都市計畫案實為因應第一次變更都市計畫範圍內4戶自救會成員對第一次變更都市計畫主張造成其等損害，希望「原地保留」，及計畫區內農田灌溉排水管路規劃，所為土地使用分區及用地調整，性質上為第一次變更都市計畫之修正，自屬為完成第一次變更都市計畫目的所為之延續性變更都市計畫。再按，為配合中央、直轄市或縣、市興建重大設施，而為都市計畫之個別變更，都市計畫法第27條並未限制同一重大設施僅得為一次都市計畫之變更，基於行政之自主性，都市計畫擬定機關於必要時自得提出較適當之都市計畫個別變更以為修正。本件第一次變更都市計畫之內容，既為上訴人等所強力爭執，且經當時行政院長作成「房地原地保留」之政策指示，為都市計畫擬定機關之參加人依行政院之政策指示，經都市計畫變更程序，作成第二次變更都市計畫案，並經被上訴人核定，自難認與都市計畫法第27條第1項第4款之規定有悖。原判決以本件第二次變更都市計畫案，為延續第一次變更都市計畫之需求所作之延續計畫，且因第一次變更都市計畫案，已經本院102年度判字第469號判決認與都市計畫法第27條第1項第4款之規定無違確定，認上訴人主張系爭都市計畫案與都市計畫法第27條第1項第4款之規定有違，難以採認，經核尚無不合。上訴意旨以系爭變更都市計畫案僅見住宅區與農業區之調整、增加灌溉溝渠用地與道路用地，及將上訴人丁○○之部分農地及其上部分建物區變更為住宅區，未見任何中央或地方政府興建之重大設施，僅為都市計畫範圍內土地利用強度之檢討，與中央或地方政府興建之重大設施無關，不符都市計畫法第27條第1項各款例外變更事由；亦無發生特定之重大事變，及行政程序法第123條第1款所指法規准許廢止之情形，認原處分關於上訴人丁○○部分，有違依法行政及信賴保護原則，尚難認為有理由。

3.又按土地徵收條例第44條第1項「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。五、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。」係區段徵收開發範圍內土地，經規劃整理後得為如何使用之規定，依其第4款「經行政院專案核准所需土地得以讓售」之規定，固賦與行政院得以專案核准方式讓售區段徵收開發範圍內之土地，惟在區段徵收範圍內土地在未完成都市計畫變更，確定各筆土地之分區使用及範圍前，並無法依該規定為讓售之執行。是前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，雖於99年8月19日行政院第3209次會議提示：「建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理」，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予被上訴人及參加人以供辦理，應僅係行政院所為之政策性的原則指示，尚未有具體之讓售對象與內容，尚非係依土地徵收條例第44條第1項第4款規定行使核准讓售區段徵收土地之權利，而非行政處分，自無從對參加人所擬定並完成之都市計畫個別變更產生構成要件效力，就其內容言，亦難認行政機關與上訴人間已有行政契約之存在。上訴人以行政院長之指示為授益行政處分，99年8月17日研商會議結論，縱非行政處分，亦為行政契約，主張原判決未予審酌，放任被上訴人及參加人違背禁反言原則及誠信原則，有適用法令之違誤，仍難認為有據。

4.又學理上所稱「違法性承繼理論」，係以行政處分之作成，應以他行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，則後處分之合法性，即受影響。因此，二行政處分間，如不存在前開關係，即非「違法性承繼理論」所討論適用之對象。查「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。」為土地徵收條例第4條第1項、第2項、第3項及第4項所規定。又「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討變更。但符合同法第27條規定者，得辦理迅行變更。」、「（第1項）區段徵收範圍勘定後，應配合辦理迅行變更、新訂或擴大都市計畫者，應於1年6個月內發布實施主要計畫，並於主要計畫發布實施後六個月內發布實施細部計畫。（第2項）前項迅行變更、新訂或擴大都市○○○區○○○街計畫或特定區計畫者，其主要計畫得與細部計畫合併辦理，並於1年6個月內發布實施。（第3項）先行區段徵收地區，應於區段徵收公告期滿1年內發布實施都市計畫。」分別為依土地徵收條例第4條第6項所授權訂定之區段徵收實施辦法第7條及第11條所規定。依此可知，土地徵收條例第4條第1項第1款至第4款所為之區段徵收，固須有相對應之都市計畫配合，然該都市計畫可能係依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討，所為之新訂都市計畫或擴大都市計畫，亦可能係依同法第27條規定，所為之都市計畫個別變更。因此，除依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討，所為之新訂或擴大都市計畫，因係法規性質，既非行政處分，依前所述，當無學理上所稱「違法性承繼理論」之適用外；依區段徵收實施辦法第9條規定，先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理時，依土地徵收條例第4條第2項及區段徵收實施辦法第11條第3項規定，應於區段徵收公告期滿1年內發布實施都市○○○○區段徵收生效時，有關之都市計畫有尚未發布實行之可能。依上，可知我國先行區段徵收在法制之設計上，尚無都市計畫之合法，須以區段徵收處分合法存在為前提之關係。

5.至臺北高等行政法院93年度訴字第2755號判決，固援採「違法性承繼理論」，認原個別變更之都市計畫違法時，後續據以所為之公共設施保留地核准一般徵收處分，亦屬違法，並援引司法院釋字第513號解釋：「……都市○○○○○○○○段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」之意旨，為其論述依據。惟因臺北高等行政法院上開判決，係以有都市計畫法第52條規定適用之公共設施保留地之徵收，所為核准處分之審查判斷，與本件係依土地徵收條例第4條第2項規定所為之先行區段徵收，不受都市計畫法第52條規定限制之情形不同。上訴人尚難援引該判決之理由作為對其有利主張之論述依據。

6.再者，本件參加人為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要，報經被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准之徵收處分，雖經臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決，將有關上訴人部分，予以撤銷；然查該判決係以被上訴人核准之上開徵收處分為審查對象，所為之判斷，並非係就「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫」之合法性予以判斷。且其理由七（三）關於被上訴人核准系爭徵收處分，對於徵收應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件，有無實質審查、判斷部分：雖謂：「……6.本案都市計畫之名稱為『擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫案』，目的係為因應新竹科學園區竹南基地未來之用地需求及周邊整體發展，因而於計畫書圖範圍內劃設一近28公頃之『園區事業專用區』。然因應園區周邊開發之整個區段徵收範圍則為136公頃，而國科會業於102年7月25日發出聲明，澄清指出：『該地雖鄰近竹科管理局所轄竹南科學園區，但並非竹南科學園區範圍，亦非竹科管理局所開發，實為苗栗縣政府之開發計畫，與科學園區無涉，本會亦無將大埔納為竹南科學園區擴廠之規劃。』基此，國科會既無將系爭區段徵收範圍納為竹南科學園區擴廠之規劃，則與參加人提出之徵收計畫書所載徵收土地或土地改良物原因『為因應新竹科學園區竹南基地未來用地需求及周邊地區整體發展』之用地需求目的不符，足證系爭都市計畫之擬定顯非擴大新竹科學園區竹南基地未來用地需求，即無此必要性。況系爭區段徵收範圍大多數為『特定農業區』及經辦竣農地重劃之農業用地，系爭土地之徵收係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地原本即種植稻作、果樹，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則。惟被告於核准徵收時，被告及參加人並未提出其已針對『徵收所欲達成之公益』與『維持農用之糧食安全公益』間為利益衡量之資料，自難謂已針對此部分加以斟酌、審議。」等語，究其意旨，僅係認系爭都市計畫之擬定非擴大新竹科學園區竹南基地未來用地之需求，以之作為徵收不具必要性之說明，並未為參加人「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫」違法之認定。基上各節所述，上訴人以臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決，已將系爭徵收處分有關上訴人部分予以撤銷確定，主張本件系爭變更都市計畫案，因此承繼該擬定都市計畫之違法性，認原判決未予審酌，而認原處分合法，有判決認事用法之違誤及判決不備理由之違法，尚難採據。

7.末按，行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行政行為相關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之審查即較強而有力；反之，即可能大幅減低。至於計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。查「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮○○○市○○○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。……」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。」分別為都市計畫法第8條、第13條第1項及第20條第1項第3款所規定。依此，縣政府對縣政府所在地及縣轄市之主要計畫有擬定權，而內政部對之則有核定權。又「都市計畫委員會之職掌如左：一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。」、「（第3項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4項）依前項第1款及第2款派聘之委員，總合不得超過委員總人數2分之1。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政部及直轄市政府依第3項第3款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6項）各級都市計畫委員會應有熱心公益人士2人擔任委員。」亦分別為各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條第3、4、5、6項所明定。顯見都市計畫委員會之審議決定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷。依此，行政法院審查被上訴人就都市計畫變更所為核定之合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，應尊重內政部都市計畫委員會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷。

8.查本件經參加人都委會第237次會議通過之系爭變更都市計畫案，依前述參加人101年9月6日府商都字第1010179742B號公告之第二次變更都市計畫案表3-1所載變更上訴人丁○○部分之理由為：「1.配合行政院『劃地還農』之政策指示及99年8月19日行政院第3209次會議院長提示，為滿足土地所有權人繼續農耕之用地需求，以計畫範圍內尚未申領抵價地且提出行政訴訟之23位地主（原提訴訟33人，不包括已核准抵價地4人及僅有建築改良物而無土地者6人）所持有土地、建物範圍及面積為劃設變更為基準，等值集中規劃足夠面積之農業區土地，同時依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，報請行政院以專案讓售方式，以安置原住戶方式提供土地所有權人使用，期圓滿解決爭議，並確保區段徵收公共工程作業之後續進行，以維護其餘多數區段徵收地主權益，達到兼顧環境永續、社會公平及經濟發展之效益。2.現況建物坐落農地儘可能以原地保留為原則；無建物之農地則集中劃設農業區。3.依101年3月27日被上訴人召開之『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，有關丁○○先生房地部分，將其現行零星農業區再酌予增加面積，使其土地形狀調整為較方整。」送被上訴人都委會審議，經被上訴人都委會於101年4月24日第778次會議提出為苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留提會報告案，決定同意依內政部營建署101年3月27日會議結論辦理，而被上訴人都委會於101年7月24日第784次會議，已對系爭變更都市計畫案，有關上訴人丁○○部分，上訴人丁○○之主張、變更建議及參加人之意見予以審酌，而作成「本案已由苗栗縣政府轉知陳情人列席說明，並經縣府列席代表補充說明，因30公尺園道用地已開闢，而無法採納陳情人意見」及「丁○○先生所有現行零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，讓土地較好利用乙節，請縣府研提具體變更內容，儘速依都市計畫法定程序辦理變更。」之決議，被上訴人於參加人依其決議修正計畫書、圖後，始作成核定之原處分。足認被上訴人為本件原處分之作成，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷，法院為司法審查時，應遵重其所為之專業判斷。上訴人丁○○上訴論旨，未指摘被上訴人有何未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情事，僅以被上訴人未提出證據證明如此劃設較有利於土地使用規劃、糧食安全、農民農業農林發展及居民生活環境，亦未敘明上訴人丁○○之部分農地及其上附屬建物變更為住宅區之原因，未將資料收集、研判、法律適用及其判斷過程，盡相當之說明義務及必要之舉證，顯已違反行政程序法第96條第1項第2款及第9條對當事人有利不利情形一律注意之規定，指摘原判決違背法令，自屬無據。原判決僅以：「原告丁○○之『部分農地及其上附屬建物』變更為『住宅區』，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭參加人拆除，導致其有不便之處，固屬實情，惟既係被告審酌整體都市計畫之結果，至多亦僅屬裁量是否妥當之問題，尚非行政法院審查之範圍」等語，作為指駁上訴人主張之論述理由，揆諸前開說明，固有未盡妥適及週延之情形，惟原判決此部分之結果，與本院之判斷，則無二致，而不生影響。

（二）關於上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人部分：查系爭變更都市計畫案係參加人為延續行政院上開「劃地還農」專案讓售政策，為維護農業區之農業生產及農村生活環境需求，並兼顧已申領抵價地地主之權益，在維持專案讓售面積不變前提下，進行土地使用分區及用地調整，所為決定具行政處分性質，已敘之如前。本件因上訴人等希望原地保留房屋或土地之訴求，經被上訴人都委會第778次會議決定，同意依內政部營建署101年3月27日會議結論辦理，惟因上訴人乙○、甲○○所有之部分房屋位於計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市計畫道路用地；上訴人丙○○請求保留持分所有苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段○○○○○號建物及土地，未取得另一持分所有權人同意，建築物部分拆除，有安全之虞，無法按原位置予以保留，經被上訴人都委會第784次會議決議通過系爭變更都市計畫案，始由被上訴人作成原處分。依上所述，原處分所核定之都市計畫變更，並未變更有關上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人第一次變更都市計畫之部分，有原處分書在卷可稽，亦經上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人於原審審理時所確認。基上，原處分所核定之都市計畫個別變更，並未變更上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人第一次變更都市計畫之內容，且其決定過程，亦未有裁量違法之情事，已敘之如前，尚難認原處分有損害上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人權利或法律上利益，其等以前揭主張，提起本件撤銷訴訟，難認有權利保護之必要。從而，上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人提起本件撤銷訴訟為無理由。

八、綜上所述，上訴人提起本件撤銷訴訟為無理由，原判決關於上訴人丁○○部分，認原處分於法尚無違誤，訴願決定予以維持，並無不合，所為認事用法，核無違誤，並已於判決理由中，詳述其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，而求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。至原判決關於上訴人乙○、甲○○及丙○○等3人部分，認係以非行政處分為對象，提起本件撤銷訴訟，起訴不備其他要件，而將乙○、甲○○及丙○○等3人部分，以起訴不合法，予以駁回，理由雖有未當，惟其駁回之結果則無不合，仍應予維持。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異