最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第227號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第227號

上訴人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

蔡金保律師

訴訟代理人

張嘉真律師

訴訟代理人

白友桂律師

複代理人

魏潮宗律師

被上訴人

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國102年7月10日臺中高等行政法院101年度訴字第497號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所屬麥寮三廠（公用廠，位於雲林縣麥寮鄉三盛村台塑工業園區17號）之M10製程（排放管道PA01）、M11製程（排放管道PB01）、M12製程（排放管道PC01）、M13製程（排放管道PD01）、M14製程（排放管道PE01）與麥寮一廠（公用廠，位於同上園區15號）之M71製程（排放管道P01A）、M74製程（排放管道P04A）、M75製程（排放管道P05A）均屬公告應設置連續自動監測設施與主管機關連線之個別固定污染源，前經雲林縣環境保護局（下稱雲林縣環保局）於民國101年1月19日、1月31日、3月19日及3月20日派員至現場進行空氣污染物連續自動監測設施查核，發現麥寮一廠3座排放管道之監測設施連線設施程式已於99年7月1日完成汰舊換新作業、麥寮三廠5座排放管道之監測設施連線設施程式則於99年12月1日完成汰舊換新作業，惟皆未依固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法（下稱管理辦法）第9條第2項規定於汰換1個月前函報被上訴人，並於汰換完成後1個月內提報連線確認報告書；且上開排放管道的監測數據原始碼之排放流率、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳及氧氣等之校正後平均值未落於最大值及最小值範圍內，未符合固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法附錄9「監測設施監測數據之計算處理規範」（下稱附錄9計算處理規範），而違反空氣污染防制法第22條第3項之規定，報經被上訴人審認其上開違規情事屬實，適用空氣污染防制法第56條及環境教育法第23條等規定，按各個固定污染源分別作成101年5月14日府環空字第1013615378號裁處書（編號0000000，下稱原處分一）、第1013615415號裁處書（編號0000000，下稱原處分二）、第1013615430號裁處書（編號0000000，下稱原處分三）、第1013615437號裁處書（編號0000000，下稱原處分四）、第1013615445號裁處書（編號0000000，下稱原處分五）、第1013615365號裁處書（編號0000000，下稱原處分六）、第1013615370號裁處書（編號0000000，下稱原處分七）、第1013615372號裁處書（編號0000000，下稱原處分八）對上訴人分別處新臺幣（下同）20萬元罰鍰，合計160萬元，並均限於101年5月20日前完成改善，且處以各廠負責環境保護權責人員接受環境講習2小時。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人係因固定污染源之監測設施之軟體升級時，將原始碼撰寫錯誤，始造成上傳於雲林縣環保局之連線局端資料發生數值異常情形，且上訴人獲悉後即予以改善，並自101年1月起將監測數據正確傳輸至雲林縣環保局，上訴人在異常期間提報之書面資料均為正確數值，且據以申報固定污染源空氣污染防制費，並無隱瞞抑虛假，並無造成難以計算該費用之情事，上訴人實無故意或過失責任，不應受罰。（二）上訴人於99年7月1日、99年12月1日就各廠CEMS電腦及軟體升級，並無變更原環管中心監控室之電腦及程式，況且申報書上亦無設軟體升級之欄位，軟體升級自非屬管理辦法第9條第2項所稱之汰換行為，不得援引上訴人行為後之環保署100年9月30日環署空字第1000080800號函釋予以規範，否則即屬違法。（三）雲林縣環保局所提示之連線資料傳輸數據異常偏低，究其原因，應係升級後之軟體傳輸格式、欄位差異所造成，且上訴人每月依規定提報之書面資料（CEMS月報表）均屬正確，被上訴人以監測數據原始碼之排放流率、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、氧氣、其校正後平均值未落於最大值及最小值範圍內，係屬資料判讀錯誤。（四）上訴人所屬上開二個廠區係各共用一組CEMS之傳輸設施硬體，而委由設備維護廠商從事一個軟體升級行為，被上訴人竟依排放管道之數量，就麥寮三廠裁處5次處分，麥寮一廠裁處3次處分，被上訴人就該單一行為進行多次裁罰，顯有違誤，另被上訴人依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則之規定，將污染程度因子A系數採計2，亦有濫用裁量及適用法令之違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分一至八。

三、被上訴人則以：（一）上訴人所屬工廠8座排放管道CEMS軟體紀錄檔產生程式，經雲林縣環保局於101年3月19、20日現場查核，發現已異動，且異動後程式無法擷取異動前資料，更新之軟體無相容性，又上訴人CEMS軟體升級涉及污染源端之監測數據之擷取、紀錄、傳輸格式及欄位等，為連線設施之一部分，已屬汰舊換新行為，上訴人未於汰換1個月前函報，並於汰換完成後1個月內提報連線確認報告書，違反管理辦法第9條第2項規定。上訴人連線設施未於汰換前通知雲林縣環保局，致CEMS軟體升級時原始碼撰寫錯誤造成數據產生之紀錄檔傳輸錯誤，上訴人無從得知連線端資訊，並造成排放量計算錯誤，違規事證明確。（二）上訴人所屬麥寮一廠、麥寮三廠各具有3座及5座之污染源（燃煤汽電共生鍋爐），皆為個別獨立製程之污染排放源，同時違反空氣污染防制法第22條第3項之規定，依同法第56條第3項規定，於同一公私場所有數固定污染源，應分別處罰。因此裁罰上訴人麥寮三廠5次及麥寮一廠3次。且依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則認定裁量，上訴人之污染源屬大量空氣污染物排放源，且連線傳送錯誤監測資料，影響空氣污染防制費之計算，被上訴人認定因子污染程度A為2.0，並各裁處罰鍰20萬元（計算式：A=2、B=1、C= 1，A×B×C×10萬元=20萬元），8件合計160萬元，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原判決以：（一）凡原始所建置，已具正常連結功能之連續自動監測設施，其有更換原建置之連線作業系統情形，因對於連結功能及傳遞數值之正確性，均可能發生影響，故無論其係全部更替或局部更新、所更換者為基礎系統或附屬系統，亦不問原建置連線系統之連結功能是否尚維持，及實際上是否已發生傳輸不正確數值之結果，均符合管理辦法第9條第2項所稱「監測設施之連線設施汰換」情形，方無悖離管理辦法之規範目的。是以環保署100年9月30日環署空字第1000080800號函釋所指，核係闡述法令規定之原來文義範圍，並非創設原規定所無之要件或效果，自無禁止溯及既往原則之適用。（二）再依空氣污染防制法第22條第3項及第23條第2項規定授權訂定之管理辦法第9條第2項之規定，公私場所於其監測設施之連線設施汰換時，即負有於汰換1個月前函報地方主管機關，並於汰換完成後1個月內提報連線確認報告書之義務，其違反此作為義務之行政責任，於其不作為時即已成立，並不受其事後改善與否之影響，亦核與應申報之固定污染源空氣污染防制費有無計算錯誤無涉。再者，依前開規定汰換前函報及完成後提報確認義務，本係對已經連線確認完成之固定污染源所為之事後管制，公私場所殊難以其已完成連線建置之確認，即免除其上開事後汰換之函報及再申報確認義務。又衡諸上訴人自行委託廠商更新上開連線作業之電腦程式，當應注意履行上開法定義務，且核無不能注意之情事，其疏於注意，自難辭其過失之責。（三）依空氣污染防制法第56條規定，顯見被上訴人就上訴人上開違規行為，除應予以裁罰並限期命改善外，別無其他裁量餘地。再者，參酌公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條，該裁罰準則附表關於違反空氣污染防制法第22條規定之行為，其涉及污染程度因子A部分之裁量，明定由主管機關依個案情況而定，顯見被上訴人關於具體個案之罰鍰金額裁量，除參考附表已例示之各項污染程度、危害程度、污染特性等因子外，非不得考量其他特殊情節，而為必要之裁處。是故本件審酌上訴人經營之生產事業規模及所排放污染物之數量及對健康之危害，如釀成災害不容輕估其結果，自不宜為最輕程度之評價，則被上訴人考量上開情節，而將污染程度A因子系數酌定為2，其餘之危害程度B及污染特性C均取其系數為1，按固定污染源之個數各裁處罰鍰20萬元，共計160萬元，並限期於101年5月20日前完成改善，難謂有過當之情形，要無上訴人所指違反比例原則之情形可言。且因裁罰金鍰已逾5,000元，爰依環境教育法第23條第2款之規定，課予各固定污染源所屬場所（廠區）負責環境保護權責人員接受環境講習2小時，核無違法之處，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

（一）按「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於規定期限內完成設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，並向主管機關申請認可；其經指定公告應連線者，其監測設施應於規定期限內完成與主管機關連線。（第2項）前項以外之污染源，主管機關認為必要時，得指定公告其應自行或委託檢驗測定機構實施定期檢驗測定。（第3項）前2項監測或檢驗測定結果，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報；監測或檢驗測定結果之紀錄、申報、保存、連線作業規範、完成設置或連線期限及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。（第3項）第1項情形，於同一公私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。」空氣污染防制法第22條、第56條定有明文。次按，依前開空氣污染防制法第22條第3項授權訂定之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法，其第2條第1、2款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、連續自動監測設施（以下簡稱監測設施）：指可連續自動採樣、分析與記錄固定污染源空氣污染物、稀釋氣體排放濃度及排放流率之設施。二、連線設施：指監測設施之監測數據與主管機關進行連線作業之紀錄檔產生程式、執行傳輸模組之電腦與程式及電信線路。……」第9條第2項規定：「公私場所監測設施之連線設施汰換時，應於汰換一個月前函報地方主管機關，並於汰換完成後一個月內提報連線確認報告書。」第16條規定：「公私場所固定污染源監測設施依附錄九量測頻率及紀錄值計算所得之數據，應作成紀錄，並依下列規定保存：一、每次量測之原始數據及其校正數據，保存30日備查。二、粒狀污染物不透光率6分鐘平均數據紀錄值、氣狀污染物、稀釋氣體及排放流率1小時平均數據紀錄值，保存2年備查。」第24條規定：「違反第7條至第9條、第12條、第13條第1項第1款至第3款、第14條、第15條第1項、第16條、第17條、第18條第1項或第20條至第22條規定者，主管機關應依本法第56條規定辦理。」

（二）上訴人主張其於前述99年7月1日、99年12月1日，僅針對各廠CEMS（即連續自動監測設施，Continuous EmissionMonitoring System）電腦及軟體升級，非屬前開管理辦法第9條所謂監測設施之連線設施汰換云云，經查：

1、空氣污染防制法第22條第1項關於公私場所具有經中央主管機關指定公告應連線之固定污染源，其監測設施經指定公告應連線之目的，無非在於藉由連線設施傳輸監測數據，使主管機關得建立固定污染源之完整排放資料、有效監測即時排放情形，以落實空氣污染防制法相關排放標準、設施及操作規範、排放量申報、監測檢測等行政管制。為使連線污染源蒐集之監測數據符合主管機關之計算處理規範，系爭管理辦法第2條第2款定義之連線設施，除包括執行傳輸模組之電腦與程式及電信線路外，亦含監測設施之監測數據與主管機關進行連線作業之紀錄檔產生程式，俾符合法規對於連線傳輸設施運作功能及監測數據紀錄之要求。

2、依前開管理辦法第9條第2項規定，就公私場所監測設施之連線設施汰換時，應於汰換1個月前函報地方主管機關，並於汰換後1個月內提報連線確認報告書，此項規定主要係考量連線設施汰換對監測數值之正確傳輸或有影響，故課予公私場所事前函報及事後確認之行為義務，除具促使公私場所儘速回復連線作業外，亦使地方主管機關於連線設施汰換期間得以其他管制方法進行監督查核。經查，上訴人所屬麥寮三廠及麥寮一廠之前述8座排放管道，為公告應設置連續自動監測設施與主管機關連線之固定污染源，上訴人分別於99年7月1日、99年12月1日就麥寮一廠3座排放管道及麥寮三廠5座排放管道連線作業系統原建置之數據擷取處理程式為局部更新，均未依規定於汰換1個月前函報地方主管機關，亦未於汰換完成後1個月內提報連線確認報告書等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無牴觸，上訴人雖主張其局部更新僅屬軟體程式之升級維護云云，然查系爭軟體為數據擷取處理程式，為上訴人所不爭，核係為處理監測設施所得監測數據之擷取、紀錄、傳輸格式及欄位之用，是被上訴人主張該程式性質上屬於進行連線作業之紀錄檔產生程式，而屬連線設施之一部分，應屬有據。且查，上訴人因更新該數據擷取處理程式，以致按月傳輸之數據與監測設施之監測數據不符，亦為原審所確認之事實，足認上訴人所稱軟體程式之升級維護，實已替代且變更原有程式之功能，故原審認定此項程式更新已屬連線設施之汰換行為，於法並無不合，上訴人主張原判決錯誤適用管理辦法第9條第2項之規定，應非可採。

3、至於上訴人所稱該數據擷取處理程式，並非原連線確認報告書所審查認可之設施範圍一節，查前開管理辦法第2條第2款已就連線設施明文定義，故是否屬於連線設施，自應依該規定而為解釋認定，連線確認報告書僅係提報地方主管機關審查相關連線計畫及其測試記錄，以判斷是否具有符合法規規定連線傳輸監測數據之功能，並非作為連線設施清單之用，是上訴人主張原處分認定系爭數據擷取處理程式屬連線設施，已逾連線確認報告書之審查認可範圍云云，自有誤解。又環保署100年9月30日環署空字第1000080800號函釋所稱：「固定污染源排放管道空氣污染物連續自動監測設施數據擷取系統程式，係屬連線設施之一部分，倘其系統程式有更新或修改之情事，即涉及連線設施之汰換」，核係屬空氣污染防制法主管機關，為具體化前開管理辦法第2條有關連線設施之規定而訂頒之解釋性行政規則，且依前開說明，該函釋並無逾管理辦法就連線設施定義之規範目的，原判決予以適用，亦無不合，上訴人執此主張原判決違法溯及適用，違反信賴保護原則云云，亦非可採。

（三）上訴人復主張本件因軟體升級之瑕疵，僅影響按月傳出之連線數據，監測數據報表並無錯誤，原判決未察，逕認上訴人之監測數據違反系爭管理辦法附錄9計算處理規範，應有違法云云，經查，系爭管理辦法附錄9計算處理規範，其規範內容乃為關於粒狀污染物不透光率、氣狀污染物、稀釋氣體及排放流率監測設施之量測頻率、紀錄值計算、全幅設定、無效數據與時間之認定、無效或遺失數據之處理及系統偏移之校正計算，而依管理辦法第16條、第17條規定可知，公私場所固定污染源監測設施應將依附錄9計算處理規範之量測頻率及紀錄值計算所得之數據，作成紀錄保存並定期申報，但監測設施與地方主管機關連線傳送監測數據者，得免申報，此乃因連線傳送之監測數據，亦須為依附錄9計算處理規範之量測頻率及紀錄值計算所得之數據，自無重行申報之必要，故並無上訴人所稱監測數據與連線數據有別之情形。本件上訴人不爭執其因軟體升級造成連線局端資料數值異常之事實，而依被上訴人於原審提出附件6差異對照表可知，上訴人連線監測數據原始碼之排放流率、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳及氧氣等之校正後平均值，確有未落於最大值及最小值範圍內，故該平均值之計算顯然有誤，上訴人自難以其申報之書面報表監測數據紀錄正確無誤，且未影響其應依法繳納之空氣污染防制費為由，即認無違反系爭管理辦法附錄9計算處理規範之規定，原判決就此亦已詳述得心證之理由在案，故上訴人指摘原判決將連線數據錯誤，誤為監測數據錯誤，故有錯誤適用系爭管理辦法附錄9計算處理規範之違法，且判決不備理由及理由矛盾云云，均非有據。

（四）又上訴人主張其就麥寮一廠3座排放管道之監測設施係共用1組數據蒐集系統，麥寮三廠5座排放管道亦同，故其就系爭2組軟體之升級，至多為事實上之2次行為，原判決維持被上訴人8次罰鍰處分，有不適用行政罰法第24條第1項之違法云云。經查，行政罰法第24條第1項固規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」，惟行政罰法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，此觀諸行政罰法第1條之立法理由即明。本件上訴人未依系爭管理辦法第9條第2項之規定，於監測設施之連線設施汰換時，應於汰換1個月前函報地方主管機關，並於汰換完成後1個月內提報連線確認報告書；且不符合該管理辦法附錄9計算處理規範，因認違反空氣污染防制法第22條第3項之規定，而就此行政法上義務之違反，同法第56條第3項既有應就公私場所數固定污染源分別處罰之規定，則此規定應屬行政罰法之特別規定，原判決予以適用，即無不合，上訴意旨認有違誤，洵無足採。

（五）再查，上訴人主張原判決審認原處分裁罰無違比例原則，有判決理由矛盾之違誤一節，經查，依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」，且該裁罰準則附表關於違反空氣污染防制法第22條規定之處罰，係依污染程度因子（Ａ，違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，Ａ=1.0~3.0）、危害程度因子（Ｂ=1.0）、污染特性（Ｃ=違反本法發生日(含)前1年內違反相同條款累積次數）等事項為基準，關於應處罰鍰計算方式為：ＡxＢxＣ（各處罰條款所定下限罰鍰）。經查，被上訴人係以本件屬環保署公告應設置監測設施與主管機關連線之固定污染源，即污染物排放量大之污染源，且監測資料用以計算空氣污染防制費，故裁量上訴人污染程度A＝2等情，有被上訴人101年9月21日訴願補充答辯書附於訴願卷可據，原判決審酌上訴人經營之生產事業規模及所排放污染物之數量及對健康之危害，如釀成災害不容輕估其結果，自不宜為最輕程度之評價，而認被上訴人就原處分並無裁量濫用而違反比例原則，並無不合，上訴意旨指摘原審逕以司法取代行政，判決理由矛盾云云，自無可取。

六、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異