最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第1087號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第1087號

抗告人

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京

訴訟代理人

蔡朝安 律師

李益甄 律師

上列抗告人因與相對人新北市政府環境保護局間聲請停止執行事件，對於中華民國102年4月29日臺北高等行政法院102年度停字第17號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、相對人以原臺北縣○○市（現改制為新北市○○區）○○段540、541、543地號及○○段489地號（下稱系爭土地），原係臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）所有，抗告人於民國72年4月間奉行政院、經濟部命令與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地之所有權，並於80年間將系爭土地讓售予台灣中油股份有限公司（原名中國石油股份有限公司，下稱中油公司）。系爭土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2年）」（下稱廢棄工廠調查計畫）污染調查，發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準。相對人乃以99年8月16日北環水字第0990071085號公告系爭土地為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，並以100年3月3日北環水字第1000010000號函（下稱原處分）認定抗告人為污染行為人，並請抗告人於100年3月31日前函復相對人後續相關處置方式。抗告人不服，提起行政訴訟請求撤銷原處分，經原審法院以101年度訴字第144號判決予以撤銷原處分，相對人上訴後，經本院以102年度判字第63號判決廢棄發回，現繫屬原審法院更為審理中（案號：102年度訴更一第26號）。嗣相對人於101年12月21日以北環水字第1013081065號函（下稱相對人101年12月21日函）命抗告人於102年2月26日前完成調查及擬定污染控制計畫書送相對人核定後實施。抗告人以原處分及其續行之程序之執行將發生難於回復之損害，且有急迫之情事，遂聲請停止執行。經原審法院以102年度停字第17號裁定駁回聲請後，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：

㈠原處分於說明三以抗告人與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地所有權，依公司法第319條準用第75條之規定，抗告人應概括繼受臺碱公司於法律上之權利義務；並以瑞昶公司系爭調查報告為據，認定抗告人為污染行為人，形式觀之，難認原處分合法性顯有疑義之處，抗告人主張其非污染行為人，並無提出土壤污染控制計畫並為後續行政程序之義務，而謂其本案訴訟勝訴之蓋然性甚高云云，尚非可採。

㈡由本院102年度判字第63號判決理由說明可知，本院據原審確定之事實，係認依系爭瑞昶公司期末報告所載，瑞昶公司在臺碱公司樹林廠原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區、原製程區等區位所佈設之採樣點，除了S000000-00採樣點已於中油公司土地接管後回填外來土石，而不排除有外來土石夾雜污染物之可能性，以及東側道路S000000-00採樣點尚含鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物，疑與該廠土地移交時因整地混雜回填土有關之外，其餘採樣點之土壤均有受汞污染情形，其濃度有超過管制標準者，有超過監測基準者，且該等採樣點均位在臺碱公司樹林廠以水銀電解法生產鹼、氯之潛在污染區位內。又回填土深度約達地表下2公尺，但地表下2.6公尺土壤尚有汞濃度偏高情形，足見臺碱公司樹林廠土壤遭受汞污染與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處置的關連性甚高，因而廢棄原審撤銷原處分之判決，而發回原審更為審理。抗告人僅擷取其中論述關於「鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物」，而主張就系爭土地重金屬鉻污染部分已經本院判決認定非由臺碱公司所造成，因而推認其本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高，顯有誤解。

㈢又依抗告人提出之土壤污染控制計畫摘要，場址改善之總經費合計約新臺幣（下同）2億7千萬元，抗告人另主張加計中油公司潤滑油事業部搬遷設備重建所支出之金額，將高達6億餘元（尚未計算土地成本、營業損失及因此所耗費大量人力、時間之支出成本），抗告人就該污染控制計畫所投入之大量人力、時間及金錢，亦難以金錢衡量，是以本件損害實有難以回復情事，且具保全急迫性等語。惟抗告人所主張此等將支出之費用，如其本案訴訟最終獲得勝訴判決確定，該支出並非不得以相當金錢彌補，並無抗告人所主張損害難於回復之情形。另抗告人所稱本件控制計畫之執行，尚包含中油公司因另覓合適倉庫地點而造成之居民抗爭，並將會延伸出耗費社會資源之不必要爭訟及社會問題等情，純屬抗告人臆測之詞，難逕認將來必然會發生。抗告人復主張相對人於污染責任尚未釐清前，即限期命抗告人完成調查工作及擬訂污染控制計畫書送相對人核定後實施，重大影響抗告人之公司名譽一節，充其量於相對人作成原處分時即已發生，而此與原處分之本案訴訟判決結果相關，尚難認係原處分後續執行控制計畫所導致，即與原處分是否停止執行無涉。至抗告人另主張因其須負擔鉅額整治費用，進而影響抗告人之公司營運云云，未見其提出何具體事證釋明抗告人將因此導致何種營運困境而造成何種難於回復之損害，且有急迫之情形而有停止執行原處分之必要，是其主張均難憑採。又本件原處分認定抗告人為污染行為人，並請其函復相對人後續相關處置方式，對於所欲維護之公益自屬影響重大，亦明顯大於抗告人之利益。

㈣從而，本件聲請核與前揭停止執行之要件不符，抗告人聲請停止原處分之執行，無從准許，應予駁回。

四、抗告意旨略謂：

㈠行政訴訟法第116條第2項前段所定得聲請停止執行之要件，依 鈞院近來之見解，固以「本案請求勝訴之蓋然率高」為要件；然此所謂「本案請求勝訴之蓋然率高」，係指「該訴訟在法律上非顯無理由」，原裁定逕以本件難認「原處分合法性顯有疑義」作為駁回抗告人聲請之事由，顯有適用行政訴訟法第116條第2項不當之違法。

㈡原處分認定抗告人為系爭土地汞及鉻污染之污染行為人，僅以抗告人應繼受臺碱公司之權利義務，並以系爭調查報告為據。然就臺碱公司是否有污染系爭土地之行為，本院102年度判字第63號判決僅就系爭土地遭受重金屬「汞」污染之部分，認定與臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置可能具有關聯性，然並非認定系爭調查報告所載，已足證明臺碱公司有造成汞污染，而係認定有再為調查釐清之必要；又系爭調查報告已載明「鉻」非臺碱公司樹林廠運作污染物，並為本院102年度判字第63號判決所肯認，於無積極證據證明臺碱公司確有造成鉻污染之行為前，相對人仍依原處分命抗告人就鉻污染及汞污染均提出污染控制計畫並為實施，其處分顯有違誤，抗告人本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性高。

㈢原裁定以抗告人因執行本件控制計畫所支出之費用，於本案訴訟勝訴確定後非不得以相當金錢補償，且亦未提出證據釋明抗告人將因此導致何種營運困境，即認本件無難以回復之損害，其顯未考量6億餘元之支出對於任何企業均屬金額過鉅，且抗告人於原審時已主張此費用支出將嚴重影響抗告人之營運，如原審法院於裁定時有疑問，亦應就此為證據調查，而非逕駁回抗告人之聲請。

㈣行政訴訟法第116條第2項所謂「難以回復之損害」，非僅以「能否用金錢賠償損失」作為唯一判準，此迭經本院判決闡釋甚明。相對人以損害得以金錢補償者，即非為難以回復之損害，而認定本件抗告人所得主張之損失為金錢損失，並進而以相對人為行政機關，並無償付不能之問題，原處分之執行無造成抗告人難以回復損害之可能云云，顯有誤解。

㈤抗告人本案請求在法律上非顯無理由，獲得勝訴之蓋然率高，惟原裁定忽略原處分僅依系爭調查報告之臆測結果，逕行認定抗告人為系爭土地汞、鉻二污染物行為人，且就系爭調查報告肯認鉻污染物非屬臺碱樹林廠運作物此一有利抗告人事實，棄之不論，益證原裁定否認抗告人本案訴訟勝訴之蓋然性高，顯有率斷。

㈥原裁定法院若就抗告人有何營運困境而造成何種難以回復之損害認有釋明不足之情形，揆諸行政訴訟法第116條第4項前段立法說明及本院101年度裁字第2041號裁定意旨，原裁定法院自應使抗告人就此有陳述意見之機會，原裁定逕以抗告人未舉證釋明將導致何種營運困境為由駁回抗告人停止執行之聲請，顯有未盡調查義務之情事等語。

五、本院按：

㈠有關權利暫時保護制度法理基礎的回顧說明：

⒈按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。

⒉是以行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或抗告人之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。

⒊而本院認為，比較穩當的觀點或許是：把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。

⒋另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。

㈡又所有「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此：

⒈准許保護之決定制作後，仍容許以終局性之判決加以變更。

⒉甚至在終局判決還沒有作成以前，如果隨著訴訟進行所揭露之事實，越來越使法院相信聲請保護之人在實體法上根本沒有該「正受暫時保護」之權利存在（或權利範圍比聲請者為小），法院也可依職權來撤銷原來之暫時性保護（或者是縮小其範圍）。

⒊此外正因為其是暫時性之保護，法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。不過即使如此，權利的形式審查仍然要到「使法院相信權利大概可能存在」之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成「主張之權利內容，實體法上大概可能立足」時，法院仍可駁回其請求。

㈢而在上開法理基礎下，本院認原裁定於法無違，而抗告意旨所述各節均非有據，爰說明如下。

⒈在本案中首先可以確認者為，抗告人就本案之保全必要性部分，在本質上即屬偏低（意指立即給予保護之急迫性需求偏低），因此全案重心應置於本案權利存在之蓋然性判斷上，而其理由可分述如下：

⑴本案所欲「停止執行」之行政處分規制性效力為「命抗告人對受鉻等重金屬污染之土地，完成調查及擬定污染控制計畫」，而此等公法義務之踐行，涉及環境控管及整體公共安全之維護，具有重大公共利益與急迫性需求，越早進行，越能防範環境危害失控風險之擴張。在此情況下，公共利益之重大性及急迫性已足使「個別權利保全必要性」之權重降低。此等規範精神已在行政訴訟法第116條第2項但書規定中（即「但於公益有重大影響，……，不得為之」）充份展現。

⑵再者，抗告人面對此等具急迫性環境維護議題，其所需之踐行義務卻非一次到位，而是按其調查及控管計畫，依時序逐步投入，對其各期資金流量之需求當不會造成過重之壓力。而且從抗告人公司所從事之業務活動言之，在專業經驗法則上，有關石化原料及成品之生產活動，必然會涉及土壤污染及防治議題（包括繼受他人生產用地，因取得該用地而生之環境污染風險防治成本），此乃屬抗告人營業上必須面對之預期風險，早應透過各式手段分散此等風險，在此情況下，抗告人主張上開義務之課予會造成無法預期之重大損失，即與常情有違。

⑶是以從本案之實證特徵即可明瞭，抗告人所稱「其會因踐行上開調查及防治污染義務，而遭到始料未及之損失，進而產生保全必要性」云云，與社會一般常態情事不符。具有此等實證特徵之案件，其權利保全必要性之需求，依經驗法則判斷，總是偏低的。

⒉而在本案權利存在蓋然性之判斷上，則涉及處分合法性之議題，經查：

⑴抗告意旨先謂：行政訴訟法第116條第2項之規定內容，未有如訴願法第92條及第2項及第3項所要求之「行政處分合法性顯有疑義」要件，因此本案權利存在蓋然性之標準，僅需到達「法律上非顯無理由」之程度即可云云，然而如果其主張成立，又同時認為「處分之停止執行」仍需維持「本案權利存在蓋然性與保全必要性」二個因素之權衡，則解釋行政訴訟法第116條第2項之規定（即「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之」）時，其詮釋方式即變成保全必要性之權重因此提升到關鍵地位，本案權利存在之低度蓋然性，僅屬附帶考量因素，如此一來，單依上開「保全必要性」之判斷結論，其本件「停止執行」之聲請即屬無據。

⑵再者，作成本件原處分之規範依據為土壤及地下水污染整治法第13條第1項之規定，而抗告人主張本案權利存在之最主要主要理由，即為「其非污染行為人，因此不是受該法規範所規制之對象」云云。但原裁定已清楚說明，其因繼受臺碱公司之權利義務，而本案訴訟之事實調查已鎖定臺碱公司為污染行為人，抗告人應繼受此等義務。對此抗告人雖謂：「此等證據不夠充份，仍應繼續調查判斷」云云，然而從日常經驗法則判斷，鉻等重金屬多屬化石生產活動中之副產品，而原裁定復引用本院102年度判字第63號判決之理由（原裁定書第11頁及第12頁參照），認為原處分合法之蓋然性甚高，此等判斷有參考到本案訴訟之調查程度，已盡其急迫調查之職權義務，其判斷結論認抗告人本案權利存在之蓋然性偏低，而不符合行政訴訟法第116條第2項所定之處分停止執行要件，即無違誤。

㈣總結以上所述，原裁定駁回停止執行之聲請，於法無違，抗告意旨對原裁定理由形成之各項指摘均非有據，是其本件抗告論旨，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異