最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1358號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1358號

上訴人

苗栗縣政府環境保護局

代表人

劉伯舒

訴訟代理人

饒斯棋 律師

被上訴人

財政部國有財產署

代表人

莊翠雲

訴訟代理人

吳文貴

複代理人

蔣志明 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年5月29日臺中高等行政法院102年度訴字第395號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。

二、被上訴人所管國有坐落苗栗縣後龍鎮○○段○○段101之9、101之12地號土地（民國101年7月9日分割為苗栗縣後龍鎮○○段○○小段101之9地號等共計21筆土地，下稱系爭土地），於99年9月與醫療財團法人遠雄健康生活園區基金會（下稱遠雄基金會）簽訂租賃契約，將系爭土地出租予遠雄基金會（租期自99年10月1日至119年9月30日止），規劃興辦「遠雄健康生活園區開發案」，嗣經開發單位申請各開發目的事業主管機關審核同意後，於101年11月間派員進場施行整地作業，於整地作業時發現開發範圍內疑有大量廢棄物掩埋情形並即通報相關單位處理，上訴人於101年11月30日派員會同行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）現場試挖，及於101年12月21日由相關單位進行會勘，發現系爭土地埋藏大量廢棄物，初步判定棄置之廢棄物屬性為營建混合物及一般事業廢棄物（營建混合物約27,797公噸、一般事業廢棄物約3,754公噸，總計為31,551公噸）。上訴人依行政院環境保護署（下稱環保署）訂定之「國有或公有土地遭棄置廢棄物之清理參考作業程序」，執行非法棄置污染行為人追查工作，惟因棄置行為久遠，難以追查污染行為人。上訴人於102年2月26日邀集系爭土地歷次之管理人或使用人及相關單位與會，認應由被上訴人依廢棄物清理法第71條規定限期清除處理，乃於102年3月19日以環廢字第1020009477號裁處書「請被上訴人於文到後即就上述場址之廢棄物提報『棄置場址廢棄物清理計畫書』送上訴人核備，並於102年5月10日前改善完成，屆期不為清除處理時，上訴人得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。

三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：（一）原判決拘泥於廢棄物清理法第71條之文義，未充分理解其立法目的及條文本身所產生之價值矛盾。對於系爭土地廢棄物分布區B、C二區被占用部分，被上訴人既已現場勘查，卻仍同意接管，至臨訟又推說是其接管前所埋，與客觀證據不相符，被上訴人應負完全管理責任。上訴人召開釐清清理責任對象之會議，被上訴人亦派員參加，該會議結論認系爭土地管理人為被上訴人，其應依廢棄物清理法第71條規定限期清除，原判決對此重要攻擊或防禦方法，未說明為何不可採之理由，判決違背法令。（二）參照本院95年度判字第941號、100年度判字第2056號判決、臺北高等行政法院97年度簡字第667號、第153號判決，廢棄物清理法第71條規定之管理人，似指依一定之資格為他人管理土地或建築物，並具有事實上管領力者，惟目前實務以有事實上管領力作為狀態主體判準，僅為重要考量，並非唯一考量（臺北高等行政法院96年度訴字第3000號判決、高雄高等行政法院95年度訴字第236 號判決亦同此旨），是有關廢棄物清理法第71條規範之狀態責任主體，事實上管領力僅為參考要素之一，並非指無事實上管領力，即無廢棄物清理法第71條之適用。（三）至上訴人102年2月26日召開會議時，被上訴人並未調閱棄置地點之歷年航照圖或衛星影像圖，被上訴人顯未善盡非法棄置污染行為人之追查義務。（四）遠雄基金會經開發單位依各項法令申請各開發目的事業主管機關審核同意後，於101年11月間派員進場整地作業，發現系爭土地遭非法棄置廢棄物，立即反應相關單位處理，應認遠雄基金會已盡一般人注意義務而無重大過失，並無廢棄物清理法第71條規定之適用，原判決認其應為承擔義務者，且應為被處罰對象，係屬違背法令。（五）系爭土地早於遠雄基金會承租前即被掩埋廢棄物，而被上訴人於96年接管至今並讓系爭土地遭掩埋廢棄物之事實上狀態繼續存在，其有重大過失，應負廢棄物清理法第71條之清除義務，原判決未查，係判決違背法令等語。

四、惟原判決以：（一）系爭土地係於79年7月26日辦理第1次登記，所有權人為「臺灣省」，管理者為「臺灣省政府地政處」。嗣苗栗縣政府為興建縣立運動公園用地需要，申請撥用系爭土地，並經行政院准予撥用。於88年4月22日將系爭土地所有權移轉登記為「中華民國」、管理機關變更登記為「苗栗縣政府」。臺灣藝術大學為設立後龍分部校區土地需要，申請撥用系爭土地，並奉行政院核准撥用，另於90年6月6日辦理管理機關變更登記完畢。臺灣藝術大學於95年6月16日申請撤銷撥用，經被上訴人所屬新竹辦事處於95年7月4日派員勘查，現況為瀝青工廠占用，面積約1萬5,460平方公尺，其餘土地現況為簡易圍籬、雜草、菜園、雜樹、廢棄機具，故請該校騰空地上物後再行辦理。嗣苗栗縣政府表示願就拆除後尚未清運之廢棄機具，保證予以騰空，並請被上訴人協助辦理本案土地撤銷撥用事宜，被上訴人報奉行政院核准撤銷撥用。系爭土地始於96年9月3日辦理管理機關變更登記，並移交被上訴人接管。遠雄基金會為興建趙萬枝紀念醫院，於99年9月29日與被上訴人簽訂國有基地租賃契約書，租期自99年10月1日至119年9月30日止，並於簽約當日即99年9月29日將系爭土地點交予遠雄基金會使用，現系爭土地仍為遠雄基金會承租使用。（二）本件原處分以被上訴人為裁處之對象，惟上訴人自承並無法查明係何人於何時棄置系爭廢棄物。而依被上訴人所提出之歷年航照圖觀之，就系爭土地廢棄物分布區A區、B區及C區之地貌變動情形觀之，被上訴人自96年9月3日接管系爭土地後，至99年9月29日將系爭土地出租交由遠雄基金會使用前之期間，系爭土地並無地貌變動之情形，足見系爭土地於該期間內尚無因他人之掩埋廢棄物而有地貌變動之情形。則系爭土地於被上訴人自96年9月3日至99年9月29日管理期間，並無法證明系爭土地有遭棄置廢棄物之情事。而被上訴人於99年9月29日將系爭土地出租交予遠雄基金會使用後，遠雄基金會即為系爭土地之直接占有人，對系爭土地享有使用、收益之權限，為系爭土地之使用人。縱使系爭土地於出租期間有被棄置廢棄物之情形，上訴人亦應依本院95年1月24日庭長法官聯席會議決議意旨，於行使裁量權擇定能有效達成行政目的，即應以現使用人遠雄基金會為承擔義務者，並以之為處罰之對象，而非以已無事實上管領力之被上訴人為處分之對象，方符合法律規範之意旨。（三）自系爭土地上所挖掘出之系爭廢棄物為營建混合物與一般事業廢棄物，均屬事業廢棄物，並非一般廢棄物，自無依廢棄物清理法第11條第1款所規定一般廢棄物由土地所有人、管理人或使用人清除之適用。又依廢棄物清理法第71條之清理責任，限於「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地之所有人、管理人或使用人，始足當之，並非以查獲當時之土地管理人即應負清除處理之責任。因此上訴人對被上訴人處分，應由上訴人證明棄置廢棄物時係在被上訴人管理之期間內，且需證明被上訴人有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地上。被上訴人否認於其管理系爭土地之期間有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地上，又因系爭土地之歷次之管理人有臺灣省地政處、苗栗縣政府、臺灣藝術大學及被上訴人，且自99年9月29日起交由遠雄基金會使用，而上訴人既無法查明系爭土地上之系爭廢棄物係於何時所棄置，即無法認定系爭廢棄物棄置時之土地管理人或使用人為何人，亦無從認定該土地管理人或使用人主觀上是否有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上，上訴人遽為本件處分，核有違誤。另系爭土地於96年9月3日被上訴人接管前，縱使有被棄置廢棄物之情形，因非在被上訴人管理期間內遭棄置，要與廢棄物清理法第71條所規定之處罰要件無關，被上訴人自無依廢棄物清理法第71條之規定負清除處理責任，不能因此即命被上訴人負廢棄物清理法第71條所規定之清除處理責任等語，因將訴願決定及原處分均撤銷，業於理由中敘明所憑證據及形成心證之理由，上訴意旨雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。至上訴意旨援引之本院95年度判字第941號、100年度判字第2056號判決、臺北高等行政法院96年度訴字第3000號、97年度簡字第153號、第667號判決、高雄高等行政法院94年度訴字第943號、95年度訴字第236號判決，案情均有異，本件無援引餘地，附此敘明。

五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異