最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第380號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第380號

上訴人

台灣電力股份有限公司

代表人

黃重球

訴訟代理人

黃帥升 律師

訴訟代理人

白友桂 律師

訴訟代理人

周廷翰 律師

被上訴人

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國101年10月15日臺北高等行政法院101年度訴字第1014號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有之坐落新北市○○區○○○段4、4-1、6、20、20-1、20-9、20-12、20-17、20-18、20-20、20-25、21、22、22-1、22-2、22-3、22-4、23、24、24-1、25、26、27-1、27-2、27-3、27-9等26筆地號土地，原係台灣金屬鑛業股份有限公司（下稱台金公司）所有，上訴人於民國（下同）73年3月21日奉經濟部命令受任代管台金公司之營運管理，嗣於78年1月14日與台金公司簽訂買賣契約繼而取得該址土地之所有權。然該址土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫」（下稱廢棄工廠調查計畫）調查結果，發現其土壤中重金屬砷、銅、汞、總石油碳氫化合物及多氯聯苯超過土壤污染管制標準，被上訴人遂以99年3月26日北環水字第0990017708號公告及99年4月26日北環水字第0990017708號修正公告，公告該址土地為土壤、地下水污染控制場址並劃定土壤、地下水污染管制區（下稱系爭場址）。惟上訴人及相關之土地所有人向被上訴人提出申請系爭場址之健康風險評估報告，其後上訴人多次表示其非污染行為人，被上訴人遂以100年10月26日北環水字第1001264784號函【下稱原處分㈠】認定上訴人為污染行為人，並以100年11月2日北環水字第1001561115號函【下稱原處分㈡】同意備查上訴人所提送之健康風險評估報告，並告知上訴人應依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書。上訴人不服原處分㈠及原處分㈡，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人前與台金公司於73年間簽訂委辦協議書（下稱系爭委辦協議書），由台金公司將其所屬之禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託上訴人代為辦理。系爭委辦協議書後附之「委辦煉銅有關業務移交清冊」，雖將台金公司另一座濂洞煉銅廠所有之三條廢煙道（下稱系爭廢煙道）載入清冊中，惟於70年間，台金公司即已奉命停止濂洞煉銅廠之煉銅業務，不再從事煉銅作業等生產行為，系爭廢煙道亦於70年間遭台金公司就地棄置，故系爭委辦協議書之委辦事項，僅限於台金公司之禮樂煉銅廠業務，至於台金公司之濂洞煉銅廠業務，並不在委辦之範圍內。（二）上訴人並無任何污染系爭場址之行為，自非土污法第2條所定之污染行為人，原處分㈠及原處分㈡未予詳查，竟遽為相反之認定，甚至據此命上訴人提出污染控制計畫，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款及土污法第2條等規定。（三）上訴人於代管期間內，雖於濂洞煉銅廠從事銅線去皮、煉金、儲運等作業，惟該等作業並非煉銅，亦未銜接或運用系爭廢煙道，且相關作業之產出物更已經回收或再利用程序，自無可能因此產生並殘留高濃度金屬元素（銅）等污染物。（四）原處分㈠及原處分㈡所以認定上訴人為污染行為人，無非以上訴人未善盡系爭廢煙道之管理責任，致其內所謂污染物外洩而污染環境，以及上訴人代管台金公司期間，未妥善處理所屬之電器設備，致洩漏多氯聯苯（即PCB）污染水南洞變電所附近土壤，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及本院61年判字第70號判例。（五）上訴人並非系爭場址之污染行為人，而系爭場址之污染源復已由被上訴人確定為台金公司煉銅所產生、排放並棄置之廢棄物，更經被上訴人以99年10月18日北環水字第0990087209號函認定台金公司為系爭場址之污染行為人，此項責任於台金公司併入台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）後，則轉由台糖公司承受並負相關之責任，不但符合處罰污染行為人之行政法上原則，更已足達成整治系爭場址之行政目的，被上訴人已無再就上訴人是否為污染行為人進行調查、認定之必要等語，求為判決：1.先位聲明：訴願決定、原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第5項部分均撤銷。2.備位聲明：請求確認原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第5項部分均無效。

三、被上訴人則以：（一）上訴人自受任管理系爭廢煙道以來，明知系爭廢煙道內污染物可能洩漏之情況下，未有任何積極作為，而任意棄置系爭廢煙道，未善盡其檢視及養護之責，導致系爭廢煙道內之污染物由廢煙道破損處隨著風吹日曬雨打，洩漏至土壤中，造成系爭場址土壤污染，核屬構成土污法第2條第15款「洩漏、棄置污染物」、「容許洩漏、棄置污染物」及「未依法令清理污染物」之污染行為人。（二）依經濟部國營事業委員會（下稱國營會）85年6月11日召開研商「原台金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議紀錄於「九、結論」記載：「隨後報廢之廢煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請台電公司妥為處理」，及85年12月17日召開討論上訴人所擬「原台金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄於「八、結論」記載：「有關『原台金舊煉銅廠煙道』仍請台電公司依據本會85年6月11日召開之協商結論妥為處理」。國營會於85年即要求上訴人妥為處理系爭廢煙道之污染物，上訴人依國營會指令自有妥為處理系爭廢煙道內含砷污染物，而不得任由其繼續洩漏之義務。（三）本院93年度判字第1480號判決認定上訴人依法有管理或清除系爭廢煙道內污染物之義務，惟其明知所管理之系爭廢煙道有破損及污染物外洩之虞，竟於十幾年來皆持續棄置系爭廢煙道於不顧，未善加管理系爭廢煙道或清除其內之污染物，致其污染物洩漏至土壤，自屬系爭場址之污染行為人。且由該判決之原審判決（即原審法院91年度訴字第42號判決）可知，訴訟中已提出國營會責由上訴人處理系爭廢煙道污染物之會議紀錄，故該判決所指行政院指令，自係指國營會上開指令，上訴人本為該判決之當事人，明知所指為何，卻強為爭執，實無可採。（四）系爭委辦協議書雖以禮樂煉銅廠為名稱，惟其實際上係將濂洞煉銅廠部分及系爭廢煙道均委由上訴人處理。此由上訴人所提上訴人固定資產報廢單，記載其所欲報廢之系爭廢煙道，其財產經管單位為「禮樂煉銅廠」即可知，當時濂洞煉銅廠已停業，故有關濂洞煉銅廠及系爭廢煙道部分，皆併以禮樂煉銅廠之名義移交由上訴人管理。

（五）上訴人曾於系爭場址上從事銅線去皮作業、煉金、儲運等作業，致造成系爭場址土壤污染，被上訴人認定其為污染行為人，自屬有據。（六）凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。雖有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響。縱台金公司與台糖公司為系爭場址之污染行為人，惟此並不影響上訴人就其行為造成系爭場址土壤污染所應負之責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：

（一）先位聲明部分：

1.系爭委辦協議書由台金公司將其所屬之禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託上訴人代為辦理，其附件「委辦煉銅有關業務移交清冊」將系爭廢煙道列入其中，亦即系爭廢煙道納入上訴人代為管理之範圍，則上訴人於其代管期間內，即應依法善盡管理及維護系爭廢煙道之責。75年6月16日系爭廢煙道經報廢後，就系爭廢煙道及其內之污染物，上訴人應本於其代管人之責任，予以拆除或以其他妥適方式處理，不得就地棄置並任其荒廢、破損。且系爭場址經環保署廢棄工廠調查計畫查證其土壤及地下水重金屬超過污染管制標準，經被上訴人公告為土壤及地下水污染控制場址及劃定土壤及地下水污染管制區，其場址名稱為「原台灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）」。被上訴人前於99年10月18日以北環水字第0990087209號函請經濟部及國營會本權責督促台金公司之存續公司台糖公司辦理相關整治事宜。經被上訴人依據環保署廢棄工廠調查計畫、環保署100年4月22日環署土字第1000032344號函說明、國營會100年3月2日經國二字第10000034320號函污染行為人釐清會議紀錄、上訴人99年12月8日電環字第09911060191號函（下稱99年12月8日函）檢附「台金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染之污染行為人」澄清說明相關資料等，認定系爭廢煙道於上訴人代管期間有破損而導致其內污染物洩漏致土壤污染等情狀，係基於上訴人於其代管期間未善盡保養、整修之責所致，進而認定上訴人未善盡代管人責任，棄置或洩漏系爭廢煙道內之污染物，導致發生土壤污染。

2.因上訴人一再否認其污染行為，故被上訴人於系爭場址公告後，另函請協助釐清本件污染行為人之認定，國營會於100年2月21日召開系爭場址污染行為人釐清會議，依據會議紀錄內容八、結論：「本案彙整台糖及台電公司所提相關事證為5大爭議事項，經參照與會單位意見，各爭議事項之釐清情形（如附表），並提供新北市政府環保局作為後續污染行為人認定之參考。」其中各爭議事項釐清情形第四點，國營會已作成：「……台電公司於台糖公司合併台金公司之前，既知廢煙道已破損之事實，惟當時台電公司並未積極處理」之會議結論。又參酌國營會於85年6月11日召開研商「原台金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議紀錄內容九、結論略以：「……隨後該報廢之煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請台電公司妥為處理。」及85年12月17日召開討論上訴人所擬「原台金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議紀錄內容八、結論略以：「……因此有關『原台金舊煉銅廠煙道』仍請台電公司依據本會85年6月11日召開之協商結論妥為處理。」。據上開二會議紀錄，國營會於85年即要求上訴人妥為處理系爭廢煙道之污染物在案，上訴人自依國有財產法及國營會指令有清除系爭廢煙道之義務（參本院93年度判字第1480號判決）。惟其明知所管理之系爭廢煙道有破損及污染物外洩之虞，竟於十幾年來皆持續棄置系爭廢煙道於不顧，未依善加管理系爭廢煙道及清除廢煙道內之污染物，致其污染物洩漏至土壤，故上訴人應負起土污法第2條第1項第15款第4目「未依法令規定清理污染物」之責。

3.上訴人曾於系爭場址代管營運期間，從事銅線去皮、煉金、儲運等作業運作，其中「煉金工場作業」係位於濂洞煉銅廠煉金工場，且「煉金工場作業」所產生之溶渣具含高濃度之重金屬元素（銅），雖上訴人表示「並未廢棄」溶渣，惟位於煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，檢測出具有高濃度之重金屬元素（銅），應與上訴人製成運程具有關聯性。據此，上訴人難卸有污染濂洞煉銅廠土壤中有重金屬（銅）之事實，被上訴人所為原處分㈠及原處分㈡並非出於臆測，且上訴人無法提供足以證實重金屬（銅）並非其所污染之相關事證。又上訴人起訴理由中「……濂洞煉銅廠內土壤之有價貴金屬『金』、『銀』之含量必定亦高……」、「……被上訴人於未詳查該區土壤是否尚有其他金屬元素……」，惟「金」、「銀」非屬依土污法第6條規定之污染管制項目，上訴人上開主張與本件違規事實之認定無涉。

4.上訴人所提供之委辦煉銅有關業務移交清冊中，尚有記載電力用品等設施移交紀錄，卻無上訴人依法申請報廢台金公司之電力設備（如電容器或變壓器等）及固定資產報廢等相關文件佐證，依論理法則，上訴人未依法報廢台金公司含有多氯聯苯之電容器或變壓器等，以至於水南洞變電所附近之土壤受多氯聯苯污染情事發生，已符合土污法第2條第1項第15款第4目「未依法令規定清理污染物」之規定。且上訴人於73年代管之後，一直持有系爭場址之經營權及所有權迄今，依環保署於98年12月8日之調查結果報告，水南洞變電所附近土壤之污染物（多氯聯苯）遲遲未清理，上訴人未清除污染物之行為，亦違反「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第1章第1點：「為防止多氯聯苯污染環境……」之精神，並符合土污法第2條第1項第15款第3目「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」之污染行為人定義。

5.揆諸財政部95年10月5日台財產接字第0950030239號函所附「研商各機關經管已報廢之國有建物之處理原則」會議紀錄，可知國有財產之管理機關對於所管理之國有財產，應經常注意其使用狀況及養護情形，對於可能發生之災害應事先防範，對於欲報廢之國有財產，亦不得隨意廢棄，仍應妥善保管，對於已報廢之國有財產，亦不得逕自置之不理，而有予以拆除等法定義務。經查環保署所執行之「台北縣原台金舊煉銅廠三條廢煙道附近地區土壤污染查證報告」記載，系爭廢煙道附近之土壤污染原因為系爭廢煙道破損，而其內污染物隨長年風吹雨打而滲漏至土壤所致。次查系爭廢煙道自73年3月21日起，因台金公司與上訴人間之委辦煉銅有關業務移交清冊所載移交項目包含系爭廢煙道，故其管理單位自彼時起即為上訴人，上訴人自依法負有善為管理系爭廢煙道，避免其破損致其污染物洩漏之義務。惟本件上訴人自受任管理系爭場址以來，棄置系爭廢煙道，完全未依法善盡其檢視及養護之責，導致系爭廢煙道內之有害廢棄物由系爭廢煙道破損處，隨著風吹雨打而洩漏至土壤中，造成系爭場址土壤污染，上訴人自屬土污法第2條第15款「洩漏、棄置污染物」、「容許洩漏、棄置污染物」及「未依法令清理污染物」之污染行為人。

6.系爭委辦協議書雖以禮樂煉銅廠為名稱，惟其實際上係將濂洞煉銅廠及系爭廢煙道均委由上訴人處理。此由上訴人所提上訴人固定資產報廢單，記載其所欲報廢之系爭廢煙道，其財產經管單位為「禮樂煉銅廠」即可知，當時濂洞煉銅廠已停業，故有關濂洞煉銅廠及系爭廢煙道部分，皆併以禮樂煉銅廠之名義移交由上訴人管理。且上訴人所提之健康風險評估報告亦明載「台金公司將禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託台電公司代為辦理。其後在台金公司所移交之『委辦煉銅有關業務移交清冊』中，亦將已閒置之濂洞煉銅廠相關設施列入其中」。

7.上訴人在受任管理系爭場址時，即已知系爭廢煙道有破損、其內廢棄物有洩漏之虞，其既明知其所管理之系爭廢煙道有洩漏污染物而污染土壤及影響人體健康之虞，而系爭廢煙道依系爭委辦協議書，為上訴人具有管領力之設施及土地，上訴人自應依國有財產法及國營會指令，善盡其法定管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施。惟其竟對其置之不理，在明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之情況下，放任該污染持續擴大，致該污染物洩漏污染土壤，自屬「容許洩漏、棄置污染物」之污染行為人。至於台金公司於上訴人受任管理系爭場址前，棄置系爭廢煙道，此為台金公司構成污染行為人事由之一，惟此與上訴人於受任管理系爭場址後，有依法管理維護系爭廢煙道以免其內污染物外洩之管理人義務無涉，亦不因此免除上訴人依法所應盡之管理義務。

8.國營會85年6月11日及85年12月17日會議主旨為「本會85年6月11日召開研商『原台金舊煉銅廠煙道』處理事宜會議」及「本會85年12月17日召開討論台電公司所擬『原台金舊煉銅廠煙道』處理方案事宜會議」，並無任何限縮於118公尺之廢煙道，上開國營會會議係為全部系爭廢煙道之處理而召開，而非僅為位於上訴人目前所有土地上之118公尺之廢煙道。且由台糖公司發言：「依據74年台金公司與台電公司之委辦舊煉銅廠有關業物移交清冊記載項目包括全部煙道」及上訴人發言：「台電公司依規定於75年向審計部辦理煉銅廠廢煙道報廢」，其等討論皆係以系爭廢煙道全部為討論對象（上訴人報廢對象為系爭廢煙道全部，並非限於其目前所有土地上之118公尺之廢煙道）。又由國營會會議之名稱及紀錄內容可知，其討論對象為全部系爭廢煙道，上訴人依該會議紀錄所應負責之範圍為全部系爭廢煙道。

9.上訴人曾於系爭場址代管營運期間，從事銅線去皮、煉金、儲運等作業，其中「煉金工場作業」係位於濂洞煉銅廠煉金工場，且「煉金工場作業」所產生之溶渣具含高濃度之重金屬元素（銅）。雖上訴人主張「並未廢棄」溶渣，惟位於煉金工廠及銅線去皮工廠附近之土壤檢測樣品，檢測出具有高濃度之重金屬元素（銅），顯與上訴人製成運作具有關聯性。且由上訴人99年12月8日電環字第09911060191號函附「台金公司濂洞煉銅廠及其所屬三條廢煙道土壤及地下水污染之污染行為人」說明資料明載：「煉金工場作業：生產製程中所產生之溶渣，因其金、銀、銅含量偏高」等語即知，上訴人煉金工廠作業當中所產生之溶渣，其銅含量偏高，其主張煉金工廠作業不會產生銅等語，與事實不符，並無可採。又上訴人另主張系爭場址之銅污染應係台金公司之疏失，致使硫化鐵等遭艾克颱風沖刷所致；惟查硫化鐵並非含有銅元素之污染物，上訴人此部分主張，與系爭場址銅污染實無關連，亦非可採。

10.系爭場址位於上訴人所有土地上，由上訴人所設置之水南洞變電所周圍土壤，驗出多氯聯苯之污染，其濃度高達土壤污染管制標準之17.6倍，顯見上訴人並未依照「台灣電力公司有關PCB管制辦法」第3點規定「PCB變壓器、電容器必須在密閉狀態使用，不得有漏油現象」、「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第2章第7條規定「多氯聯苯之容器，須為有蓋密封不漏洩者」、第4章第1點規定「由電容器、變壓器或其他處所漏出外界之多氯聯苯，須即時以吸收材料擦拭」，於密閉狀態使用多氯聯苯，且於多氯聯苯洩漏時，未依法即時處理，方致系爭場址土壤遭水南洞變電所洩漏之多氯聯苯污染。

（二）備位聲明部分：原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第3項及第5項部分，即便有上訴人所指內容不明確之重大瑕疵，核其情形尚非行政程序法第111條第1款至第6款列舉規定之無效原因，且原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第3項及第5項部分，外觀上並無明顯重大瑕疵，亦與行政程序法第111條第7款規定不合。故上訴人所指原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第3項及第5項部分之瑕疵，充其量祇為原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第3項及第5項部分是否違法而應否撤銷之問題，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分，因將訴願決定、原處分㈠及原處分㈡均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

（一）被上訴人原處分㈠係認定上訴人為污染行為人，而課上訴人對系爭土壤及地下水污染之整治義務；原處分㈡被上訴人除同意上訴人所送健康風險評估報告外，尚命上訴人於6個月內提出控制計畫書，而發生對上訴人課予一定之作為義務。是原處分㈠認定上訴人為污染行為人，及原處分㈡關於命上訴人提出控制計畫書部分，均屬被上訴人就具體事件對上訴人所為，直接發生法律效果之決定，而為行政處分。上訴人對原處分㈠及原處分㈡不服，遞經訴願，而提起行政訴訟，請求救濟。其中關於原處分㈡部分，係對被上訴人命上訴人於6個月內提出控制計畫書之不服，故上訴人於原審起訴時，關於原處分㈡部分之請求，於先位聲明請求撤銷被上訴人100年11月2日北環水字第1001561115號函之處分，於備位聲明，請求確認被上訴人100年11月2日北環水字第1001561115號函所為之行政處分無效，本無不合。從而，上訴人於原審101年10月2日言詞辯論時，經法院闡明，將此部分先位聲明及備位聲明中原「100年11月2日北環水字第1001561115號函所為之行政處分」部分，改為「100年11月2日北環水字第1001561115號函於說明欄第五項部分所為之行政處分」，並不影響上訴人此部分起訴，係對原處分㈡關於被上訴人命上訴人於6個月內提出控制計畫書之不服，而請求將處分撤銷，或確認無效，合先敘明。

（二）按「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」為土污法第2條第15款所規定。除直接列舉「洩漏」、「棄置」、「排放」、「灌注」等直接從事之行為型態外；尚就「仲介」上開行為者，及消極容任污染發生或積極提供場所予直接從事污染者，認係「污染行為人」，並以依法令有清理污染物之義務者，有未履行其作為義務時，亦為「污染行為人」作為概括規定。而所以認「未依法令規定清理污染物」為污染行為人，乃係因法令賦與清理污染物之作為義務者，違背其作為義務，致污染發生，遂以之為污染行為人，給予「行為責任」之評價。又第3目所謂「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」，係指容許「第三人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物而言；而有意的使污染物洩漏者，為第1目之污染行為人；至依法令有清理義務者，單純違背清理之作為義務，發生污染者，則屬第4目之污染行為人。

（三）次按，「（第1項）經濟部為開發重要資源，促進經濟建設，得報請行政院核准創設或投資生產事業。（第2項）前項生產事業為國營者，由經濟部設機構管理之。」為經濟部組織法第31條所規定，依此規定，經濟部設國營會管理其所屬國營事業。有關上訴人重大工程及工安、環保、睦鄰等事項之協調、督導與改善，為國營會第二組之職掌（見被上證14國營會組織與職掌）。是本件因污染所生環保爭議之協調、督導，應為國營會職掌之業務。上訴人為國營事業，對於國營會就環保事項經協調所為之命令，即有遵守之義務。

（四）查上訴人與台金公司73年間簽訂之系爭委辦協議書，由台金公司將其所屬之禮樂煉銅廠有關煉銅業務全權委託上訴人代為辦理，系爭廢煙道亦載入委辦協議書後附之「委辦煉銅有關業務移交清冊」，其後台金公司於78年1月14日將原委託上訴人代管之禮樂煉銅廠之土地、廠房、倉儲、設備及製品等全部財產讓售與上訴人（見原證8買賣契約書），此等事實，為兩造所不爭，且經原審所認定。依此，上訴人依系爭委辦協議書取得上開禮樂煉銅廠之土地、廠房、倉儲、設備時之管理權，明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之中，即負有防止其擴散及清理之義務。在此事實基礎下，國營會於85年6月11日「原台金舊煉銅廠煙道」處理事宜會議，作成：「隨後報廢之廢煙道，雖未列在雙方買賣契約上，但基於環保考量，仍請台電公司妥為處理」之結論；及其後，於85年12月17日討論上訴人所擬「原台金舊煉銅廠煙道」處理方案事宜會議時，又作成：「有關『原台金舊煉銅廠煙道』仍請台電公司依據本會85年6月11日召開之協商結論妥為處理」之結論，併同國營會於100年2月21日召開系爭場址污染行為人釐清會議時，作成：「本案彙整台糖及台電公司所提相關事證為5大爭議事項，經參照與會單位意見，各爭議事項之釐清情形（如附表），並提供新北市政府環保局作為後續污染行為人認定之參考。」其中各爭議事項釐清情形第四點，國營會則作成：「……台電公司於台糖公司合併台金公司之前，既知廢煙道已破損之事實，惟當時台電公司並未積極處理」之結論，加以觀察，國營會於作成85年12月17日及85年6月11日會議結論時，即有命上訴人清理所管理系爭廢煙道之意思。原審認上訴人有依國營會指令，善盡其管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施，在明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之情況下，放任污染持續擴大，致該污染物自系爭廢煙道破損處隨風雨吹打而洩漏至土壤中，為土污法第2條第15款第1目、第4目之污染行為人，自無不合。

（五）原判決另以系爭廢煙道上訴人為土污法第2條第15款第3目之污染行為人部分，因其情形，上訴人並未有容許「第三人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物之情形，而與該目之要件不合；另「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」固為國有財產法第25條所規定，然國營事業為公司組織者，依國有財產法第4條第1項第3款規定，僅其股份為「事業用財產」，屬國有財產；至其所有非屬「公務用財產」及「公共用財產」之土地，並非國有財產，應無國有財產法第25條規定之適用，原判決以此作為系爭廢煙道上訴人有清理義務之依據，亦有未洽。惟此等均不影響原處分㈠以系爭廢煙道上訴人為污染行為人之認定。至系爭場址最先污染之成因，係台金公司操作營運濂洞煉銅廠時，利用系爭廢煙道排放煉銅廢煙後所棄置於系爭廢煙道內之棄物，因台金公司未善盡清除之義務，遂因系爭廢煙道破損而產生污染，台金公司與其後所併入之台糖公司，固應負污染行為人之責任，然此並不影響原處分㈠認定上訴人為污染行為人之合法性。上訴人主張其非屬依法令規定應清理污染物之人，以原判決有適用法規錯誤及不備理由之違背法令，難認為有理由。

（六）又查，原判決依其調查所得之證據，以上訴人於73年3月21日與台金公司簽訂委辦協議書，代管營運期間，於濂洞煉銅從事銅線去皮、煉金、儲運等作業，認上訴人造成濂洞煉銅廠區土壤銅污染，認依土污法第2條第1項第15款第1目規定為污染行為人；又以上訴人代管後，有電力用品等設施之移交紀錄，但未見上訴人申請報廢台金公司之電力設備，致水南洞變電所附近之土壤受多氯聯苯污染，因上訴人一直持有系爭場址之經營權及所有權，而未予清理，違反「台灣電力公司多氯聯苯安全操作規定」第1章第1點之精神，認上訴人合於土污法第2條第1項第15款第4目「未依法令規定清理污染物」為污染行為人，核均無違誤。原判決已於理由中，說明其認定事實之證據及依據，尚無認定事實不合證據法則，或與經驗及論理法則違背之違法情事，上訴人以原判決所不採之證據方法，指摘原判決此部分違法，亦難認為有理由。至水南洞變電所附近之土壤受多氯聯苯污染，並非上訴人容許第三人洩漏所致，原判決以上訴人此部分依土污法第2條第1項第15款第3目「容許洩漏」之規定，認為係污染行為人（見原判決第66頁），雖有未合，然並不影響上訴人為此部分污染行為人之認定。上訴人未就原審此部分事實之認定，有何未依證據認定之具體事實，予以說明，而泛言原判決有不適用行政程序法第9條、第36條及第43條，行政訴訟法第125條、第133條、第134條規定之情事，指摘原判決違背法令，及理由不備，亦難採據。

（七）再按，「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……

二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」為行政程序法第96條第1項第2款所規定。究其規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。原判決以原處分㈠已於說明欄第2項部分，載明被上訴人係依據環保署98年12月18日第1階段執行工作結果及100年4月22日環署土字第1000032344號函說明、國營會100年3月2日經國二字第10000034320號函污染行為人釐清會議紀錄、上訴人99年12月8日電環字第09911060191號函檢附澄清說明資料等相關事證，認定台糖公司及上訴人污染事證明確；又於說明欄第3項部分，載明本案之污染行為人為台糖公司及上訴人應無疑義，其應承擔土壤及地下水污染整治之責任，請依法儘速辦理相關整治事宜。並以原處分㈡於說明欄第2項部分，載明被上訴人同意上訴人辦理健康風險評估報告備查；又於說明欄第3項部分，載明依土壤及地下水污染整治法第13條第1項及同法施行細則第14條規定，命上訴人應於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被上訴人核定後實施，足見原處分㈠及原處分㈡於說明欄下，確已詳述查認事實所憑之事證、其理由及法令依據，自難認原處分㈠及原處分㈡有無記載理由或有理由記載不明確情事，再以上訴人訴願理由觀之，上訴人顯然明知被上訴人以原處分㈠認定上訴人係污染行為人；被上訴人以原處分㈡說明欄第3項及第5項部分，命上訴人應於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫書提送被上訴人核定後實施，足見上訴人此部分之主張，客觀上並不成立，主觀上亦未因該理由記載之方式及內容，使其於個案中攻擊防禦之權利受有影響，而認無違反行政程序法第96條第1項第2款之情事。原審上揭理由，核與行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨相合，尚難認於法有誤。

（八）末按，「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條定有明文。而此所謂「重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，如瑕疵尚須實質審查始能知悉者，即非屬重大明顯，則該行政處分並非無效，請求救濟，僅得請求將之撤銷，尚不得訴請確認其為無效之行政處分。原審以原處分㈠及原處分㈡於說明欄下，確已詳述查認事實所憑之事證、其理由及法令依據，自難認原處分㈠及原處分㈡有無記載理由或有理由記載不明確情事；又以原處分㈠及原處分㈡並未違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定，原處分㈠及原處分㈡關於說明欄第3項及第5項部分，縱有上訴人所指內容不明確之瑕疵，核其情形尚非行政程序法第111條第1款至第6款所指無效之原因，其外觀上亦非係一望即知之明顯重大瑕疵，而與行政程序法第111條第7款規定之情形不合，認無行政處分無效之情形，經核亦無不合。

（九）綜上所述，原審依其所調查之證據，認被上訴人原處分㈠以上訴人為污染行為人，及原處分㈡命上訴人依土污法第13條第1項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原判決將上訴人在原審請求撤銷原處分㈠及原處分㈡所為處分之先位聲明駁回；另以原處分㈠及原處分㈡均無行政程序法第111條規定各款行政處分無效之情形，將上訴人備位之聲明駁回，核其認事用法均無違誤，並已論明其事實認定之依據，及得心證之理由，且對上訴人在原審所為主張如何不採之論證取捨等事項，詳為論述。雖原判決所適用之法規有部分未洽，惟此尚不足以影響判決之結果，已敘之如前。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，而指摘原判決有不適用法規及理由不備之違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。此外，本件之情形，尚難認有行政訴訟法第253條第1項但書規定之情形，上訴人聲請行言詞辯論，核無必要，併予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異