臺北高等行政法院判決

102年11月7日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京（董事長）

訴訟代理人

蔡朝安 律師

訴訟代理人

李益甄 律師

複代理人

李威忠 律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）住同上

訴訟代理人

張訓嘉 律師

張喬婷　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國100 年12月12日北府訴決字第0000000000訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第144 號判決後，最高行政法院102 年度判字第63號判決發回更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：被告以原臺北縣○○市（現改制為新北市○○區○○○段000 、000 、000 地號及○○段000 地號（下稱系爭土地），原係臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）所有，原告於民國72年4 月間奉行政院、經濟部命令與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地之所有權，並於80年間將系爭土地讓售予臺灣中油股份有限公司（原名中國石油股份有限公司，下稱中油公司）。系爭土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）」（下稱系爭調查計畫）污染調查，發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤）。被告乃以99年8 月16日北環水字第0990071085號公告（下稱99年8 月16日函）公告系爭土地為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，並以100 年3 月3 日北環水字第1000010000號函（下稱原處分）認定原告為污染行為人，並請原告於100 年3 月31日前函復上訴人後續相關處置方式，嗣以100 年5 月11日北環水字第1000039490號函（下稱100 年5 月11日函）請原告於100年5 月31日前函復是否提送土壤污染控制計畫予被告，逾期未復，將依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）相關規定辦理，並擇由污染土地關係人即中油公司進行本案污染改善之作業，另以100 年6 月30日北環水字第1000071963號函（下稱100 年6 月30日函）同意原告展延提送土壤污染控制計畫之申請。原告對於原處分、99年8 月16日函及100 年5月11日函、100 年6 月30日函不服，提起訴願，遭決定訴願不受理後，提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第144 號判決（下稱原判決）撤銷原處分及其訴願決定，並駁回原告其餘之訴。被告對於撤銷原處分及其訴願決定部分不服（按，原告並未就稱99年8 月16日函、100 年5 月11日函及100 年6 月30日函部分提起上訴），提起本件上訴，求為判決廢棄原判決關於撤銷原處分及其訴願決定部分（下稱系爭部分），並駁回原告在第一審關於系爭部分之訴。嗣經最高行政法院於102 年1 月31日以102 年度判字第63號判決廢棄原判決關於撤銷原處分及其訴願決定部分，發回本院更為審理。

貳、本件原告主張：

一、原處分僅依行政院環境保護署執行系爭調查計畫逕行認定原告為系爭土地之污染行為人，而未提出其他足以證明原告有污染系爭土地之積極證據，原處分於法顯有違誤。

（一）依行政程序法第36條規定及「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用」、「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政法之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎」改制前行政法院61年判字第70號、62年判字第402 號判例闡釋在案。準此，違法事實應依證據認定之，無證據則不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程序適用之共通法則。是行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即，行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實；如調查所得證據不足以證明人民有違法事實，即應為有利於人民之認定，更不必有何有利之證據。又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據而言，該項證據必須與待證事實相契合，始得採為認定違法事實之資料，此觀最高行政法院98年度判字第211 號判決意旨亦明。

（二）本件原告自始未對系爭土地有任何開發、利用之行為，原告自非土污法第2 條第15款所定之污染行為人：

1、依「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」土污法第2 條第15款定有明文。

2、系爭土地其上之原臺碱公司樹林廠於64年4 月起即停產並關廠，原告於72年4 月奉經濟部命令合併臺碱公司，73年辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋於次（74）年將系爭土地出租予中油公司，復於80年奉令將系爭土地出售予中油公司。據此，原告從未利用、開發系爭土地，自無於系爭土地上產生汞、鉻等污染物，或為非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞、鉻污染物之行為，且被告於本件訴訟程序中所提出之相關證據，亦不足證明係由原告對系爭土地造成污染之情事，原告自非土污法第2 條第15款所定之污染行為人，合先敘明。

（三）又原處分以原告應概括繼受臺碱公司於法律上權利義務，是原告為本件之污染行為人云云。然本件被告僅依系爭調查計畫內容之片面臆測詞句為主要證據，逕行認定臺碱公司係造成系爭土地汞、鉻污染之人，顯有違行政程序法第36條規定。被告既未能證明臺碱公司於系爭土地有土污法第2 條第15款之污染行為，自無命本件原告繼受臺碱公司污染行為人地位之餘地：

1、依「採為認定事實之證據，必須於應證事實有相當之證明力者，始足當之。若一種事實得生推定證據之效力者，必須現行法規有所依據，亦即以現行法規所明認者為限，不得以單純論理為臆測之根據，而就應證事實為推定之判斷。」業經最高行政法院101 年度判字第548 號判決闡示甚明。準此，土污法第2 條第15款所稱「污染行為人」，僅限於因洩漏排放污染物等特定行為態樣而造成土壤或地下水污染之人；反之，縱然事業之製程、原料或產品與特定污染物有關，惟現行土污法及相關法規既未明認就前開之事實即可推定所在地之土壤及地下水污染係因該事業所致，而應以直接證據證明之，自不得逕以事業之製程、原料或產品與特定污染物有關，遽為認定污染即因該事業所致，否則其認定即純屬臆測而有違證據法則。

2、綜觀系爭調查計畫內容，全文不斷出現「疑似」、「推測」、「疑與……有關」等不確定之臆測詞句，被告僅依此即認定系爭土地之汞污染為臺碱公司所造成，即有「未依證據僅憑臆測而認定事實」之違法情事：

（1）系爭調查計畫96年5 月間所印製之期末報告第6-84頁記載：「一、工廠運作背景概述：……，故該廠（按，係指臺碱公司樹林廠）潛在污染物質主要為汞，潛在污染區位主要包括原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水溝等。……另依據管理人員口述資訊，該廠辦理土地移交時，原臺? 樹林廠廠房、設施均已拆除，為一片空地，推測僅針對拆除物進行概略整地回填；……」、同期末報告第6-84頁至第6-85頁記載：「二、調查/ 查證過程概述：…經前階段污染調查，該廠土壤已有受重金屬污染情形，包括原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施及推測原電解工場區、原製程區等均有程度不一之汞、鉻、銅、鎳污染情形。……研判污染非屬局部分布，疑與臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。……」、同期末報告第6-87頁至第6-88頁記載：「五、臺碱樹林廠後續管理建議：……推測污染主要應與於臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關，惟其中S000000-00採樣點於1 公尺以內仍檢出汞濃度超過管制標準，由於該區位已於中油公司土地接管後回填外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。其次，該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關。」。

（2）承上，綜觀系爭調查計畫內容，其僅能證明系爭土地確實受有汞、鉻等重金屬污染，惟就涉及污染行為人描述之部分，充其量僅能認為係受託單位瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）臆測之詞，此觀系爭調查計畫前於6-84頁記載「原臺碱樹林廠廠房、設施均已拆除，為一片空地，推測僅針對拆除物進行概略整地回填」，其後卻又於同計畫6-88頁以「該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關」，由上開記載可知原臺碱公司樹林廠於移交時是否曾進行整地回填，係受託單位瑞昶公司片面臆測，而非經調查事實後所為論斷；依上開系爭調查計畫內容亦可知，瑞昶公司僅因原臺碱公司之潛在污染物質為汞，而逕行以臆測、推測、懷疑系爭土地污染主要應與臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關，而未就臺碱公司有何未妥善處理廢棄物之情事提出說明及相關佐證。又該調查計畫以臺碱公司之潛在污染區位主要包括原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水溝等，惟其就該污染區之位置判定，亦僅係就系爭土壤重金屬污染分布位置予以推測，此觀諸前開系爭計畫記載「…該廠土壤已有受重金屬污染情形，包括原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施及推測原電解工場區、原製程區等均有程度不一之汞、鉻、銅、鎳污染情形。」。是以，系爭調查計畫針對系爭土地汞污染來源之認定，純屬瑞昶公司之臆測。

3、揆諸前開說明，本件被告本應依職權調查證據以證明臺碱公司違法污染事實存在，始能據以對原告作成負擔處分，亦即，被告對於臺碱公司違法事實之存在負有舉證責任。則原告於本件繼受臺碱公司義務之前提，係被告須證明確有從事土污法第2 條第15款所定非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞污染物之行為。被告自不得逕以臺碱公司之製程、原料或產品與特定污染物有關，遽為認定系爭土地污染即因臺碱公司所致。從而，被告僅以系爭調查計畫之臆測詞句，即據以認定原告為系爭土地之污染行為人，而未就臺碱公司於系爭土地有何從事土污法第2 條第15款所定非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞污染物之行為提出證明，亦未就臺碱公司於樹林廠關廠當時有何廢棄物未妥善處置情事，提出任何事證以圓其說，揆諸前開判決所示見解，本件被告顯係以擬制推測之方法，推定臺碱公司污染系爭土地之違法事實，原處分顯有違誤；又本件被告調查所得證據既不足證明臺碱公司有何污染系爭土地之事實，於本件即應為有利原告之認定。

二、原處分認定原告為系爭土地鉻及汞污染之污染行為人，不外以系爭調查計畫為據。系爭調查計畫雖發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，然就系爭土地重金屬鉻污染部分，原告並非污染行為人，非但為系爭調查計畫所載明，亦經最高行政法院102 年判字第63號判決確認在案，且前開判決亦未肯認系爭調查計畫可直接證明原告為汞污染之污染行為人，足證原處分顯有違誤：

（一）最高行政法院102 年度判字第63號判決第11頁第9 行至第16行載明：「（二）、綜觀原處分卷附之環保署委託瑞昶公司執行『全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）』污染調查，而於96年5 月間所印製之期末報告第6-84頁記載：『一、工廠運作背景概述：……水銀電解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度汞）之間歇性排放、及水銀之損耗，另廢水排放、廢棄污泥任意棄置及其他操作不當亦可能造成汞之損耗，故該廠（按，係指臺碱公司樹林廠）潛在污染物質主要為汞，…』」，同判決第11頁倒數第10行至第13頁第11行載明：「同期末報告第6-84頁至第6-87頁記載：『二、調查/ 查證過程概述：……另S000000-00之1-1.6 公尺、S000000-00之0-0.8 公尺及0.8-1 公尺、S000000-00之0-0.5 公尺等樣品XRF 汞篩測結果偏高。…查證過程於原廠區西北空地採樣點S000000-00之0.5-1 公尺、原廢水處理設施採樣點S000000-00之0.5-1 公尺、原製程廠房區採樣點S000000-00之0.65-1公尺、原廠區東北側空地採樣點S000000-00之0-0.3 公尺、03-0.6公尺，以及S000000-00之0.5-1 、1-1.4 公尺汞篩測值偏高。……三、調查/ 查證成果綜合說明：……（一）原廠區空地及疑似廢棄物堆置區：該區經調查佈設4 點，於廠區西北側空地、廠區西側道路、及廠區東北側空地，均有程度不一之污染跡象，分別為S000000-00、S000000-00、S000000-00汞濃度分別達36.6、33.1、84.1mg/kg ，超過管制標準20mg/kg …，另S000000-00汞濃度亦達13.1mg/kg ，超過監測基準10mg/kg 。續經污染查證以網格法增加土壤採樣，亦於廠區西北側空地（採樣點S000000-00之0.5-1 公尺）、及廠區東北側空地（採樣點S000000-00之0-0.3 公尺、及S000000-00之0.5-1 公尺）測得汞濃度分別達39.4、83.6、330mg/kg……，顯示該區土壤已有受汞污染情形……。（二）原廢水處理設施區及原製程區：……經調查佈設5 點，於廠區南側綠地S000000-00之0-1 公尺、S000000-00之0-1 公尺分別測得汞濃度13.5、15.7mg/kg 超過監測基準……；續經污染查證增加土壤採樣測得S000000-00（0.5-1 公尺）、S000000-00（0.5-1 公尺）、S000000-00（1-1.6 公尺）、S000000-00（0.65-1公尺）土樣汞26.7、29.3、44.9、90.8mg/ kg超過管制標準……，顯示該區土壤確有受汞污染情形……。』」，又同判決第14頁第2 行至第13行載明：「…足見瑞昶公司受環保署之委託，在臺碱公司樹林廠原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區、原製程區等區位所佈設之採樣點，除原判決（關於系爭部分）已論述之S000000-00採樣點已於中油公司土地接管後回填外來土石，而不排除有外來土石夾雜污染物之可能性，以及東側道路S000000-00採樣點尚含鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物，疑與該廠土地移交時因整地混雜回填土有關之外，其餘採樣點之土壤均有受汞污染情形，其濃度有超過管制標準者，有超過監測基準者，且該等採樣點均位在臺碱公司樹林廠以水銀電解法生產鹼、氯之潛在污染區位內，又回填土深度約達地表下2 公尺，但地表下2.6 公尺土壤尚有汞濃度偏高情形，…」，且同判決第15頁第1 行至第3 行亦載明：「…足見臺碱公司樹林廠土壤遭受汞污染與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處置的關連性甚高，…」等語。

（二）承上，綜觀最高行政法院102 年度判字第63號判決，其僅就系爭土地遭受重金屬汞污染之部分，認定與臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置可能具有關聯性，然並非認定系爭調查計畫所載，已足證明原告為汞污染之污染行為人，而係認定有再為調查釐清之必要；尤有甚者，前開判決顯認定鉻非屬臺碱樹林廠運作之污染物，且系爭土地遭受重金屬鉻污染之部分，應與中油接管後回填外來土石有關，從而，該判決就系爭土地遭受重金屬鉻污染之污染行為人，既認定非屬臺碱公司或原告，則原告非鉻污染污染行為人之事實，至為顯明，原處分逕予認定原告為系爭土地汞污染及鉻污染之污染行為人（尤其是鉻污染部分），自屬違誤。

三、至被告援引最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判決意旨，主張臺碱公司安順廠之汞污染乃當時臺碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成云云。然前開二判決所載案例事實，係針對臺碱公司臺南安順廠所為認定，與本件無涉，自不得比附援引，此參最高行政法院102 年度判字第63號判決意旨自明：

（一）依最高行政法院102 年度判字第63號判決第14頁倒數第14行載明：「…另該公司安順廠有未依法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥之情事（參見本院96年度判字第1953號、第1954號判決意旨），則該公司樹林廠是否亦有未依上揭廢棄物清理法及該法臺灣省施行細則相關規定，備置適當之儲存設備或容器妥為貯存或清除處理其以水銀電解法生產鹼、氯過程所產生之含汞或其化合物污泥之情事？卻未見原審調查後於原判決（關於系爭部分）中論明，…」，由此可知，最高行政法院亦認為縱臺碱公司臺南安順廠有未依法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥之情事，非當然可逕行推論本件臺碱公司樹林廠亦有未依法處理汞污泥之情事，本件被告自應提出臺碱公司樹林廠有未依法處理含汞或其化合物污泥情事致系爭土地受重金屬污染之積極證據，始足證之，否則被告不得逕以臺碱公司之製程、原料或產品與特定污染物有關，遽為認定臺碱公司為系爭土地之污染行為人，進而主張原告應繼受臺碱公司之權利義務，而為不利原告之認定。

（二）前開二則判決理由係以：「台碱公司用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流佈至安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土……台碱公司亦未上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥……任由留置操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池」等語，可知，前開案例事實亦非純依製程即認定原告為該場址之污染行為人，更顯見本件與臺碱公司臺南安順廠業經認具有排放污染物之案情迥然不同，併予敘明。

（三）上開最高行政法院96年判字第1953號及1954號判決係維持其原審認定而駁回本件原告之上訴，惟由該等判決理由「

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果」觀之，其原審判定該案原告為該場址污染行為人，非僅以環保署之調查報告為主要依據，尚有該件原告歷年來自行調查提送之歷次報告、臺灣省水污染防治所製作之毒性污染物使用量及殘餘量調查報告及87年5 月30日製作之臺南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告，且經該案被告會同相關單位多次現場勘驗等證據資料予以綜合判斷，始據以認定，與本件被告僅以系爭調查報告之臆測詞句，逕行認定原告為系爭土地之污染行為人，顯大相逕庭，被告主張實不足採，益見本件被告未善盡其職權調查之責。

四、系爭調查報告就系爭土地遭受重金屬「汞」污染之部分，僅推測與臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置可能具有關聯性，並未有直接證據可證明臺碱公司或原告確有未妥善處置廢棄物之情形；又71年7 月迄至原告將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設施為止，系爭土地均在中油公司之管領下，是就原樹林廠之廠房及倉庫為拆除或整地回填之行為，尚非臺碱公司或原告所為。

（一）依前所述，系爭土地其上之原臺碱公司樹林廠關廠後，原告於72年4 月奉經濟部命令合併臺碱公司，73年辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋於74年將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設施，復於80年奉令將系爭土地出售予中油公司，原告自無因自己之行為，造成系爭土地之汞、鉻污染之可能甚明。據此，被告如欲以原告應繼受臺碱公司之權利義務，而就系爭土地之汞及鉻污染負污染行為人責任，首須提出證據證明：（1 ）汞及鉻確屬臺碱公司之製程運作物；且（2 ）臺碱公司對汞及鉻污染物未妥善處置，而造成系爭土地之汞及鉻污染，始得為之。

（二）然系爭調查報告就「汞」污染之部分，僅以「疑似」、「推測」、「疑與……有關」等不確定之臆測詞句，認臺碱公司之製程可能產生汞污染物，即逕行推論系爭土地之汞污染與樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置具有關聯性，而非調查證據後作成之結論。

（三）系爭調查報告所稱造成汞污染之成因，除原臺碱樹林廠關廠當時未妥善處置廢棄物外，尚包含系爭土地移交予中油公司時，曾拆除廠房進行概略整地回填。惟自現有之證據資料觀之，中油公司於系爭土地亦曾有棄置污染物之行為，且自71年7 月至原告將系爭土地出租甚至其後出售予中油公司期間，系爭土地均在中油公司之管領下，尚無從由臺碱公司或原告為拆除廠房或整地回填土石之行為：1、首先，系爭調查報告於6-85頁已載明：「另因應中油公司於西北側空地於台鹼樹林廠運作期間疑似曾堆置污泥廢棄物，……」等語，是中油公司於原臺碱樹林廠關廠前已就系爭土地有棄置污染物之行為，足堪認定。

2、其次，71年間因臺碱公司裁併事宜，其母公司中油公司曾於71年7 月10日成立臺碱公司保管委員會，並由其指派保管委員會之主任委員及副主任委員，處理臺碱公司人員之裁撤與安置及財產之清理與保管事宜。依臺碱公司保管委員會71年12月15日第八次工作會報記錄所載：「北處本月

十三、十四日僱工整理樹林倉庫，騰出部分空地，十六、十七日將董事會、北處檔案、傢具移至該庫存放；……」，及72年1 月20日臺碱公司保管委員會工作概況所載：「原樹林工場及倉庫僱用臨時工一人看守」等語，並參照原告於合併後即將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設施之事實，可知自71年7 月至原告將系爭土地出租甚至其後出售予中油公司期間，系爭土地均在中油公司之管領下，臺碱公司或原告未為任何拆除廠房或整地回填土石之行為，自無從因此造成系爭土地之汞污染。

（四）據此，就系爭土地「汞」污染之部分，原處分所據之系爭調查報告，僅係臆測其與樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關，惟並無任何依據；又系爭調查報告對於棄置汞污泥廢棄物及進行整地回填之行為人為何，或記載為中油公司，或未有明確之記載，是被告主張原告為汞污染之污染行為人，實未有積極證據，且與系爭土地實際使用情形矛盾，不足為採。

（五）就「鉻」污染之部分，原處分所據之系爭調查報告第6-87頁至第6-88頁，已載明：「該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物，……」等語，則臺碱公司之製程既無產生鉻污染物之可能，因該公司對鉻污染物未妥善處置，而造成系爭土地之鉻污染，自無從發生，此節業經本院101 年度訴字第144 號判決所論明。是被告主張原告應為鉻污染之污染行為人，並無任何依據。

五、就系爭土地之汞污染部分，系爭調查報告係推測與臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處理及中油回填外來土石有關；而就鉻污染部分，系爭調查報告認定非屬臺碱樹林廠運作污染物，而臆測與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關，惟被告就上開廠房係由何人拆解、該廠房廢棄物係由何人處理及臺碱樹林廠土地移交時整地混雜回填土之行為係由何人所為，並未提出任何證據以明其說，其逕行認定原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，自不能認被告之主張為真實，本件應為有利原告之認定。

（一）依土污法第2 條第15款規定觀之，其污染行為人之認定，係以污染物為判斷標準，即不同之污染物應就其污染行為人為分別之認定，而各個污染行為人即應就其污染物分別依土污法之規定提出污染控制、整治計畫，斷無命人民就非其所產生之污染物部分，負擔污染行為人責任之理。是故，原處分既認定原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，則本件被告自應就原告有洩漏或棄置、非法排放或灌注汞、鉻二污染物等積極行為分別負舉證責任，合先敘明。

（二）系爭調查報告就「汞」污染部分，係推測污染主要與臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置及中油公司土地接管後回填外來土石有關。然觀諸臺碱公司保管委員會第一次工作會報紀錄、第八次工作會報紀錄及72年1 月20日臺碱公司保管委員會工作概況所載，可知自71年7 月間至原告將系爭土地出租甚至其後出售予中由公司期間，系爭土地均在中油公司之管領下，臺碱公司或原告未為任何拆除廠房或整地回填土石之行為，被告僅依系爭調查報告之推測，逕行認定原告為系爭土地「汞污染」之污染行為人，而就系爭調查報告所稱「汞污染」之成因（推測臺碱樹林廠關廠當時廠房拆解廢棄物未妥善處置及中油公司土地接管後回填外來土石有關），即該廠房拆除之廢棄物係由何人處理及土地移交時整地混雜回填土之行為係由何人所為，均未見被告依職權調查該待證事實。

（三）再查，系爭調查報告就「鉻」污染部分，認定應非屬臺碱樹林廠運作污染物，而推測與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關。據此，臺碱公司之製程並無產生鉻污染物之可能，此為被告所不否認，則系爭土地鉻污染部分，自非因臺碱公司洩漏、棄置廢棄物而生之事實自明。而依系爭調查報告所載「鉻污染」之成因觀之，系爭土地移交時之整地回填係由何人所為，就系爭土地鉻污染物之污染行為人之認定實屬重要，惟此部分亦未見被告依職權調查該待證事實，被告既認定原告為系爭土地鉻污染物之污染行為人，即應就原告污染系爭土地之違法事實負舉證責任，則本件被告既未依職權調查證據以證明原告有於系爭土地移交時因整地回填土石而致生鉻污染物之違法事實存在，自不能以被告認定原告為鉻污染物行為人之主張為真實，而應為有利原告之認定。

（四）系爭土地中鉻濃度超過管制標準之新北市○○區○○段○○○○○號土地，係緊鄰○○區○○段000 地號，該地號其上曾為益成公司工廠所在，而經環保署於98年1 月23日環 署土字第0980008804號公告為土壤污染整治場址（污染物：鉻、鉛、鋅），並認定此污染乃因益成公司製造顏料所致，則臺碱公司之製程既無產生鉻污染之可能性，而上開鉻污染整治場址既鄰近系爭土地，則應可合理推測系爭土地之鉻污染應係前開整治場址之鉻污染洩漏滲透所致，惟就系爭土地之鉻污染是否為前開整治場址之鉻污染洩漏滲透之重大待證事實，未見被告依職權實際查證；甚且系爭土地自71年7 月起皆在中油公司之管領下，已如前述，且中油公司為興建PA混合氣設施整地時，亦有回填外來土石，系爭調查報告已載明，則系爭調查報告亦認定系爭土地之鉻污染及部分汞污染應係中油公司興建PA混合氣設施整地時，回填外來土所致，惟被告亦就系爭土地之鉻、汞二污染物是否為中油公司興建PA混合氣設施整地時，回填外來土石混雜污染物致生系爭土地污染之事實亦未予職權調查。被告僅依系爭調查報告五、臺碱樹林廠後續管理及建議「汞污染…推測污染主要應予臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處理有關」、「於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原171106廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與171106廠土地移交時因整地混雜回填土有關」之推測之詞，而未提出證明臺碱公司或原告確有未妥善處理廠房之廢棄物及於系爭土地移交時混雜回填土致生污染之積極證據前提下，即逕行認定原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，本件被告實有未依職權調查相關事證之行政怠惰情事，顯有未盡舉證責任自明。

（五）綜上，被告就臺碱樹林廠關廠時廠房之廢棄物係由何人拆解、處理及臺碱樹林廠土地移交時整地混雜回填土之行為係由何人所為，並未提出任何證據以明其說，其逕行認定原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，自不能認被告之主張為真實，本件應為原告非系爭土地污染行為人之有利原告認定。

六、依據土污法之相關規定，主管機關有就同一污染場址之不同污染物各自認定污染來源之調查義務，且不同污染物之污染行為人並無依土污法負連帶責任可言，被告逕以污染行為人間負連帶責任為理由，規避其應分別認定系爭土地「汞」、「鉻」二污染物污染行為人之法定調查義務，於法顯有違誤。

（一）原處分既認定系爭土地土壤中重金屬「汞」及「鉻」二污染物均超過土壤污染管制標準，並據此認定原告為系爭土地「汞」、「鉻」二污染物之污染行為人，則被告自應就原告有排放、洩漏或棄置「汞」、「鉻」二污染物之積極行為分別負舉證責任（尤其鉻污染物已經系爭調查報告肯認非屬原臺碱樹林廠運作污染物），此觀相對人99年8 月16日北環水字第0990071085號函公告系爭土地為土壤污染控制場址，並於其公告事項載明「四、污染物及污染情形：該場址土壤中重金屬汞及鉻達土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤）。」，該公告亦係就系爭土地之不同污染物各達其法定管制標準之情事為分別認定；且觀諸另案之高雄市前鎮區原告前鎮廠場址，高雄市政府亦分別認定土壤之污染行為人為原告，而該場址之地下水污染行為人為台灣氯乙烯工業股份有限公司。從而，揆諸前揭土污法相關條文之規定，益證被告就系爭土地汞、鉻二不同污染物之污染行為人有洩漏、排放及棄置「汞」、「鉻」二污染物等積極行為，應分別負其舉證責任，始能謂被告已盡其法定調查義務。惟本件被告迄今並未就原告有洩漏或棄置、非法排放或灌注「汞」、「鉻」二污染物等積極行為，提出相當證據以實其說，其僅以系爭調查報告中之臆測詞句逕行認定原告為系爭土地「汞」污染物之污染行為人，甚且反於系爭調查報告明載「鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物」等語，未憑證據即認定原告為系爭土地「鉻」污染物之污染行為人，被告顯未盡其法定調查義務，原處分於法自有違誤，而應予撤銷。

（二）土污法明文規定主管機關就同一污染場址不同污染物之污染濃度及其污染來源有分別認定其污染行為人之法定調查義務觀之，土污法第31條所稱負連帶清償責任者，應係指同一污染物之污染行為人間始有連帶責任可言，不同污染物之污染行為人間並無連帶責任之適用，此為法理所當然，否則不啻謂原告應為與己無關之污染行為負擔整治土地之責任。

（三）退步言之，縱認非屬同一污染物之污染行為人仍有土污法連帶責任之適用，然斷無因該連帶責任之規定，即可逕行推論被告就系爭土地不同污染物之污染行為人無庸分別認定。蓋系爭土地上既有汞、鉻二種不同之污染物，其污染行為人間自應就其不同污染物各負其清除責任，是同一污染場址不同污染物之污染行為人之認定，對各污染行為人相互間後續之責任釐清、內部費用分擔係屬重要，斷無可能命人民就非其所排放、洩漏之污染物部分，負擔污染行為人之清除責任及負擔相關費用，此為當然解釋。被告辯稱污染行為人間負連帶責任，故鉻污染不管是否為臺碱公司所造成，臺碱公司已產生汞污染，即要負污染行為人責任云云，顯係規避其法定調查義務之推拖之詞，實無足採。

七、被告迄今並未就原告有洩漏或棄置、非法排放或灌注「汞」、「鉻」二污染物等積極行為，提出相當證據以明其說，其僅以系爭調查報告中之臆測詞句逕行認定原告為系爭土地汞、鉻污染物之污染行為人，並空言系爭場址之汞污染來自於臺碱公司未依法處理污染物，被告綜合相關直接及間接證據，依優勢證據法則，認定原告應負系爭場址污染行為人責任云云，顯無足採

（一）原處分僅依系爭調查報告之推測詞句逕行認定原告為系爭土地汞、鉻污染物之污染行為人，而就原告有何洩漏或棄置、非法排放或灌注「汞」、「鉻」二污染物等積極行為未提出其他證據以證其說（尤其鉻污染物業經系爭調查報告肯認非屬原臺碱樹林廠運作污染物），被告顯未盡調查義務，而有未依證據僅憑臆測認定事實之違法，此已經原告歷次書狀述明在案。又觀諸本件最高行政法院102 年度判字第63號判決之發回意旨，於本件之情形，被告亦未依發回意旨舉證原臺碱公司有於系爭土地有洩漏或棄置、非法排放或灌注污染物之行為：

1、本件被告仍應舉證證明臺碱公司甚或原告有何洩漏或棄置、非法排放或灌注「汞」、「鉻」二污染物於系爭土地，致系爭土地遭受污染之積極行為，始得依土污法第2 條第15款規定認定原告為系爭土地汞、鉻之污染行為人，合先敘明。

2、再者，最高行政法院96年判字第1953號及1954號判決係維持其原審認定而駁回原告之上訴，而觀諸其判決理由載明：「參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：……。次查臺碱公司早期使用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼……，足見汞污染乃當時臺碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成，此亦有上訴人提出之臺灣省水污染防治所製作之毒性污染物使用量及殘餘量調查報告及上訴人87年5 月30日製作之臺南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告可參。另依據上訴人歷年來自行調查提送之報告記載，即可說明系爭場址所受之汞污染，與上訴人安順廠於產製氯及鹼期間將廢水及廢污泥排入海水貯水池，確有絕對之關聯…。復查，系爭安順廠廠址，在被上訴人會同相關單位多次現場勘驗及污染物挖掘過程中，並未發現現場留有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，足見臺碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依行為時之上開廢棄物清理法及該法臺灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝；……」等語。揆諸上開最高行政法院96年判字第1953號及1954號判決理由，其絕非僅就原臺碱公司安順廠之製程產生「汞」，即逕行認定原告為該場址「汞」污染物之污染行為人，而係依臺灣省水污染防治所製作之毒性污染物使用量及殘餘量調查報告、87年5 月30日製作之臺南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告及歷年報告，據以認定原臺碱安順廠有流失洩漏、排放「汞」之情事，並以原告多次現場勘驗及污染物挖掘過程中，未發現現場留有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，認定上訴人有棄置污染物之情事，始據以判定原臺碱安順廠有未依法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥之情事，而認定原告為「汞」污染之污染行為人。從而，若依本件最高行政法院102 年度判字第63號判決發回意旨，被告於本件應盡之舉證責任及證據調查義務，應包含以下二者：

（1）首先，被告應先舉證原臺碱樹林廠甚或原告確有洩漏、排放、棄置「汞」污染物之情事；

（2）其次，再據以調查原臺碱公司樹林廠是否亦有「未依廢棄物清理法及該法台灣省施行細則相關規定，備置適當之儲存設備或容器妥為貯存或清除處理其以水銀電解法生產鹼、氯過程所產生之含汞或其化合物污泥之情事」始得就原告有何上開未依法處理「汞」污染物之情事加以論斷。惟本件被告未提出其他足以證明原告有排放洩漏、棄置「汞」污染物等前提要件加以證明，僅以系爭調查報告中之臆測詞句，逕行認定原告為系爭土地汞污染物之污染行為人，被告空言綜合相關直接及間接證據，依優勢證據法則，認定原告應負系爭廠址污染行為人責任云云，顯無足採。

（二）被告舉最高行政法院99年度判字第989 號營業稅判決，主張臺碱公司運作情形及內部文件為原告管領支配範圍，本件應由原告提出相關事證云云，其於舉證責任分配之主張亦顯有違誤：

1、依「課稅構成要件合致，國家對人民發生稅捐債權之事實，應由稽徵機關負證明責任。」最高行政法院98年判字第46號判決著有明文。復依「稽徵機關主張對人民發生稅捐債權，固須就債權成立之構成要件負證明責任。但由於稅捐課稅資料多由納稅義務人所掌握，及稅務行政為大量行政，須考量稽徵之成本，稽徵機關欲完全取得、調查，實有困難，或須付出極大之成本代價，故稅捐行政在制度之設計上常須同時考量『量能課稅』與『稽徵經濟』兩大原則，以求其均衡。或採稽徵機關證明程度之減輕，或採舉證責任之倒置，以應稅捐行政為大量行政及課稅資料掌握困難之現象。」最高行政法院98年判字第295 號判決參照。準此，稽徵機關主張對人民發生稅捐債權，雖應由稽徵機關就債權成立之構成要件負舉證責任，惟考量稅捐稽徵之特殊情況，始於稅捐法為證明程度減輕或舉證責任倒置之規定，然此仍以法律有明定者為限，非謂稽徵機關得任意卸免其舉證責任。

2、被告所舉最高行政法院99年判字第989 號營業稅判決，其係考量稅捐稽徵之特殊情況而為舉證責任之特別規定，揆諸前開說明，因土污法對於污染行為人之認定，並無舉證責任倒置之明文，於本件自無適用餘地。況原告已提出相關函文，證明系爭土地自71年7 月（原告於72年4 月始奉經濟部命令合併臺碱公司）迄至原告將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設施，甚至其後於80年間奉令將系爭土地出售與中油公司期間，系爭土地均在中油公司之管領下，原告從未利用、開發系爭土地，已如前述。被告就原臺碱樹林廠或原告有何洩漏、排放污染物之行為，迄今未能舉證；復就「臺碱樹林廠關廠時廠房之廢棄物係由何人拆解、處理及臺碱樹林廠土地移交時整地混雜回填土之行為係由何人所為」等原告有土污法第2 條第15款之污染行為人之構成要件事實，亦未提出任何證據以明其說，僅空言原告對於臺碱公司樹林廠運作情形知之甚詳，應由原告提出相關證據以為證明云云，其於舉證責任分配之主張容有誤解，顯不足採。

（三）觀諸本件最高行政法院102 年度判字第63號判決之發回意旨，其亦認定依系爭調查報告所載，足見臺碱公司樹林廠土壤遭受「汞」污染，與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處理具有關聯性，亦證本件臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物係由何人處理，為被告認定系爭土地「汞」污染物之污染行為人所應舉證證明之構成要件事實，該部分自應由被告負舉證責任，併予敘明。

八、由中油公司之回函以觀，其未能證明本件系爭廠房之拆解、廠房廢棄物之棄置及整地回填係由原告所為，且被告亦無法就原告有致系爭土地遭受汞、鉻二污染物等積極行為舉證以實其說，則本件訟爭事實既陷入真偽不明，其不利益自歸諸於被告，而應為有利於原告之認定。

（一）原處分既認定原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，被告自應就原告有洩漏或棄置、非法排放或灌注汞、鉻污染物等積極行為分別負有舉證責任，被告若未能證明原告有上開違法事實存在，則本件訟爭事實若經調查後，仍陷入真偽不明之情形，其不利益自應歸諸被告，而為有利原告之認定，已如前述。

（二）由中油公司之回函以觀，其仍未能證明系爭廠房之拆解、廠房廢棄物棄置及整地回填係由原告所為，則本件訟爭事實確已陷入真偽不明：

1、原告於74年間移交系爭土地於中油公司前，系爭廠房仍存在而未全數拆除：本院函請中油公司檢送其於71年7 月至80年間實際管有系爭土地之相關資料，以釐清何人拆解系爭土地廠房、棄置廢棄物及移交時回填土石等污染系爭土地行為之待證事實，而中油公司潤滑油事業部以102 年9月12日潤物流發字第10210414360 號函（下稱中油102 年函）復本院，依其回函所提出之附件3 即系爭土地67年、73年、83年及90年之航照圖觀之，67年間系爭土地上之廠房仍全數存在而未予拆除，至73年間僅有部分廠房遭拆除，惟直至83年間之航照圖，系爭廠房始全數拆除並清除完畢，而其上僅有中油公司於74年間興建之PA（丙烷混合氣）設施。由此可知，系爭廠房應係中油公司於74年間興建PA（丙烷混合氣）設施前始全數拆除並清理完畢，即原告移交系爭土地於中油公司前，系爭廠房仍存在，而未全數拆除。

2、原臺碱公司樹林廠自64年停產並關廠時起至67年間系爭廠房仍全數存在而未拆除：系爭土地其上之原臺碱公司樹林廠於64年4 月起即已停產並關廠，則系爭土地其上之原臺碱公司廠房自64年4 月間關廠起至67年間仍全數存在而未拆除之事實，由上開67年航照圖即可證之。

3、自中油公司提出之67年暨73年航照圖以觀，直至73年間，系爭土地其上屬主要潛在污染區位之廠房仍存在而未拆除：

（1）原告係於72年4 月始奉經濟部命令合併臺碱公司，73年辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋即於74年將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設施，並於80年間出售予中油公司，已如前述。

（2）再者，系爭調查報告第6-84頁載明：「水銀電解廠之污染主要源自水銀電解製程中……故該廠潛在污染物質主要為汞，潛在污染區位主要包括原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水邊溝等」，對照中油公司所提出之67年、73年航照圖觀之，於73年間系爭廠區位於潛在污染區位之推測之電解工廠、廢水處理設施、儲槽設施等均仍未拆除（即73年航照圖中央偏下方尚未拆除之廠房位置），則系爭廠房於67年至73年間雖有部分拆除（即73年航照圖中央偏上方位置，非係爭調查計畫所載潛在污染區位），惟系爭土地潛在污染區位所在之電解工廠、廢水處理設施、儲槽設施等於73年間既均仍存在而未予拆除，由此益證，原臺碱公司及原告皆未為拆除該廠房、棄置該廠房拆解之廢棄物或整地回填土石等致有污染系爭土地之行為，該尚未拆除之廠房既係位於主要潛在污染區位，則該廠房其後究係由何人所拆解、棄置廠房拆解廢棄物並回填土石，自對系爭土地污染行為人之認定至為重要。

4、原告從未利用系爭土地，更遑論有拆除廠房、棄置廠房拆解廢棄物及回填土石等行為，系爭土地既自71年起至原告出租甚至其後出售予中油公司期間，均在中油公司之實際管領下，系爭廠房由何人所拆解之事實，中油公司應知之甚詳，惟依中油公司102 年函文內容以觀，其亦不能證明原告或台碱公司有拆除系爭廠房、棄置廠房拆解廢棄物及回填土石之污染系爭土地之違法事實存在，則本件訟爭事實確已陷入真偽不明。

（三）中油102 年函文說明六載明其於興建PA混合氣設施等工程，係採施工場址之原土回填，並無使用客土云云，中油公司主張之事實顯與系爭調查報告所載不符，且其所提證物，亦不足為中油公司於系爭土地並無回填外來土石之證明1、依系爭調查報告第6-84頁：「一、工廠運作背景概述……其次，於目前之廠區西側道路因應原地基之承載力不足，於中油公司接管後，已重建鋼筋混凝土地坪，並於淺層（約地表下1 公尺以內範圍）回填外來土石。」暨同調查計畫第6-88頁：「五、台鹼樹林廠後續管理建議……惟其中S000000-00採樣點於1 公尺以內仍檢出汞濃度超過管制標準，由於該區位已於中油公司土地接管後回填外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。其次，該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原台鹼樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與台鹼樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關」，則依系爭調查報告所載，系爭土地之鉻污染及部分汞污染應係中油公司接管後，回填外來土石所致。

2、中油公司102 年函文說明六載明其PA廠整地等土木工程及操作室等建築工程，係採施工場址之原土回填，並無使用客土回填云云，並提出附件6 之土木工程合約暨預算項目表及附件7 之建築工程合約暨估價詳細表為證。惟觀諸中油公司102 年函文所提附件6 、7 所載合約名稱為「鶯歌地區PA廠整地等土木工程」、「鶯歌地區PA工廠操作室等建築工程」，其工程地點似在鶯歌地區，而與本件無關。再者，依上開系爭調查報告所載，中油公司係因應廠區原地基之承載力不足，故於接管後於西側道路重建鋼筋混凝土地坪，並於淺層（約地表下1 公尺以內範圍）回填外來土石，則綜觀中油公司所提附件6 整地土木工程項目，其中並無鋼筋混凝土地坪之相關重建工程項目，可見該重建工程亦與中油公司回函所稱之PA廠工程無涉，中油公司主張之事實顯與系爭調查報告不符。甚且，中油公司所提出附件6 、7 之工程預算項目表及估價詳細表，均非該兩項工程實際施作之最後結算結果，則中油公司逕執該工程合約暨工程預算項目表及估價詳細表主張其於系爭土地上無回填外來土石之事實，顯不足採。

（四）綜上，依據中油公司102 年函文內容，仍無法證明原臺碱公司或原告有拆解系爭廠房、棄置廠房拆解之廢棄物及回填土石之行為，且被告亦無法就原告有致系爭土地遭受汞、鉻二污染物等積極行為舉證以實其說（尤其鉻污染物業經系爭調查報告肯認非屬原臺碱樹林廠運作之污染物），則本件訟爭事實確已陷入真偽不明之情形，其不利益自應歸諸於被告，而應為「原告非本件系爭土地汞、鉻污染行為人」之有利原告之認定。

九、依據土污法之相關規定，主管機關有就同一污染場址之不同污染物各自認定污染來源之調查義務，主管機關自不得僅依土污法污染行為人連帶責任之相關規定，即逕認其得免除土污法就不同污染來源認定污染行為人之法定調查義務

（一）被告答辯狀所舉之最高行政法院判決僅係肯認污染行為人之整治責任不因有其他污染行為人而受影響，惟該等判決並無明文否認僅同一污染物之污染行為人始有連帶責任之適用，合先敘明。

（二）退步言，縱認不同污染物之污染行為人仍應依土污法規定就污染整治負擔連帶責任，惟被告亦不可以此免除其就不同污染來源分別認定污染行為人之法定調查義務：按「民法第273 條規定......，則於債權人對連帶債務人之數人為請求時，就該數人之『對外關係』（對債權人）而言，既應對債權人負連帶責任，即無所謂其就債權人所請求部分，衹應按其分擔比例對債權人負責之理。此與該數債務人間之「內部關係」（相互間）各有其分擔部分，……應屬二事。」最高法院88年台上字第1908號民事判決載有明文。準此，污染行為人污染整治責任之連帶規定（對外效力）與主管機關依土污法就不同污染來源應分別認定污染行為人（對內效力）之調查義務實屬二事，不可混為一談。被告一再主張本件汞、鉻之不同污染來源，僅要認定原告為其一之污染行為人，被告即因土污法污染行為人之連帶責任規定，而得免除其就其他污染來源分別認定污染行為人之法定調查義務，於法顯有謬誤，實不足採等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

參、被告則以：

一、由相關事證可知，系爭土地遭受汞污染，主要係因臺碱公司就原廢水處理設施及製程區等部分，未妥善處理含汞污染物，以及臺碱公司於關廠前拆解廠房回填至土壤，二種棄置或洩漏污染物及未依法令清理污染物之行為所致。原告稱系爭土地污染係中油公司拆解廠房回填所致，與臺碱公司無關云云，與事實不符：

（一）由系爭調查報告記載：「一、工廠運作背景概述…原臺碱樹林廠係以電解食鹽水產生燒鹼，…後其改以生產效能及品質較佳之水銀電解法取代…水銀電解法系以水銀（汞）做為流動性陰極，石墨為陽極。…水銀電解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度汞）之間歇性排放、及水銀之耗損。另廢水排放、廢污泥任意棄置及其他操作不當亦可能造成汞之耗損，故該廠潛在污染物質主要為汞，潛在污染區為主要包含原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水邊溝等」等語可知，系爭土地前身為臺碱公司之鹼氯工廠，其產生鹼氯之製程中，採用水銀電解法，可能因含高濃度汞之陽極污泥間歇性排放、水銀之耗損、廢水排放、廢污泥任意棄置或其他操作不當等，造成土壤之汞污染。

（二）是以，系爭調查報告之調查範圍，即規劃以上開所述臺碱公司製程中可能造成汞污染之區位為主，此參系爭調查報告記載：「二、調查、查證過程概述：該廠於95年9 至10月污染調查，調查重點區域包括：電解製程區、廢水處理設施、廢棄物棄置區、排水溝、儲槽設施等」等語可知，其所列之調查區位，與前開工作運作背景概述乙節所研判高污染潛勢區相符。

（三）另依最高行政法院96年判字第1953號判決認定「臺碱公司用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流佈至安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，是臺碱公司亦未依上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥，此為上訴人（按：即本件原告）所不爭執。又由於汞是極易被土壤所吸附之重金屬，存在於底泥時不易釋出於水中，故只要是以汞電解法將海水電解以製造氯及鹼之工廠，於生產過程電解槽及其他設施所產生含汞之污泥，或製程廢水所夾帶及處理廢水等所產生含高濃度汞之污泥，因其危害性相當高，故需特別處理，不得任意棄置。準此，縱稱當時主管機關未定有汞之管制標準，惟臺碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，即已違反廢棄物清理法及施行細則之規定，自不待言」，併予敘明。

（四）由系爭調查報告調查結果顯示，系爭土地汞污染濃度超過土壤污染管制標準，污染範圍包含原廠區東北空地（採樣點S0 00000-00 、S000000-00、S000000-00）、原廠區西北方空地（採樣點S000000-00、S000000-00）、疑似廢棄物堆置區（採樣點S000000-00）、原廠區廢水處理設施（採樣點S00000 0-00 ）、原製程廠房區（採樣點S000000-00、S000000-00）、原廠區空地（採樣點S000000-00）等共計10個採樣點。

（五）就系爭土地汞污染成因，由系爭調查報告第6-85頁記載「土壤採樣點S000000-00、02、05、06、09、10等均有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物情形，回填深度約達地表下2公尺…研判污染非屬局部，疑與臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜回填土有關」等語，以及土壤採樣點S000000-00（地表下1-1.6 公尺）及S000000-00（地表下0-05公尺）之汞污染濃度超過土壤污染管制標準乙節可知，土壤採樣點S000000-00及05之污染，係因臺碱公司關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜回填土所致。

（六）另由土壤採樣點S000000-00、29及30位於原廠區廢水處理設施及原製程廠房區，並無發現回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物情形，其汞污染濃度均超過土壤污染管制標準等情可知，原廠區廢水處理設施及原製程廠房區之汞污染，與土壤回填無關，係因臺碱公司未依法令清理污染物或棄置或洩漏污染物所致。

（七）再者，由臺碱公司拆解廠房後回填深度約達地表下2 公尺，惟系爭土地「至地下2.6 公尺處尚有汞濃度偏高情形」等情可知，就地表下2.6 公尺處之汞污染，係因臺碱公司在回填土前，未依法令規定以水泥固型化設備貯存及處理污染物，或有洩漏或棄置含汞污染物所致。

（八）汞為劇毒物質，不得任意棄置，此為眾所周知之事。故64年5 月21日訂定之廢棄物清理法臺灣省施行細則第20條第2 款規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：…二、含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備」；若臺碱公司有依法以水泥固型化設備處理含汞等污染物，系爭土地之土壤自不會遭受汞污染。惟系爭土地之土壤經查證發現普遍有汞污染濃度超過管制標準情事，顯係因臺碱公司未依法令水泥固型化設備儲存或處理清理污染物，或棄置或洩漏污染物所致。

（九）據此，系爭調查報告於第6-88頁記載「綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染（最高濃度約為管制標準之16.5倍），污染主要散布於原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區及原製程區（即目前之廠區東北側空地、東側道路、南側綠地、西側空地及西側道路區），且至地下2.6 公尺處上有汞濃度偏高情形，推測污染主要應與臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關」，認定系爭土地土壤汞污染係因臺碱公司污染行為所致甚明。由本件發回判決第14頁明文記載「該期末報告已記載『綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染（最高濃度為管制標準之16.5倍），污染主要散布於原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理廠原廢水處理設施區及原製程區（即目前之廠區東北側空地，東側道路、南側綠地、西側空地及西側道路區），且至地下2. 6公尺尚有汞濃度偏高情形，推測污染主要應與於臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關」等語，足見臺碱公司樹林廠土壤遭受汞污染與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處置的關連性甚高」等語可知，發回意旨認為系爭土地土壤污染與臺碱公司關廠時未妥善處置廢棄物之關連性甚高。

（十）復由中油公司所提控制計畫，益證系爭土地汞污染，係因臺碱公司棄置或洩漏污染物或未依法令清理污染物所致：1、中油公司控制計畫內對於系爭土地污染物、污染範圍及污染程度之認定，係綜合系爭調查報告結果及中油公司之補充調查成果，據以作成。中油公司之補充調查係委託臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱臺灣檢驗公司）進行系爭土地之土壤及地下水重金屬補充調查；臺灣檢驗公司為經環保署環境檢驗所認可之土壤及地下水檢測機構（環署檢字第035 號），合先敘明。

2、依臺灣檢驗公司調查結果顯示，系爭土地內39個採樣樣品中有24個採樣樣品汞濃度超過土壤污染管制標準，污染濃度最高高達該管制標準之280 倍。臺碱公司拆解廠房回填深度約為2 公尺，惟採樣點R28 於地下4 公尺處，及採樣點S12 於地下3.5 公尺處皆驗出超過土壤污染管制標準之汞污染。就此部分之汞污染應與回填土無關，而係因臺碱公司於回填前有棄置或洩漏污染物或未妥善處理含汞污染物所造成。

3、另就採樣點R32 處，發現有銀色汞珠混雜於土壤中。中油公司於接管系爭土地後，僅於西側道路1 公尺以內回填土石，惟採樣點R32 位於土地東側，其土壤內之汞污染顯與中油公司無關，而係因臺碱公司生產過程中所造成。汞為劇毒物質，不得任意棄置，此為眾所周知之事，而系爭土地土壤中竟驗出銀色汞珠，顯為臺碱公司棄置或洩漏污染物或未依法令清理污染物所造成。

二、由相關事證顯示，系爭土地之鉻及銅亦為臺碱公司之污染行為所致：

（一）由系爭調查報告第6-88頁記載「東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與臺碱樹林廠土地移交時因整地混亂回填土有關」等語可知，東側道路之鉻等污染，研判和臺碱公司回填土有關。

（二）此外，由中油公司控制計畫記載「3 個採樣點8 個樣品中有4 個樣品銅含量超過管制標準…將銅污染與汞污染採樣點比對，發現銅污染之採樣點亦存在汞污染，且於汞污染濃度較高之區域（採樣點R32 ），銅污染濃度亦相對偏高，呈現正相關性，顯示土地土壤中之銅污染應還是來自臺碱樹林廠遺留下來之污染物造成」及「至於銅與鉻污染來源，參考臺碱公司於45年出版之鹼氯工作手冊，手冊中說明銅製品為良好之抗鹼氯材料，故推測銅污染應來自為銅製程設備長時間受腐蝕而與含汞廢水或廢棄物混雜一起造成，另鉻可製成鉻磚作為耐火材料，推測鉻污染可能來自高溫爐之耐火磚，設備拆除時未妥善處理所致」等語可知，臺碱公司製程使用含銅及鉻之設備，含銅設備於長時間受腐蝕而與含汞廢水或廢棄物混雜，因臺碱公司未依法令清理或洩漏或棄置該污染物，導致汞污染濃度偏高之土壤採樣點，銅污染濃度亦偏高，以及臺碱公司拆除鉻耐火磚後未妥善處理等，導致系爭土地銅及鉻污染。

（三）另原告就原處分聲請停止執行，案經本院102 年度停字第17號裁定駁回後，原告就該裁定提起抗告，經最高行政法院102 年度裁字第1087號裁定予以駁回。由最高行政法院前揭裁定認定「從日常經驗法則判斷，鉻等重金屬多屬石化生產活動之副產品，而原裁定復引用最高行政法院10 2年度判字第63號判決之理由（原裁定書第11頁及第12頁參照），認為原處分合法之蓋然性甚高」等語可知，被告認定系爭土地之鉻污染，與臺碱公司之污染行為有關，並無違誤。

三、原告主張系爭土地廠房由誰拆解不明云云，與事實不符：

（一）無論系爭土地廠房由誰拆解，系爭土地地表下2.6 、3.5及4.0 公尺處土壤均遭受汞污染，以及原廠區廢水處理設施及原製程廠房區等處土壤無回填情事，亦受汞污染等節，均顯與廠房之拆解及回填無關，而係因臺碱公司未依法令以水泥固型化設備貯存及處理污染物，或棄置或洩漏污染物所導致，已如上述。臺碱公司未依法令清理污染物、棄置或洩漏污染物，導致系爭土地土壤遭受汞污染，構成土污法第2 條第15款污染行為人，應就系爭土地土壤污染負污染整治之責，此與系爭土地廠房由誰拆解無涉。

（二）再者，由中油公司102 年9 月2 日潤物流發字第10210414360 號函記載「經查旨揭地號原登記於臺灣碱業股份有限公司，該公司於51年由高雄廠搬遷電解槽與鹽酸爐至本場址設廠；又於55年再由高雄廠遷裝水銀電解槽4 只，並新建電解房、整流室一棟，其內安裝高二型水銀電解槽12只與矽整流器一套。64年陸續將前述設備拆遷，於71年關廠。73年臺碱公司併入中國石油化學工業股份開發有限公司（即原告），74年中國石油化學工業股份開發有限公司將旨揭土地出租予本公司興建丙烷混合氣工廠」等語可知，系爭土地上原臺碱公司之工廠設備，係由原告將系爭土地移交中油公司使用前即已拆除。另由系爭調查報告第6-84頁記載「依據中油公司員工口述資訊，該廠辦理土地移交時，原臺碱樹林廠廠房、設施均已拆除，為一片空地」等語亦可明知，系爭土地交由中油公司時，其上廠房設備均已拆除。原告主張系爭土地部分廠房係由中油公司所拆解，並無所據，並顯與卷證資料所示事實相違。另由中油公司上函可知，其係於74年向原告承租公司及原告管領中，廠房之拆解，自係由臺碱公司或原告所為。

（三）依系爭調查報告第6-84頁記載「一、工廠運作背景概述…依據中油員工口述資訊，該廠辦理土地移交時，原臺? 樹林廠廠房設施均已拆除，為一片空地，推測僅針對拆除物進行概略整地回填。…於目前之廠區西側道路因應原地基之承載力不足，於中油公司接管後，已重建鋼筋混泥土地坪，並於淺層（約地表下1 公尺以內範圍）回填外來土石」等語可知，中油公司僅於西側道路回填土石（而非拆解廠房）。因採樣點S000000-00位於系爭土地西側道路，故系爭調查報告研判該點之污染無法全然排除可能與中油公司回填土有關；就其餘9 個採樣點部分，顯與中油公司於西側道路回填土並無關聯，而係因臺碱公司洩漏或排放污染物或未依法令清理污染物所致。此由系爭調查報告僅認定採樣點S000000-00無法完全排除有其他污染行為人之可能，就其餘9 個採樣點未有如此說明，且其他採樣點非位於廠區西側道路地表下1 公尺以內範圍之回填土範圍等情，即昭然至明。

（四）原告主張系爭土地自71年起由中油公司實際管領云云。惟觀其所提出之更原證4 至6 可知，其僅提及臺碱公司保管委員會於71年成立，其委員係由中油公司及臺碱公司分別指派，並無任何隻字片語與原告前開主張有關；且該管理委員會委員既係由臺碱公司與中油公司共同指派，則原告主張管理委員會所為與臺碱公司無關，即顯與事實不符。另更原證4至6記載該保管委員會僱工整理樹林倉庫部分，該倉庫是否指系爭土地？整理倉庫與拆解廠房之關連性為何？凡此，均未見原告舉證說明。且由其記載樹林土地案為臺碱公司未完事務，須建立專案，將來列報中油等語，益證縱所謂樹林土地案係指系爭土地，亦屬臺碱公司未完事務，應由臺碱公司建立專案，以利將來列報中油公司，而非原告所稱系爭土地於71年起即由中油公司實際管領云云。至於臺碱公司保管委員會派工看守原樹林工廠，亦與拆解廠房完全無涉，且該決議係由中油公司及臺碱公司共同組成之保管委員會所作成，而非原告所稱由中油公司片面實際管領云云。

四、依土污法明文規定及歷來最高行政法院見解，凡屬土污法第2 條第15款之污染行為人者，即應就污染土地負整治之責，不受是否有其他污染行為人而有影響：

（一）由土污法規定可知，凡屬土污法第2 條第15款之污染行為人者，即應就污染土地負整治之責；縱有複數污染行為人，複數污染行為人間係就污染土地污染整治負連帶責任，亦即，污染行為人均各自對污染土地之全部負有整治之責：

1、依「十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物」，土污法第2 條第15款定有明文。

2、復依「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施」、「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後三個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施」、「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後六個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施」，土污法第13條第1 項前段、第14條第1 項前段及第22條第1 項前段，定有明文。

3、由上開規定可知，凡屬污染行為人者，即應依土污法規定，就污染控制或整治場址，負起整治受污染土壤之責任；縱有他污染行為人，亦不得因此免除任一污染行為人就系爭土地之整治責任，此由土污法規定應負責之主體為「污染行為人」，而非「污染行為人全體」即昭然自明。

4、依「第1 項、第3 項及第6 項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任」，土污法第43條第9 項定有明文。由前開規定可知，就污染土地之整治責任，複數污染行為人間負連帶責任，主管機關依法本得同時或先後、命一部或全部之污染行為人、為一部或全部之給付（民法第273 條第1 項參照）；污染行為人並不得以有其他污染行為人為由，規避其自身就該污染土地之整治責任。

（二）歷來最高行政法院裁判均一致明文闡釋污染行為人不得以有其他污染行為人為由，規避其整治責任；本件原告以可能有複數污染行為人為由，主張原處分違法云云，顯然違背歷來最高行政法院見解：

1、依「經查本件真正實際污染行為之人既為臺碱公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭土地之污染，或經濟部亦為系爭土地之污染行為人，亦無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任，被上訴人依據土污法第38條規定，命上訴人支付本件系爭款項，依法尚無違誤」，此有最高行政法院96年判字第1953號著有明文；同院96年判字第1954號判決亦同此見解。

2、最高行政法院前二確定判決經本件原告提起再審之訴，最高行政法院98年判字第1373號及同院98年度判字第1404號等判決，均認上開判決適用法規並無違誤，而予維持。

3、依「本件真正實際污染行為之人既為運泰公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭土地之污染，無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任，被上訴人依據土污法施行細則第15條規定，命上訴人提出清理計畫之申請，依法尚無違誤」，此亦有最高行政法院101 年度判字第475 號判決著有明文。臺灣塑膠工業股份有限公司（下稱臺塑公司）對前開確定判決不服，向高雄高等行政法院及最高行政法院提起再審之訴，分別經高雄高等行政法院101 年度再字第30號判決及最高行政法院102 年度裁字第117 號裁定駁回其訴。臺塑公司對前開二判決不服，提起上訴及再審，復經最高行政法院102 年度判字第349 號判決及同院102 年度裁字第632 號裁定駁回其訴，而維持原確定判決。

4、另「凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響…縱臺金公司與臺糖公司為系爭土地之污染行為人，揆諸前揭說明可知，惟此並不影響原告就其行為造成系爭土地土壤污染所應負之污染行為人責任」，此有本院101 年度訴字第1014號判決著有明文，此判決業經最高行政法院102 年判字第380 號確定判決予以維持。

（三）綜上可知，無論由土污法之明文規範或最高行政法院歷來見解均可知，凡屬污染行為人者，即應就污染土地負整治之責，不因是否有其他污染行為人而受影響。臺碱公司未依法令以水泥固型化設備貯存及處理污染物，或棄置或洩漏污染物，導致系爭場址土壤污染，為土污法第2 條第15款之污染行為人，應依土污法為系爭土地之污染負整治責任，原告不得以尚有其他可能之污染行為人為由，推諉其整治責任。

（四）原告主張最高行政法院並無明文否認僅同一污染物之污染行為人始有連帶責任適用云云，顯與最高行政法院見解有違：

1、由屏東赤山巖汞污泥污染整治場址乙案即可明知，污染行為人臺塑公司辯稱其僅須就該土地之汞污染負責云云，早經高雄高等行政法院98年度訴字第161 號判決明文駁斥，並經最高行政法院101 年度判字第475 號判決認定屏東縣政府依土污法連帶責任規定，命臺塑公司就系爭土地之污染負全部整治責任為合法處分在案可稽。

2、另於屏東縣政府命污染行為人臺塑公司就屏東赤山巖污染整治土地，提出污染整治計畫處分所涉行政訴訟中，就臺塑公司主張其僅就該土地之汞污染部分負責云云，高雄高等行政法院99年度訴字第449 號判決明文駁斥其主張：「依土污法第16條規定，不論污染行為人係單數或複數，凡屬污染行為人者，均負有訂定整治計畫之義務，故縱有其他污染行為人，亦不影響本件原告應訂定整治計畫之義務。原告既為系爭土地污染行為人，即應負起整治系爭土地污染之責任」。最高行政法院102 年度判字第218 號確定判決除予以維持上開判決外，更明文闡釋：「無論污染行為係發生於土污法施行前或後，污染案件中之污染行為人均負有清理、調查、整治等工作之義務甚明……考量土壤污染場址之形成，多為長期或多重污染源交替、累積所致，為有效貫徹土污法整治土壤及地下水污染之立法目的，則上訴人既經被上訴人核認為系爭整治場址污染行為人，已如前述，自應依行為時土污法第16條第1 項規定訂定整治計畫。是原判決謂：依行為時土污法第16條規定，凡屬污染行為人即負有訂定整治計畫之義務，上訴人既為系爭土地污染行為人，即應負起整治系爭土地污染之責任乙節，尚無不合」。

（五）另由原告所引最高法院88年台上字第1908號民事判決可知，連帶責任人之對外責任，不得主張僅按比例對債權人分擔。質言之，土污法之污染行為人就污染土地之整治責任負連帶責任，亦即主管機關得同時或先後命其一、部分或全部之污染行為人就污染土地之污染負部分或全部整治責任，縱污染土地有複數污染行為人，各污染行為人均不得向主管機關主張僅按比例負責；至於各污染行為人間（即各連帶責任人間）之責任分擔或求償乃屬各污染行為人間之內部關係等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出中油公司102 年9 月2日潤物流發字第10210414360 號函附航照圖（本院卷第218-219頁）、中油公司鶯歌地區PA廠整地等土木工程契約（本院卷第223-230 頁）、中油公司鶯歌地區PA工廠操作室建築工程（第232-246 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、本件原告（臺碱公司概括繼受人）是否為土污法之污染行為人？臺碱公司樹林廠是否就系爭土地為「汞及其他化合物」之污染？

二、系爭土地於中油公司回填土石時，是否有夾雜外來之污染物質？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）土污法（89年2 月2 日制定公布）第2 條第12款規定：「本法專用名詞定義如下：……十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。」

（二）土污法（89年2 月2 日制定公布）第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，原臺北縣政府96年8 月27日北府環一字第0960057950號公告：「主旨：公告委任本府環境保護局執行……土壤及地下水污染整治法……所規定之本府權限事項，並自96年8 月30日生效」，及100 年1 月17日北府環秘字第1000005770號公告：「主旨：公告本府關於……土壤及地下水污染整治法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並自即日生效」，可知被告就原處分二之作成確有其權限。

（三）土污法 （89年2 月2 日制定公布）第11條第1 項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」

（四）土污法（99年2 月3 日修正公布）第12條第2 項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

（五）土污法（99年2 月3 日修正公布）第13條第1 項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1 次為限。」

（六）土污法（99年2 月3 日修正公布）第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」

（七）土污法（99年2 月3 日修正公布）第53條規定：「第7 條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1 項至第3 項、第5 項、第7 項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」

（八）廢棄物清理法（63年7 月26日制定公布，下同）第2 條第1 項第2 款規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種：……

二、事業廢棄物：由事業單位生產過程所產生之灰渣、污泥、廢油、廢酸、廢鹼、廢塑膠及其他廢化學物質或經主管機關認定之廢棄物。」

（九）廢棄物清理法第12條第1 項規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」

（十）廢棄物清理法第13條規定：「事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」

（十一）廢棄物清理法第19條規定：「生產事業機構所產生或其他經主管機關認定之事業廢棄物，未妥為貯存或清除處理，致妨害衛生或安全者，處500 元以上3,000 元以下罰鍰。」

（十二）以下公告及細則核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：

１、64年5 月21日訂定發布之廢棄物清理法臺灣省施行細則第18條規定：「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」

２、廢棄物清理法臺灣省施行細則第20 條 第2 款規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：……二、含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。……」。

二、本件原告（臺碱公司概括繼受人）是為土污法之污染行為人，臺碱公司樹林廠就系爭土地有為「汞及鉻」之污染：

（一）查系爭土地原係臺碱公司所有，原告奉行政院、經濟部命令與臺碱公司合併，繼而取得系爭土地之所有權，並於80年間將系爭土地讓售予中油公司，嗣系爭土地經發現土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管制標準，被告乃以原處分認定原告為污染行為人，尚無違誤。

（二）原告雖主張：１、系爭調查計畫並未載明鉻污染部分與原告（臺碱公司）有關，最高行政法院102 年判字第63號判決且已肯認原告並非鉻污染行為人，原告就鉻污染並無連帶責任；而就汞污染之部分，系爭調查計畫僅「推測」與臺碱公司樹林廠有關聯性，原處分依系爭調查計畫逕行認定原告為系爭土地之污染行為人，而未提出其他積極證據，顯有違誤。２、最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判決所載案例事實，係針對臺碱公司臺南安順廠所為認定，與本件無涉。３、自71年7 月迄至原告將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設施為止，系爭土地均在中油公司之管領下，就原樹林廠之廠房及倉庫為拆除或整地回填之行為，尚非臺碱公司或原告所為。被告既未能證明上開廠房係由何人拆解、該廠房廢棄物係由何人處理及臺碱樹林廠土地移交時整地混雜回填土之行為係由何人所為，即應為有利原告之認定云云。

（三）惟觀諸環保署委託瑞昶公司執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）」污染調查，而於96年5 月間所印製之期末報告第6-84頁記載：「一、工廠運作背景概述：……水銀電解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度汞）之間歇性排放、及水銀之損耗，另廢水排放、廢棄污泥任意棄置及其他操作不當亦可能造成汞之損耗，故該廠（按，係指臺碱公司公司樹林廠）潛在污染物質主要為汞，潛在污染區位主要包括原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水溝等。」，臺碱公司就系爭土地汞污染本即有高度可能，又同期末報告第6-84頁至第6-87頁記載：「

二、調查/ 查證過程概述：……廠區原生土質以細砂夾礫石為主，土壤樣品採抓樣方式，以Geoprobe利用內襯薄管之取樣器採取較不擾動樣品，並依現況及XRF 篩測成果評析，原則取異常樣品及篩測結果偏高者。……另考量該廠於臺碱公司移交予中油公司時曾整地及回填土石，另於廠址地表下方約3 公尺即遇礫石層，故採樣深度原則至礫石層頂層。調查過程於土壤採樣點S000000-00、02、05 、06、09、10等均有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物情形，回填深度約達地表下2 公尺；另S000000-00之1- 1.6公尺、S000 000-00 之0-0.8 公尺及0.8-1 公尺、S000000-00之0-0.5 公尺等樣品XRF 汞篩測結果偏高。……經前階段污染調查，該廠土壤已有受重金屬污染情形，包括原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施及推測原電解工場區、原製程區等均有程度不一之汞、鉻、銅、鎳污染情形。……且由土壤採樣點S000 000-00 、02 、05 、06、09、10等均有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄物情形，研判污染非屬局部分布，疑與臺樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。……另因應中油公司於西北側空地於臺碱樹林廠運作期間曾堆置污泥廢棄物，後期則因中油成品倉庫運作所需，另埋設電線、電信管線，惟確切位置已不可考，故查證期間，另針對該區位實施透地雷達施測，輔助推估地下管線設施位置，及研判污泥埋填位置。查證過程於原廠區西北空地採樣點S000000-00之0.5-1 公尺、原廢水處理設施採樣點S000000-00之0.5-1 公尺、原製程廠房區採樣點S000000-00之0.65-1公尺、原廠區東北側空地採樣點S000000-00之0-0.3 公尺、03-0.6公尺，以及S000000-00之0.5-1 、1-1.4 公尺汞篩測值偏高。……三、調查/ 查證成果綜合說明：……（一）原廠區空地及疑似廢棄物堆置區：該區經調查佈設4點，於廠區西北側空地、廠區西側道路、及廠區東北側空地，均有程度不一之污染跡象，分別為S000000-00、S000000-00、S000000-00汞濃度分別達36.6、33.1、84.1mg/kg ，超過管制標準20mg/k g……，另S000000-00汞濃度亦達13.1mg/k g，超過監測基準10mg/kg 。續經污染查證以網格法增加土壤採樣，亦於廠區西北側空地（採樣點S000000-00之0. 5-1公尺）、及廠區東北側空地（採樣點S000000-00之0- 0.3公尺、及S000000- 00 之0.5-1 公尺）測得汞濃度分別達39.4、83.6、330mg/kg……，顯示該區土壤已有受汞污染情形……。（二）原廢水處理設施區及原製程區：……經調查佈設5 點，於廠區南側綠地S000000-00之0-1 公尺、S000000-00之0-1 公尺分別測得汞濃度13.5、15.7mg /kg超過監測基準，及於東側道路S000000-00之0.4- 1公尺測得鉻392mg/ kg 超過管制標準……；續經污染查證增加土壤採樣測得S000000-00（0.5-1 公尺）、S000000-00（0.5-1 公尺）、S000000-00（1-1.6 公尺）、S000000-00（0.65-1公尺）土樣汞26.7、29.3、44.9、90.8mg / kg 超過管制標準……，顯示該區土壤確有受汞污染情形……。」，同期末報告第6-87頁至第6-88頁記載：「五、臺碱公司樹林廠後續管理建議：該廠經污染調查顯示原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區及原製程區地下土壤汞濃度超過管制標準，及於東側道路土壤鉻濃度超過管制標準……。續經污染查證顯示汞污染情形確實散布於前述區位且深度自地下0 至2.6 公尺均有分布……。綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染（最高濃度約為管制標準之16.5倍），污染主要散布於原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區及原製程區（即目前之廠區東北側空地、東側道路、南側綠地、西側空地及西側道路區），且至地下2.6 公尺尚有汞濃度偏高情形，推測污染主要應與於臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關，惟其中S000000-00採樣點於1 公尺以內仍檢出汞濃度超過管制標準，由於該區位已於中油公司土地接管後回填外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。其次，該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱公司樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關。」等語，足見除了S000000-00採樣點不排除有外來土石夾雜污染物之可能性（因已於中油公司土地接管後回填外來土石），以及東側道路S000000-00採樣點疑與該廠土地移交時可能整地混雜回填土有關（因尚含鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公司樹林廠運作污染物）外，其餘在臺碱公司樹林廠原廠區空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區、原製程區等區位所佈設之採樣點之土壤，均有受汞污染情形，其濃度有超過管制標準者，有超過監測基準者，且該等採樣點均位在臺碱公司樹林廠以水銀電解法生產鹼、氯之潛在污染區位內，此污染與回填土壤無關，且回填土壤深度只約達地表下2 公尺，但地表下2.6 公尺土壤尚有汞濃度偏高情形，可見並非回填土壤所致之污染；參諸該臺碱公司安順廠有未依法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥之紀錄（參見本院96年度判字第1953號、第1954號判決意旨），而汞是極易被土壤吸附之重金屬，存在於底泥時不易釋出於水中，故只要是以汞電解法將海水電解以製造氯及鹼之工廠，於生產過程電解槽及其他設施所產生含汞之污泥，或製程廢水所夾帶及處理廢水等所產生含高濃度汞之污泥，危害性高，需特別處理，不得任意棄置，但臺碱公司順安廠用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流佈表土，可知臺碱公司未貫澈法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥，縱然當時主管機關未定有汞之管制標準，惟臺碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，已違反廢棄物清理法及施行細則之規定，其公共安全紀律本有待加強，臺碱樹林廠不無再犯可能，故可合理推測臺碱公司樹林廠「未用合法設備處理汞污泥」及「關廠當時之廢棄物未妥善處置」，最可能是系爭土壤遭受汞污染之原因。

（四）按多年前所發生之污染，其人證、物證多因時間經過而消滅，土污法之證據證明力，本不能如刑事案件般要求嚴格之證明，且國內產製之化學物質，於產製過程中，業者是否將有害物質棄置深井或其他隱密處所，外人於短時間內難以察覺，污染與否主要靠廠商之內控，往往於多年後方能揭發真相，很難依現有之科技溯源而「確知」污染者為何人，故多年後只能從「廠商之內控是否良好」、「何人距離污染（化學物質）較近」，來推測「最可能之污染者」，土污法第2 條第16款才會規定所謂之「潛在污染責任人」（即因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲透污染物……），即是在「不明確」之情形下，命「有可能是污染行為之人」亦須負責。本件被告依瑞昶公司「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫期末報告」就污染之範圍、深度所推測之結果，認定臺碱樹林廠（即原告）為汞污染來源，是現行實務保護環境不得不如此之作法，難謂被告未提出積極證據。

（五）系爭土地雖曾由中油公司管領，但無論系爭土地廠房由誰拆解，系爭土地地表下2.6 、3.5 及4.0 公尺處（超過回填土深度）土壤均有遭受汞污染情事，且未回填土壤之「原廠區廢水處理設施、原製程廠房區」等處，亦受有汞污染，可見「臺碱公司未依法令以水泥固型化設備貯存及處理污染物（或棄置或洩漏污染物）」，是導致系爭污染之原因之一，至於廠房之拆解及回填土壤，縱認亦與汞污染有關，臺碱公司亦難脫污染行為之責任，原告自應連帶負責。何況，中油公司102 年9 月2 日潤物流發字第10210414360 號函記載「經查旨揭地號原登記於臺灣碱業股份有限公司，該公司於51年由高雄廠搬遷電解槽與鹽酸爐至本場址設廠；又於55年再由高雄廠遷裝水銀電解槽4 只，並新建電解房、整流室一棟，其內安裝高二型水銀電解槽12只與矽整流器一套。『64年陸續將前述設備拆遷，於71年關廠』。73年臺碱公司併入中國石油化學工業股份開發有限公司（即原告），74年中國石油化學工業股份開發有限公司將旨揭土地出租予本公司興建丙烷混合氣工廠」，可知系爭土地上原臺碱公司之工廠設備，於原告將系爭土地移交中油公司使用前即已拆除，核與系爭調查報告第6-84頁所記載「依據中油公司員工口述資訊，該廠辦理土地移交時，原臺碱樹林廠廠房、設施均已拆除，為一片空地」等語相符，臺碱公司廠房之拆解，尚難認係中油公司所為，應認中油公司與廠房拆解無關，雖不能證明系爭汞污染與中油公司之回填土壤無關，但系爭汞污染必與臺碱公司（原告）有關，尚難為有利原告之認定。

（六）鉻污染部分，依原處分卷第46頁之「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫第二年期末報告」表6.2.6-2 土壤調查分析結果所示，採土土壤樣點S000000-0 鉻污染392mg/kg，鉻濃度達管制標準以上，該土壤採樣點依表6.2.6-1 （原處分卷第45頁）所示為臺碱公司樹林廠之「原製程區」，依期末報告第6-85頁所示（原處分卷第41頁），該採樣品「係位於目前之廠內道路用地鋪面下」，且「有回填磚塊或ＲＣ等廠房拆解廢棄物」，故該採樣土壤之污染原因為「臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土」，故該S000000-0 採樣點之鉻污染雖與「回填土」有關，但是因「臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置」才會「於整地時混雜於回填土」所致，原告主張與臺碱公司無關云云，尚不足採。而依據中油公司提出之控制計畫書（本院前審卷一第142 頁）指出「４、60個土壤樣品中鉻濃度皆低於污染監測基準175mg/kg，而環保署查證結果也亦只有採樣點S000000-0超過污染管制標準，由於本次補充調查與環保署採樣點S000000-0 相隔數公尺之採樣Ｒ06土壤鉻濃度並未超過土壤管制標準，顯示場址土壤鉻污染應只限於環保署採樣點S000000-0 附近，污染情形極為輕微」、「６、第三個區塊（Ｃ區）位於場址東側柏油路，中心點為環保署採樣點S000000-0 ，土壤中鉻濃度達392 mg/kg ，超過土壤管制標準250mg/kg，污染深度約至地下1 公尺」、「污染體積150 立方公尺」，可知系爭鉻污染地點（位於目前之廠內道路用地鋪面下）有可能是回填鉻磚塊或ＲＣ等廠房拆解廢棄物所致，而鉻可製成鉻磚作為耐火材料，臺碱公司出版之碱氯手冊，雖未記載臺碱樹林廠使用鉻耐火磚，但鉻耐火磚為臺碱公司樹林廠高溫爐可能採用之材料，確有可能因關廠時未妥善處置，致整地時回填該鉻磚或ＲＣ等廠房拆解廢棄物時導致鉻污染，臺碱公司仍可合理懷疑為鉻污染行為人，觀諸臺碱公司出版之碱氯手冊，雖亦未記載臺碱樹林廠使用「銅製程設備」，但系爭「銅污染較高之採樣點亦存在汞污染，且於汞污染濃度較高之區域（Ｒ３２），銅污染濃度亦相對偏高，呈現正相關性」（見本院前審卷一第142 頁之（中油公司控制計畫書），故由系爭污染整體面觀之，鉻、銅污染是由「臺碱公司關廠時未妥善處置拆解廢棄物」之可能性最高，且因鉻污染部分極其輕微，所涉控制費用極低，縱有誤認，對原告之傷害甚小，而本件相關人即中油公司已提出土壤污染控制計畫，原處分目的是命原告亦提出土壤污染控制計畫書，原告既為「汞」污染行為人，依土污法第13條本來就必須提出系爭土地之污染控制計畫書，故就原告損益兩相權衡結果，在證據上勿寧從寬認定原告亦係鉻污染行為人，較符合現行環境保護之要求，難認原處分有何違誤。

三、綜上，原處分認定原告為污染行為人，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭