最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第222號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第222號

上訴人

林冠良

上訴人

林昆暉

上訴人

林美秀

共同訴訟代理人

王聰明律師

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年10月31日臺北高等行政法院100年度訴字第1784號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。

二、緣上訴人所有坐落改制前臺北縣新莊市（現改制為新北市新莊區，下同）興化段32-6號、32-7號土地（下稱系爭土地）為臺北縣新莊市○○○○○○區段（興化段非都市土地一般農業區之農牧用地），經改制前臺北縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）民國98年12月17日第5次會議評定99年公告土地現值為新臺幣（下同）14,000元/㎡，徵收補償加成標準為4成。被上訴人為興辦「臺北縣新莊化成路排水系統增建抽水站工程」，報准內政部以99年11月5日台內地字第0990224210號函徵收系爭土地地上權，經被上訴人以99年11月10日北府地徵字第0991082079號公告徵收，公告期間自99年11月11日起至99年12月11日止，以公告期滿次日起算第15日之公告土地現值即99年公告土地現值加成4成×50％（穿越地下深度補償率）×60％（空間因素）核計補償費為5,880元/㎡。上訴人提出異議，被上訴人以99年12月13日北府地徵字第0991174715號函復地價訂定查處情形。上訴人於100年1月14日再提出復議，被上訴人乃將本案提交地評會於100年2月17日以100年第1次會議決議維持原地上權補償費，被上訴人遂以100年3月10日北府地價字第10002305394號函（下稱原處分）復該結果。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回，復行上訴。

三、原判決駁上訴人在原審之訴，係以：㈠依裁處時土地徵收條例第30條及其施行細則第30條、平均地權條例第10條前段、地價調查估計規則第1條、第3條、第7條、第9條、第18條第1項、第21條及第23條第2款等規定，直轄市或縣（市）政府評定公告土地現值，計算徵收補償地價，係以「地價調查估計規則」為作業準則，且同一「一般地價區段」內各宗地之公告土地現值均相同。雖土地法第151條及其施行法所定各地價區段之「平均地價」及查估制度，與平均地權條例所定各筆土地公告土地現值制度有間，與土地徵收條例第30條所規定之被徵收土地「公告土地現值」或「一般正常交易價格」也未必相當，但徵諸裁處時土地徵收條例第30條之立法意旨及司法院釋字第425號、第440號、第516號解釋可知，徵收土地應給與之補償，所遵循之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償」，以當期公告土地現值逕為補償金額，原非無據，惟因公告土地現值既為徵收土地補償地價之標準，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據，復有平均地權及表彰私權價值雙重性格，評價時不無低於一般正常交易價格之可能，為避免私人財產因徵收損失過重，於土地徵收條例第30條第2項即規定，徵收補償地價，於必要時，得以當期之公告土地現值加成補償，其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地評會評定之，藉以平衡公告土地現值與一般正常交易價格之落差。原則上，同一直轄市、縣（市）之當年度徵收案件之地價加成補償成數，以均衡一致之成數為原則，但部分地區於短期內尚無法以一致之成數加成補償時，或者同一地價區段內各宗地之區位、形狀、面積、環境、收益性或其他交易價格形成因素有所差異，致各筆宗地雖位於同一地價區段，但正常交易價格有所不同時，本即應採取不同之成數為之，否則即有悖於土地徵收條例第30條第2項之立法本旨。故依土地徵收條例第30條規定，於徵收補償時各宗地之正常交易價格計算當然應分別觀察評估，然該法89年制定之際，之所以未於土地法施行法第40條授權規定之「地價調查估計規則」外，另就徵收補償價格量身訂製「一般正常交易價格查估準則」，顯然慮及地價調查耗費耗時，國家因應各種不同需求固然有必要從不同角度評估土地之「地力」價值，但並非不可統籌規劃，先為地價區段為平均地價計算，再因應各種特殊需求加以修正，以收其繁。再者，以「地價調查估計規則」作為公告土地現值及徵收補償價格查定之依據，雖非直接以宗地為查估之單位，而係以宗地所屬之地價區段為查估單位，理論上容有因宗地有別於該地價區段之特殊性而致宗地一般正常交易價格高於所屬地價區段一般正常交易價格之可能性，但論其實際，地價區段之劃分，依地價調查估計規則之規定，本係就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地始劃為同一地價區段，苟有所屬宗地顯異於地價區段之特殊性時，本應另劃屬另一地價區段，基此，依地價調查估計規則於地價區段劃分時，亦非全無就各宗地影響土地價值之要件予以評估。故以「地價調查估計規則」為作業準則，先評估各宗地所歸屬之地價區段平均地價，以之為各宗地之土地公告現值基礎，再以此為基礎，以加成之方式調整被徵收土地之正常交易價格與公告現值之差距，乃土地徵收條例第30條立法意旨之展現，無違法律保留原則或法律優位原則。被上訴人依「地價調查估計規則」為作業準則，推估系爭土地之徵收補償地價，核屬依法行政。上訴人指摘此舉有違法律保留原則，尚無足採。㈡系爭土地位於改制前臺北縣新莊市○○路旁近五股區（五股工業區）及三重區（二重疏洪道堤防）交界處，地處邊陲，屬非都市土地一般農業區農牧用地。核其用地範圍雖臨化成路，惟因位處都市邊陲地區，受工業區與堤防區隔，區位發展受限，且屬一般農業區之農牧用地，又依非都市土地使用管制規則規定，其土地僅容低度利用（系爭土地於99年11月10日始變更編定為一般農業區水利用地），將此地價相近、地段相連、情況相近之土地劃為一地價區段即新莊市○○○○○○區段，並無違誤。被上訴人辦理99年公告土地現值調整作業，以鄉、鎮、市為單位，並斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共設施、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素而為勘查，將勘查所得資料依地價區段勘查表規定之項目填寫。其地價之查估，因該地價區段無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，乃選定同屬農業區之改制前臺北縣泰山鄉（下稱泰山鄉○○○○○○區段、第162地價區段為基準地價區段，經分析地價區域因素後，評比以泰山鄉○○○○○區段與目標區段較相近，乃選取為調整基礎之地價區段，再以選取之調整基準地價區段之地價與影響地價區域因素總修正數相乘後，取得調整價格為16,600元/㎡（即16,616元《泰山鄉○○○○區段》×0.908《影響地價區域因素總修正數》，區段地價取整數16,600元），經地評會98年第5次會議評定其公告土地現值為14,000元（99年度公告土地現值占一般正常交易價格84.34％，16,600元×84.34％取整數即為14,000元)，送經地評會98年第5次會議決議通過，徵收補償之成數乃依此價額加計4成，以達正常交易價格，並無不法。另土地徵收條例第57條亦授權訂頒地上權徵收補償辦法，明定於興建水利事業而徵收地上權時其補償費之計算方法。系爭土地地上權徵收既為辦理排水系統增建抽水站工程，被上訴人就其補償費之計算援用上開規定為準據，即補償費等於徵收補償地價乘以穿越地下深度補償率乘以空間因素。系爭土地引水箱涵使用空間自地表至地面下5.2公尺之間，地上權補償率50％，空間因素為地上權設定空間範圍之縱深乘以10％，故空間因素為60％（採無條件進位法取整數計算），計算地上權徵收補償費為：99年公告土地現值加4成×50％（穿越地下深度補償率）×60％（空間因素），依法計算為5,880元/㎡（計算式：14,000元×1.4×0.5×0.6＝5,880元），並無違誤。㈢系爭土地辦理99年度公告現值作業期間（97年9月1日至98年8月31日，依地價調查估計規則第17條第3項規定，估價基準日指每年9月1日）內收集調查未有買賣實例。上訴人於97年9月25日雖以每坪17,514元購得系爭土地，然其契約書付款方式㈡明訂俟臺北縣政府經濟發展局同意認定得作加油氣站使用後，始支付第2期款，是本件買賣顯然係受期待因素影響之交易，依地價調查估計規則第7條第2款規定，應非屬一般正常交易價格，不宜逕列為系爭地價區段土地之買賣實例。至上訴人所舉葉氏家族於99年4月以33,20 0元/㎡價格向國有財產局價購同一地價區段之其他土地乙節，因此買賣實例非99年度地價調查期間所發生，亦不得採為99年度系爭土地所屬地價區段調查之基準。被上訴人對該地價區段地價之查估，因無買賣實例或收益實例，同屬新莊區之其他農業區地價區段亦查無買賣實例，故無法採用同屬新莊區其他農業區地價區段推估266區段地價，乃以鄰近之泰山鄉第78號（距離約2.5公里）及第162號（距離約2.3公里）地價區段為基準地價區段，與目標區段鄰近，且交通運輸狀況相類、土地改良多搭建鐵皮屋為加工廠之用、少有農作改良物，其條件相似，應認為「適當」，合於地價調查估計規則第21條第1項第2款規定。依卷附影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表所示，該第78號地價區段修正較接近1，即該區段條件較接近系爭土地所在區段；再依影響地價區段因素總修正數予以調整修正系爭土地99年度區段地價為14,400元/㎡，應無可議。㈣內政部依平均地權條例第4條、土地法第155條第1項規定授權，制有地價及標準地價評議委員會組織規程，其第4條規定地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等，之所以如此嚴謹之組織及多元之代表性，在於有關地價核定及徵收補償地價加成補償成數之判斷，除涉及不動產之專業估價外，且有各方經濟勢力之角力，經由委員會作成，乃經由不同屬性之代表，根據不同之見解，透過嚴格程序之要求，獨立行使職權，共同作成決定。此外，內政部另定有地評會會議作業規範，確保地評會取得正確、詳實之資料為切實討論，評議決定程序嚴謹、結論公正合理，確保土地現值及徵收補償費之評定合於法律本旨之結論。系爭土地地上權之徵收，其補償價額之計算乃依前述相關規定為之，其計算均有實據、評估亦具正當性基礎，事涉多元代表所組成之地評會認定，核其組織、程序及所據以評議之內容均無疏漏，除非查有其認定乃基於錯誤之事實、並未遵守一般有效之價值判斷原則、或夾雜與事件無關之考慮等因素，要無任指其評估認定違法之理。上訴人既未能就地評會之評估為上述疏漏之指摘，泛指地評會成員不具專業能力，進而推論其之評估與事實不符，自無足採。則原處分、訴願決定並無違誤，上訴人仍執前詞指摘原處分及訴願決定不法，主張應按60,000元/㎡之價格作為徵收補償地價之行政處分，於法顯然有違等詞，資為論據。

四、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原判決雖舉本件爭執點即系爭土地徵收補償地價是否「相當」，惟復認徵收土地之補償僅屬「合理補償」，則是否「合理補償」應屬不確定法律概念，如何認定「相當」與「不相當」，其標準何在？原審並未說明。上訴人主張我國不動產價值之估價，已設有專業證照制度，故應委由不動產估價師鑑定99年11月即徵收時系爭土地之價值，以昭公信，原審未為調查，復未說明何以不用調查理由，其判決顯屬違背法令。㈡上訴人購得系爭土地之買賣契約書中，並無任何以臺北縣政府經濟發展局同意認定得作加油加氣站使用，作為買賣成立或附有不同意作加油加氣站，買賣作廢或應以原價買回之約定，該買賣契約書第2條第2款付款方式㈡係載：「第2期款，於臺北縣政府經濟發展局核准函核發後，乙方應以即期支票或現金支付甲方600萬元正」，即「核准函核發」係為付款之時點，原判決逕解為該買賣有期待因素，其解釋顯有錯誤。上訴人於購買系爭土地時地目仍未變更，與徵收時之地目相同，仍屬特定農業區農牧用地，故購買價顯非具有期待值。且上訴人於原審所舉之買賣案例，皆屬訂約日即買賣日，均較公告徵收之99年度土地公告現值之作業期間即97年9月2日至98年9月1日為近，現今資訊發達，不動產價值變動迅速，土地公告現值之作業期間與現值年度顯已不合時宜，原審未就其是否違憲或違法予以審查，顯與行政訴訟法第1條保障人民權益之宗旨不符。㈢平均地權條例第46條所規定之公告土地現值與土地法及其施行法所規定之標準地價，無論係公告時期或作用均不相同，依土地法施行法第40條授權制定之地價調查估計規則，僅能謂係補充執行土地法所定之標準地價制度，而訂定之技術性及細節性規範，依該規則規定所估計之地價，應為土地法第152條所稱之標準地價，而非平均地權條例第46條所稱之公告土地現值。平均地權條例並無關於授權訂定公告土地現值評定規範之明文，不能因地價調查估計規則第1條第2項規定：「依本規定所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」，即謂該規則係平均地權條例授權訂定之法規命令。公告土地現值之評定與公告，涉及土地所有權人之權益，應以法律直接規範或明確授權命令以規定，被上訴人依土地調查估計規則所作之公告土地現值之評定及以之為補償費之計算基礎，顯違反法律保留原則，原判決就此未詳加審查，採信被上訴人之主張，其判決顯違背法令。㈣本件屬地上權之徵收，惟其徵收補償額僅有土地徵收補償價之30％，但事實上上訴人已完全不能使用該土地，故關於地上權之徵收計算公式顯侵害人民之權益，原審未詳加調查逕行駁回上訴人之訴，其判決亦屬違背法令。㈤原判決雖列舉兩造爭點即系爭土地徵收補償地價是否相當，即認應實質審查徵收補償地價是否相當，惟原判決僅舉被上訴人之作成補償價額之法令依據及理由，且引據被上訴人不採上訴人所舉系爭土地買賣價格或鄰地買賣價格之理由，顯見原審雖未舉所謂判斷餘地原則，但事實上所遵循者即為判斷餘地原則，即對原處分只作形式上之審查，而未就本件爭點作實質審查，此顯違反行政程序法第1條之規定等語。雖以原判決違背法令為由，惟核其上訴理由所爭執各點，業經原判決詳為論斷，上訴意旨無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使，泛言其違背法令或未論斷，對於原判決所敍理由，則未具體指出有何不適用法規或適用法規不當之情形，或合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。

五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異