最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第675號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第675號

上訴人

聯強國際股份有限公司

代表人

苗豐強

訴訟代理人

黃冠豪 律師

訴訟代理人

黃韻如 律師

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

魏國彥

訴訟代理人

潘正芬 律師

　陳修君　律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年8月6日臺北高等行政法院102年度訴字第559號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人為乾電池及資訊物品之輸入業者，被上訴人委託誠品聯合會計師事務所於民國100年10月間查核上訴人自97年7月至100年8月之營業（進口）量相關帳籍憑證，認上訴人未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納乾電池及資訊物品之回收清除處理費（下稱處理費），應補繳金額分別計新臺幣（下同）434元及17,762,513元。惟上訴人廢資訊物品基金帳戶截至100年第4期止，尚溢留可扣抵金額為98,698元，扣除上述短漏應補繳之資訊物品處理費後，短漏應補繳之資訊物品處理費計17,663,815元，乃於101年11月2日以環署基字第1010100148號函（下稱原處分）請上訴人於文到45日內補繳97年7月至100年8月乾電池及資訊物品回收清除處理費434元及17,663,815元，如逾期未完納，將移送強制執行及告發處分，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於97年2月間以電話向被上訴人詢問，得知上訴人進口之2.5吋硬式磁碟機（下稱硬碟機）免繳回收處理費，並同意扣抵，此一電話告知，依行政程序法第95條第1項應屬行政處分。又被上訴人於97年7月委託安永會計師事務所，針對上訴人93年7月至97年6月間申報處理費進行查核，查核後未要求上訴人繳納2.5吋硬碟機處理費；今被上訴人推翻先前認定，有違行政程序法第8條誠信原則之「禁反言原則」。（二）被上訴人於100年10月間查核上訴人自97年7月至100年8月間之申報資料時，始告知上訴人應繳納2.5吋硬碟機之處理費，顯與97年間所作成免繳納之處分內容相異，97年處分因而遭廢止，依行政程序法第125條前段之規定，該廢止不得溯及自97年7月生效。（三）被上訴人於97年間對上訴人數次作成2.5吋硬碟機免繳處理費之處分，上訴人信賴此處分，在客觀上亦因正當合理之信賴而獲有利益。又商業會計法雖規定會計帳冊等資料應保存5年，然而上訴人下游客戶不在上訴人可支配範圍，其或因年代久遠無法提供出口報單，或無從提供聲明書，故原處分要求上訴人補繳處理費，嚴重侵害上訴人該期間內，已進行商業經營活動所獲致正當合理之信賴利益。（四）依釋字第394號、第402號解釋理由書等意旨，廢棄物清理法第15條未就繳納之義務人、廢棄物種類及費率為規定，則原處分所援引之行政院環境保護署有關廢資訊物品公告及其頒訂之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」，有違明確性原則。又處理費屬特別公課，其徵收目的、用途、對象、費率評定之原則與期限等項，應以法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，其授權應符合具體明確始可，則廢棄物清理法第15、16條以抽象概括方式授權予行政機關訂定，其合憲性顯有疑義。另被上訴人99年12月27日環署廢字第0990116018號公告，對於應回收物品中之「硬式磁碟機」並無明確定義，亦有違明確性原則。（五）被上訴人所舉100年5月9日環署基字第100031022號函、100年5月11日環署基字第100031539號函，係被上訴人對個別業者所為函覆，難認對上訴人發生效力；且該等函文皆於100年才出具，依法規不溯及既往原則，自不能適用於本件97年7月所發生之事實。又被上訴人所舉「環保署應回收廢棄物營業量申報系統網頁Q&A歷年問答集」，既非法律，亦非依廢棄物清理法所授權之法規命令，難認符合法律保留原則等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分關於命上訴人繳納2.5吋硬碟機之處理費17,762,230元部分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）依廢棄物清理法第15條第2項之規定，被上訴人於99年12月27日以環署廢字第0990116018號修正公告，公告事項之資訊物品欄中載明「硬式磁碟機」，並未區分2.5或3.5吋硬碟機，均為應回收廢棄物之責任物。（二）關於2.5吋硬碟機應如何申報或繳納回收清除處理費，被上訴人均採一貫原則，即日後組裝於筆記型電腦、非屬列管之責任物者，或不在國內廢棄者之出口扣抵情形，始得再行扣除。本件上訴人於97年7月至100年8月間所輸入之2.5吋硬碟機合計1,144,965個，皆未申報繳納處理費，經查核後，由上訴人提供相關資料並據以計算，間接與直接出口可扣抵82,904個、裝置於筆記型電腦且已取得相關文件資料與聲明書14,526個、經被上訴人判定非公告列管責任物且已取得相關文件資料與聲明書686,517個，故仍有應繳納處理費之數量有361,018個，據以認定上訴人應補繳金額17,762,230元，並無違誤。（三）上訴人於97年查核時，2.5吋硬碟機無法裝置在個人電腦當中使用，實務上大多作為筆記型電腦使用，因此在計算過程當中，業者不必另外再準備證明文件，並簡化行政作業程序，避免一退一補方式造成受查業者的困擾，故被上訴人並未對上訴人作成毋庸繳納處理費之處分，遑論事後廢止。（四）按廢棄物清理法第20條規範之協力義務，上訴人如未能保存商業會計法所規範保存年限之會計憑證或相關資料，以資證明系爭2.5吋硬碟機可予扣抵或扣除，其不利益自應由上訴人負擔；況原處分僅係要求上訴人依法補繳，並未依此裁罰，被上訴人已就上訴人有利及不利事項一併注意。（五）按人民主張信賴保護原則時，應以有信賴基礎存在為前提，且該信賴基礎必須為行政機關表現在外具有法效性之決策如行政命令或行政處分；查被上訴人對於現行硬式磁碟機申報繳費與扣除認定原則，並無差別待遇，至於97年2月間對上訴人所為之查核，僅係會計師事務所因應當時時空背景所為簡化行政作業程序之處理，故本件並無上訴人主張之信賴基礎。被上訴人認定上訴人於97年7月至100年8月間輸入之2.5吋磁碟機應補繳處理費1,776萬2,230元，未違反信賴保護原則等語，資為抗辯。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）依廢棄物清理法第16條第4項授權所訂定之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」第2條第1款、第3款前段及第6條第1項等規定，凡輸入被上訴人公告應回收之責任物者，即負有申報、登記及繳納處理費之義務。（二）本件行為時適用之被上訴人96年6月25日環署廢字第0960046237號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」，該公告就廢棄物品名、定義、性質及責任業者範圍均有明確規定，並無違反明確性原則。又有關硬式磁碟機應繳納處理費之公告，自92年迄今均未改變，且公告之「硬式磁碟機」並無2.5吋或3.5吋等規格限制，自難認硬碟機僅限於3.5吋，上訴人亦未接獲無庸繳納進口2.5吋硬碟機處理費之公文，可知2.5吋硬碟機自始均屬需繳納處理費之責任物。（三）依證人陳詠慧到庭結證，稱：「我不曾接獲被上訴人任何通知或公告說明2.5吋硬碟機相關作業規則改變，均須申報再準備可扣抵相關文件，才能扣除處理費；我不知道2.5吋硬碟機有無免繳之規範或公文；我是詢問被上訴人負責資訊電子產品業者之第四組鄭啟璞組長，他沒有表示2.5吋硬碟機非責任物，也沒有明白表示2.5吋硬碟機不需要申報，他只是查核時詢問未繳費之原因，我說沒繳費之產品是2.5吋硬碟機及外接式硬碟機，他無任何表示，未說無庸繳交，也未表示要繳，我是問其他業者才有如此認定」等語，是上訴人之主張難以採認。（四）證人賴明陽會計師到庭結證稱：「有三種情況可扣除或扣抵，……97年度查核當時2.5吋硬碟機無法裝置在個人電腦中使用，絕大多數裝在筆記型電腦使用，因此在計算過程中業者不必提供額外之證明文件；但於98年以後因2.5吋硬碟機可裝設在個人電腦中，被上訴人開始要求進口商提出更多資料來證明是否可扣除。又會計師進行查核時，最終目的在於計算查核期間最後結果是否有短漏或溢繳，至於各期有無短報或溢繳非其關心之重點，因此業者每期申報是否正確與會計師查核工作無關」等語。另參諸「安永會計師事務所97年度公告指定物品類責任業者營業（進口）量相關帳籍憑證查核計畫工作執行報告」之會計師工作底稿，查核人員僅於「當期累計短溢繳金額」欄中最後一期之數據旁打紅色短線以外，並無任何其他註記及說明，可知會計師對「當期申報金額」及「當期已核金額」之扣抵並未進行實質查核；對於「2.5吋」及「外接式」欄位部分，會計師未為任何註記，可知會計師對於進口數量核查並未將「備註」欄位為「2.5吋」及「外接式」之部分納入統計，此與證人賴明陽之證述相符。（五）被上訴人認定上訴人於97年7月至100年8月間輸入2.5吋硬碟機須繳納處理費，業經廢棄物清理法授權被上訴人公告明確，被上訴人對於廠商進口2.5吋硬碟機，並未以行政命令或行政處分免繳處理費，應無信賴基礎之形成。又被上訴人以原處分命上訴人補繳處理費，係依據廢棄物清理法之規定為之，亦無撤銷任何行政處分或改變任何行政作為，故本件無信賴保護之適用。且被上訴人委託安永會計師事務所進行查核，其查核報告並非被上訴人作成之處分，自難執該報告作為上訴人主張信賴之基礎等詞，為其判斷之基礎。

六、本院按：（一）廢棄物清理法第15條規定：「（第1項）物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。（第2項）前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」第16條規定：「（第1項）依前條第二項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（下稱責任業者），應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後十五日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。（第2項）前項輸入業於向海關申報進口量時，應同時申報容器材質及其他經中央主管機關指定之物品或容器規格等資料。（第3項）製造或輸入之物品或其包裝、容器，不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之責任業者，得檢具相關證明文件扣抵營業量、進口量或辦理退費。（第4項）第一項責任業者辦理登記、申報、繳費方式、流程、期限、扣抵、退費及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。（第5項）第一項之費率，由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議，並送中央主管機關核定公告；資源回收費率審議委員會設置辦法，由中央主管機關定之。」第18條第1項規定：「依第15條第2項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物（下稱應回收廢棄物），其回收、貯存、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」第51條第1項規定：「未依第16條第1項規定繳納回收清除處理費者，經限期繳納，屆期仍未繳納者，移送強制執行，並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費外，並處應繳納費用1倍至3倍之罰鍰，屆期仍未繳納者，移送強制執行。」被上訴人依廢棄物清理法第16條第4項授權所訂定之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」第2條第1款、第3款前段及第6條第1項分別規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、責任物：係指物品或其包裝、容器經中央主管機關依本法第15條第2項公告者，及該物品或其包裝、容器之原料。……三、進口量：係指輸入業者自國外輸入責任物之量……」、「責任業者應自中央主管機關公告應負回收、清除、處理責任之日起，於每單月30日前，依其前2個月之責任物之營業量或進口量及中央主管機關核定之費率，向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳納回收清除處理費。」可知，凡輸入被上訴人公告應回收之責任物者，即負有申報、登記及繳納回收清除處理費用之義務。（二）原判決以：依証人陳詠慧之証詞，上訴人主張被上訴人於97年間已以口頭作成免繳處理費之處分，難以採認。依証人賴明陽之証詞，上訴人以會計師針對其扣抵溢繳處理費未表示反對意見，且會計師對於營業量之核對未含2.5吋硬碟機為由，即認被上訴人同意2.5吋硬碟機免繳處理費云云，亦難以採認。且被上訴人對於廠商進口2.5吋硬碟機，並未以行政命令或行政處分表示免繳處理費，應無信賴基礎之形成，故無信賴保護原則之適用，原處分並無違誤等語，固非無見。（三）惟依証人陳詠慧之証詞，雖曾言及其不曾接獲被上訴人任何通知或公告說明2.5吋硬碟機相關作業規則改變（亦即均須申報再準備可扣抵相關文件，才能扣除處理費）等語，惟其証詞之重點在於後面之陳述，即：上訴人公司原先就所有的硬式磁碟機都是全數申報繳納處理費，但97年初得知其他業者都未繳交2.5吋硬式磁碟機之處理費，為此証人曾向被上訴人相關人員查証，被上訴人表示其他業者確實都未申報2.5吋硬式磁碟機之處理費，証人立即表示上訴人後續將會申請抵扣先前溢繳的處理費，之後並針對95、96年所溢繳之2.5吋硬式磁碟機處理費分別於97年3月及5月申報扣抵，並自97年1月起未再申報2.5吋硬式磁碟機之處理費。安永會計師查核時，未曾要求上訴人提供2.5吋硬式磁碟機申報資料及可扣抵處理費的証明文件，……而且會計師對上訴人抵扣95、96年溢繳2.5吋硬式磁碟機處理費1千多萬元一事，也未提出任何疑問或要求上訴人補充証明資料，這更讓証人確信2.5吋硬式磁碟機是不需要申報繳費的。……証人是在100年9月查核過程中由誠品會計師告知才首次得知2.5吋硬式磁碟機需先申報後再準備可扣抵文件才可扣除，經詢問其他業者，也都表示是於被上訴人99年4月至100年查核期間才陸續知道規則變更等語（見原審卷第193、194頁）。由以上証人陳詠慧之証詞可知，被上訴人之查核方式，係2.5吋硬式磁碟機必須先申報繳納處理費嗣再申請扣抵，固始終未曾改變，但實務操作上，依証人陳詠慧之証詞，在97年6月之前顯然無需準備可扣抵相關文件即可扣抵處理費，惟在97年7月之後被上訴人始以原處分改變查核方式，要求責任業者必須提供可扣抵文件始准扣抵，此由上訴人分別於97年3月及5月申報扣抵95年及96年所溢繳之2.5吋硬式磁碟機處理費，並獲准扣抵1千多萬元，當時上訴人並未提供任何可扣抵相關文件，可以得到証明，此點亦與証人賴明陽之証述相符（見原審卷第176至178頁），並為被上訴人所不否認。準此，被上訴人對於2.5吋硬式磁碟機處理費之查核方式，就應先申報繳費再申請扣抵而言，固未曾改變，惟就是否需準備可扣抵相關文件始准扣抵而言，自97年7月起確已改變其查核方式，原判決未能綜觀証人陳詠慧及賴明陽之証詞並探求其真意，乃竟曲解為被上訴人之查核方式始終未曾變更，自有認定事實與所憑証據不符之違法，上訴意旨主張原判決認定之事實與所憑之筆錄內容不符等語，即非無據。（四）如上所述，被上訴人對於2.5吋硬式磁碟機處理費之查核方式，係責任業者必須先申報繳納處理費嗣再申請扣抵，其所主張之法令依據，固有廢棄物清理法第15條、第16條及被上訴人96年6月25日環署廢字第0960046237號公告為據，惟查以上規定及公告，均僅言及應否繳納處理費及責任業者之範圍，並未提及必須先申報繳納再申請扣抵之查核方式，而依廢棄物清理法第16條第4項授權訂定之「應回收廢棄物責任業者管理辦法」，亦僅於第11條有扣抵之規定，惟該規定係「責任業者製造或輸入之責任物不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物，可以扣抵其營業量或進口量」，與本件2.5吋硬式磁碟機係在國內廢棄或使用後產生廢棄物者，顯然不同，自無適用之餘地。至於被上訴人98年2月6日環署基字第0980009675號函係指明：專供筆記型電腦使用之硬式磁碟機，無須另繳處理費等語，並非採取先繳後抵之方式，亦未提及任何查核方式之規定，自不能作為被上訴人採取上開查核方式之依據。被上訴人嗣雖於100年5月9日以環署基字第1000031022號函及同年5月11日以環署基字第1000031539號函答復責任業者之函詢，指出「2.5吋硬式磁碟機係被上訴人列管之責任物，應於進口時全數申報及繳費，日後如有組裝於筆記型電腦之情事，需備妥証明文件始得扣除」等語，惟查繳費查核方式之設定或變更，涉及人民權利義務事項，本應以法律明定或法律明確授權之法規命令為之，被上訴人以上開復函作為其查核方式之依據，似已違反法律保留原則，且被上訴人係遲至100年5月9日始行函示，卻溯及既往適用於97年7月起上訴人應繳之處理費，亦有違反法律不溯既往原則之嫌。縱認上開被上訴人所函示之查核方式係屬被上訴人基於其職掌所為細節性、技術性、執行性之解釋性行政規則，無需法律之授權。惟如上所述，被上訴人自原處分即97年7月起確已改變其查核方式，由無需準備可扣抵相關文件，變更為需備妥証明文件始准扣抵，而是否應備妥可扣抵文件之改變，涉及責任業者是否應留存原始單據以供查驗，且責任業者長久以來對於被上訴人無需備妥可扣抵文件即可扣抵之查核方式，業已習慣並產生信賴，若欲變更，自應公告週知或通知責任業者，使其能有所預備及因應，否則即有違背誠信原則及信賴保護原則之嫌。原判決未予查明被上訴人確已改變其以往之查核方式，亦未查明查核方式之變更對於上訴人究竟造成如何之影響，即遽認被上訴人未曾以行政命令或行政處分表示免繳處理費，應無信賴基礎之形成，故無信賴保護原則之適用，自屬率斷。上訴意旨主張原處分違反行政程序法第8條之誠信原則及信賴保護原則，原判決未予糾正，自有不備理由之違法，尚非無據。（五）証人賴明陽於原審証稱：97年當時因2.5吋硬式磁碟機都只能裝設在筆記型電腦，無人將2.5吋硬式磁碟機裝入個人電腦中（即桌上型電腦），故當時進口商不需提供資料即可扣除，但到了98年，被上訴人發現2.5吋硬式磁碟機可裝設在個人電腦中，於是開始要求進口商提出更多資料來証明是否可扣除等語，此與原處分自97年7月起即改變查核方式，改為需提供可扣抵資料始准扣抵，兩者認定改變查核方式之時間點已有歧異，究竟應以証人賴明陽供稱之98年1月或原處分所認定之97年7月為改變查核方式之分界點，原判決未予查明審認，即遽認原處分並無違誤，亦嫌率斷。又原審辯論終結後，上訴人聲請調查証據，請求原審法院函詢其他同業公司，在93年至100年間，就2.5吋硬式磁碟機是否有申報處理費？如有何時開始申報？並請求函詢上訴人輸入2.5吋硬式磁碟機之製造廠商，關於2.5吋硬式磁碟機在97年前後是否可裝設於桌上型電腦？有無不同？以上証據攸關被上訴人是否違反平等原則、上訴人信賴利益之保護及被上訴人改變查核方式是否正當？自應予一併查明認定。（六）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異