最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1677號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1677號

抗告人

臺南市政府環境保護局

代表人

張皇珍

訴訟代理人

葉張基律師

相對人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寶郎

訴訟代理人

張嘉真律師

　蕭憲文律師

上列當事人間聲請停止執行事件，對於中華民國103年8月20日高雄高等行政法院103年度停字第17號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、抗告人於102年1月24日派員前往宏昇事業股份有限公司及官輝工程有限公司所經營之土石方資源堆置場（下稱該2家土資場，分別位於臺南市○○區○○段150-1、150-2、150-3地號及○○區○○○段1-103、2-8地號）進行稽查，當場查獲該2家土資場堆置由相對人於雲林縣麥寮一廠汽電共生（即循環式流體化床鍋爐）製程所產出之石膏及石灰共計54,771.2公噸（下稱系爭物品），且系爭物品PH值接近12.5，相對人以每噸新臺幣（下同）2元售出，卻補貼運費650元，顯係不具經濟價值之事業廢棄物，乃以相對人違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規定，依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，以102年10月2日南市環廢裁字第102103901號裁處書（下稱前處分）處罰鍰141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時。相對人不服，提起訴願併申請停止執行，經臺南市政府103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定（下稱前訴願決定）略以抗告人於102年1月24日稽查時，系爭物品既經雲林縣政府以91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准登記為「產品」，嗣至102年1月30日雲林縣政府始以府建行字第1025301536號函廢止該產品之登記，則前處分對系爭物品於「事業廢棄物」構成要件之認定即非無疑等由，將前處分撤銷並請抗告人另為適法之處分。嗣抗告人依前訴願決定意旨重查後，仍認相對人違反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定，乃依同法第52條及行政罰法第18條第2項規定，另以103年3月24日環土字第1030026813號函檢附同日南市環廢字第103030928號裁處書（下稱原處分，原裁定植為「第103030328號」裁處書）對聲請人裁處罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時之處分。相對人仍表不服，再提起訴願併申請停止執行，經臺南市政府103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定駁回，相對人遂向原審法院提起行政訴訟（103年度訴字第321號），併就原處分聲請停止執行。聲請停止執行部分，原審法院以103年度停字第17號裁定（下稱原裁定）「抗告人民國103年3月24日南市環廢字第103030928號裁處書（原裁定植為「第103030328號」裁處書）之效力，於本院103年度訴字第321號行政訴訟判決確定前應暫時停止。」。抗告人不服，遂提起本件抗告。

三、原裁定係以：關於原處分之執行，是否對相對人將造成難於回復之損害，且有急迫情形之積極要件部分，本件原處分限期於103年5月28日前完成改善及環境講習2小時之部分，如不准予停止執行，倘嗣後經原審法院判決撤銷確定，則將因原處分之執行已完成改善（即聲請人自行清除、處理系爭物品）及受環境講習2小時之既成事實，而「不能回復原狀」，應可認原處分此部分之執行對相對人將發生難於回復之損害。又關於停止原處分之執行對於公益有無重大影響部分，抗告人於102年1月24日稽查後，已委請專業公司對該2家土資場之土壤採樣檢驗結果，該2家土資場之土壤皆未被污染，業據相對人提出該2家土資場之土壤污染查證調查報告書以為證明，此並為抗告人所不爭執，則本件原處分之停止執行，自難謂對公益有重大影響。另關於本案訴訟於法律上是否顯無理由部分，經原審法院概略審查後，原處分確有系爭物品究為產品或事業廢棄物、有無違反不利益變更禁止原則、及適用行政罰法第18條第2項是否正確等疑義，則兩造就本案訴訟（原審法院103年度訴字第321號）結果尚難定論，自不得謂相對人本案訴訟在法律上顯無理由。況且，停止原處分之執行對於公益並無重大影響，已如前述，而相對人為國內知名之大企業，資本雄厚，即便原審法院就本案訴訟嗣後為相對人敗訴之判決確定，亦不致對原處分罰鍰之執行造成妨害。反之，如不停止原處分之執行，倘原審法院就本案訴訟嗣後為相對人勝訴之判決確定，抗告人反而須以鉅額金錢賠償相對人，其耗損大量之行政資源，對公益之影響亦堪稱重大。據此，相對人就原處分所為停止執行之聲請，應予准許，爰依行政訴訟法第116條第5項規定，將原處分之效力於本案行政訴訟判決確定前，全部暫時予以停止等語，為其論據。

四、抗告意旨略謂：㈠依本院91年度裁字第1219號裁定、102年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，本件原處分裁處罰鍰、所得利益及限期改善部分，相對人如受執行，所受損害即能以金錢賠償或回復，並無將發生難於回復之損害情事。又環境講習部分，雖非金錢債權之執行，但性質上屬輕微，若是單獨為一行政處分者，則係適用簡易訴訟程序，亦不符合「將發生難於回復之損害」之要件。故本件聲請並不符合行政訴訟法第116條第2項暫時停止執行規定之要件。㈡原裁定採納相對人第一審聲請停止執行之理由，抗告人均認無理由：⒈原裁定第一個理由係認「本件原處分限期於103年5月28日前完成改善及環境講習2小時之部分，如不准予停止執行，倘嗣後經本院判決撤銷確定，則將因原處分之執行已完成改善（即聲請人自行清除、處理系爭物品）及受環境講習2小時之既成事實，而『不能回復原狀』，應可認原處分此部分之執行對相對人將發生難於回復之損害。」然環境講習性質輕微已如前述，且相對人上完該課程亦係獲得環保方面的知識，有何「難以回復之損害」？又原裁定將限期改善與環境講習合併判斷，似有疑義。另限期改善若相對人獲得本案勝訴判決，至多由抗告人賠償相對人此段期間改善所支出費用而已，故本件並無原裁定所稱「不能僅以金錢賠償之損害、抑或金額過鉅，或者計算有困難」等情形，原裁定並未說明本案究竟有何「將發生難以回復之損害」？⒉原裁定第二個理由係認「關於停止原處分之執行對於公益有無重大影響部分，抗告人於102年1月24日稽查後，已委請專業公司對該2家土資場之土壤採樣檢驗結果，該2家土資場之土壤皆未被污染，業據相對人提出該2家土資場之土壤污染查證調查報告書以為證明（即原審卷第131-144頁之原證30號、31號），此並為相對人所不爭執，則本件原處分之停止執行，自難謂對公益有重大影響」，惟系爭產品係屬強鹼性質，PH值達12.57，有行政院環境保護署（下稱環保署）環境檢測所檢測報告可憑，原裁定無視該報告，僅以相對人提出該2家土資場土壤污染查證調查報告書為裁准理由，顯有誤解。又原裁定將「土壤無污染」與「系爭廢棄物強鹼具污染性」混淆，誤認既然現在土壤無污染即表示與公益無關。況系爭廢棄物若因本件聲請停止執行確定，將持續堆置在土資場內，而有本院102年度裁字第1235號裁定所稱「事實上PH值超過中性之7，即使對環境沒有立即危害，長期而言仍然不利於環境」情形存在，提升環境汙染之風險。另相對人底（飛）灰使用實例即使用於雲林縣○○鄉○○段525、525-1、525-2號帝龍生物科技股份有限公司場址地基及彰化縣○○鄉○○路346號後方（漁塭），經檢測確認具高鹼性及金屬鎳含量偏高，已達土壤污染監測標準。故原處分命相對人限期改善，本來就有極高維護公益之必要。⒊原裁定准許理由三「關於本案訴訟於法律上是否顯無理由部分，業據相對人起訴主張：……。惟經原審法院概略審查後，原處分確有系爭物品究為產品或事業廢棄物、有無違反不利益變更禁止原則、及適用行政罰法第18條第2項是否正確等疑義，則兩造就本案訴訟（原審法院103年度訴字第321號）結果尚難定論，自不得謂相對人本案訴訟……在法律上顯無理由。」惟抗告人認為：⑴系爭物品究為產品或事業廢棄物：相對人對雲林縣政府102年1月28日府環廢字第1023603869號函判定混合石膏及副產品石灰係屬事業廢棄物所提出另案之訴願程序，經環保署102年5月14日環署訴字第1020016122號訴願決定書認混合石膏及副產品石灰係屬事業廢棄物，環保署自96年以來針對系爭物品認定屬事業廢棄物之見解並未改變，故本件原處分不受雲林縣政府廢止產品登記向後發生效力之拘束問題。⑵有無違反不利益變更禁止原則：前訴願決定僅因為臺南市與雲林縣計算清除處理一般事業廢棄物收費標準可能有所出入而撤銷原處分，並要求抗告人照雲林縣標準計算相對人不法利益，但關於如何計算及計算結果，則屬事實未臻明確之情形，故前訴願決定乃決定由原處分機關調查事證後另為適法處分，並未限制抗告人重為處分時必須受到前處分所處金額之拘束，並無不利益變更禁止原則之適用。又前處分及原處分之主體均為抗告人而非訴願機關，並無訴願法第81條第1項規定之適用。另原處分不當利得僅多出前處分438,170元（142,405,120－141,966,950），原裁定以此差額為理由將原處分全部暫停，有違反比例原則之虞。⑶適用行政罰法第18條第2項是否正確：相對人有環保署所稱「假產品之名，行廢棄之實」之違章行為，因此節省大筆廢棄物清除處理費用，金額遠超過廢棄物清理法第52條所定6千至3萬元罰鍰，符合行政罰法第18條第1項、第2項之情形，原處分並無違反同條第2項規定。況此部分應係廢棄物清理法第28條、第52條規定適用是否正確之前提問題，抗告人提出系爭物品係事業廢棄物之證據已如前述。⒋原裁定准許理由四係「反之，如不停止原處分之執行，倘本院就本案訴訟嗣後為相對人勝訴之判決確定，抗告人反而須以鉅額金錢賠償相對人，其耗損大量之行政資源，對公益之影響亦堪稱重大。」。然相對人受原處分之執行，所受損害能以金錢賠償或回復，並無相對人發生難以回復之損害情事。又原裁定顯誤將本訴判決結果後如何回復、抗告人之回復成本、預算編列問題，提前至此作為暫時停止執行之理由，顯有誤解。況抗告人經衡量環境汙染風險與上開賠償風險後，決定承擔賠償風險，以避免訴訟期間環境污染之提升，為抗告人之行政裁量，並非暫時停止執行之法定理由，原裁定就此有所誤解。㈢本件係廢棄物清理案件，並非土壤污染案件，即使目前土壤尚未遭受污染，亦不影響底（飛）灰屬於事業廢棄物之事實。㈣依本院100年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本院得自行認定事實等語。

五、本院查：

㈠按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」，行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。該條項規定之立法目的，乃因行政機關之原處分或決定，在依法撤銷、廢止或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行。若原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害且情事急迫，非即時由行政法院處理，難以救濟者，行政法院始可裁定停止執行，否則尚難逕認行政法院有裁定停止執行予以救濟之必要。是依該條第2項前段規定，行政法院裁定停止執行之要件為「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，如當事人聲請停止執行不具上開停止執行之要件者，即為無理由。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」。至於所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。

㈡經查：

⒈本件關於「原處分之執行，是否對相對人將造成難於回復之損害，且有急迫情形」部分，原裁定係認為「本件原處分限期於103年5月28日前完成改善及環境講習2小時之部分，如不准予停止執行，倘嗣後經原審法院判決撤銷確定，則將因原處分之執行已完成改善（即相對人自行清除、處理系爭物品）及受環境講習2小時之既成事實，而『不能回復原狀』，應可認原處分此部分之執行對相對人將發生難於回復之損害」等語。惟查，相對人自行清除、處理系爭物品之費用，必然有清除、處理費用的相關支出之憑據，是以此部分費用仍可以金錢量化，並非不能以金錢賠償或有難以回復之情形，依一般社會通念，尚非屬難於回復且有急迫情事之損害。至於命相對人上環境講習課程兩小時，核屬情節輕微之處分，對於相對人之影響尚非重大，若有相關損害，亦得請求金錢賠償，尚難認有難以回復之損害。

⒉關於「停止原處分之執行對於公益有無重大影響」部分，原裁定係認為「該2家土資場之土壤皆未被污染，業據相對人提出該2家土資場之土壤污染查證調查報告書以為證明……，此並為相對人所不爭執，則本件原處分之停止執行，自難謂對公益有重大影響」等語。然查，本件系爭物品，其PH值高達12.57，屬強鹼性物質，不論其有無污染該2家土資場之土壤，系爭物品本身暴露在環境中便可能產生危害，且本件係處理廢棄物之清理，而非處理土壤之污染，自不宜將「土壤」尚無污染與「系爭廢棄物」屬於強鹼性物質予以混淆。則原裁定就此未予考量系爭物品本身之強鹼性，及其堆置於土資場可能對環境產生之影響，即認原處分之停止執行難謂對公益有重大影響，尚有未妥。

⒊綜上，本件相對人聲請停止執行，並不符合前開法定要件。至於原裁定所稱原處分有系爭物品究為產品或事業廢棄物、有無違反不利益變更禁止原則及適用行政罰法第18條第2項是否正確等疑義，抗告人則一一提出答辯，此等爭議仍待法院之審理裁判，核屬原審法院就本案（103年度訴字第321號）如何審認判斷之問題。是以縱使認為本案訴訟相對人在法律上並非顯無理由，若不符合其他停止執行之法定要件，揆諸前揭規定及說明，仍不應使原處分停止執行。則本件原裁定准許原處分之停止執行，依前所述，即有未妥，而應將原裁定廢棄，駁回相對人之聲請。

六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異