最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第1235號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第1235號

抗告人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

張嘉真 律師

蕭憲文 律師

林庭宇 律師

上列抗告人因與相對人雲林縣政府間聲請停止執行事件，對於中華民國102年7月18日臺中高等行政法院102年度停字第6號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件抗告人之混合石膏及副產石灰產品即系爭物品，其實際用途可直接外售，用於防火披覆原料、肥料原料、石膏板原料、控制性低強度材料（CLSM）、脫水固化劑、輕質隔音磚或隔間牆填充材、隔間牆板材等；亦可用於道路級配及填土材等，有抗告人提出之公共工程委員會施工綱要規範第02722章級配粒料基層與02726章級配粒料底層之項目、中華民國建築技術學會所作之「含副產石灰之控制性低強度回填材料(CLSM)使用手冊」記載之資料，及購買系爭物品之萬木材料科技股份有限公司等6家公司函可稽；又相對人於民國91年11月20日即核准聲請人麥寮一廠工廠變更登記時，同時准予合法登記系爭物品為聲請人之產品。次查，相對人於102年1月28日以府環廢字第1023603869號函即本件原處分，判定抗告人所生產之系爭物品係屬事業廢棄物，命抗告人應於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構清運處理，並於102年1月30日以府建行字第1025301536號函，自即日起廢止抗告人麥寮一廠於91年11月20日即核准工廠變更之系爭物品之產品登記。抗告人以原處分及其續行之程序之執行將發生難於回復之損害，且有急迫之情事，遂聲請停止執行。經原審法院以102年度停字第6號裁定駁回聲請後，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：

㈠按抗告人之系爭物品原經相對人於91年11月20日即核准登記為產品，即非屬事業廢棄物，在相對人廢止系爭物品之產品登記前，抗告人得自行運用或銷售，又原處分判定系爭物品為事業廢棄物，其理由係依環保署101年11月23日環署督字第1010107221號函暨100年5月9日環署廢字第1000036827號令辦理，該署101年11月23日函說明二略以：「……經查塑化公司廠區內迄今已堆置約139萬公噸水合副產石灰，顯見其產品用途及流向均有疑慮。」其理由亦未有明確之慮，是抗告人主張原處分有違法情形，並非全然無據，其對原處分提起行政訴訟(原審法院102年度訴字第231號)，尚無在法律上顯無理由之情形。

㈡惟按相對人於102年1月30日起廢止抗告人系爭物品之產品登記之處分，與本件102年1月28日原處分，判定系爭物品為事業廢棄物，並命抗告人應於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構清運處理，僅相距2日。另相對人以本件原處分命抗告人應於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，該期間應屬訓示而非法定不變期間，相對人亦得視情形對抗告人予以展延或寬限數日，如此自相對人102年1月30日起廢止抗告人系爭物品之產品登記之處分，抗告人仍有7日內向相對人提出事業廢棄物清理計畫書變更申請之期間，自難認本件停止原處分之執行，存有急迫性。至於相對人102年1月30日起廢止抗告人系爭物品產品登記之處分，於依行政程序法相關規定送達抗告人後，即發生效力及執行力，抗告人有無或得否對相對人該處分聲請停止執行，即非本件審究之範疇。

㈢至抗告人主張本件訴願機關環保署業於102年4月15日以環署訴字第1020030342號函，依訴願法第93條第2項規定，准予停止原處分有關7日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構清運處理部分之執行，至該署訴願決定書送達之日止，足證訴願機關顯亦認為原處分之執行確將造成難以回復之損害，且有急迫情形，故准予停止執行乙節。然按訴願機關所考量原處分停止執行之急迫性及難以回復損害等因素，僅限於本件原處分之訴願決定書送達抗告人之日止，而訴願決定既駁回抗告人對原處分提起之訴願，該停止執行之原因業已消滅。另抗告人向本院聲請本件停止原處分之執行，應由原審法院依行政訴訟法第116條第3項所規定之要件及前開說明予以審理，尚不得因訴願機關曾有上述停止原處分之執行，而為本件原處分應予停止執行之依據。

㈣第查，系爭物品PH值經抗告人委請送驗為12.1至12.49，依有害事業廢棄物認定標準第5條㈠規定，事業廢棄物PH值為12.5以上，兩者已相當接近，抗告人麥寮一廠堆置有139萬噸系爭物品，其又有將系爭物品銷售他人供作級配及工程填地材料之情形，抗告人控管稍有誤差，其PH值可能為12.5以上，而成為事業廢棄物，其下游業者傾倒或回填系爭物品，自有污染環境及危害人體健康之虞，且難以清理回復原狀。另訴願決定亦認系爭物品之回填後有PH值均高達12.5之情形，是本件原處分之停止執行，對於公益亦有重大影響。另抗告人稱因本件原處分之執行，將支出每噸系爭物品處理費高達5,000元以上，以維持101年系爭製程之產能，全年生產量約45.6萬噸，全年必須額外支出22億8,000萬元清運掩埋處理費等云，相對人對此情雖不爭執，惟系爭物品之噸數及清理費，均有處理數量及支出清理費用可查，並非難以計算，又抗告人係國內知名大型企業，其登記資本額為950多億元，依抗告人製作之100年度年報，其100年營收7,985億3,368萬元，稅前淨利為246億7,098萬元，以此企業規模及營運狀況，與本件原處分之執行，抗告人須負擔每年系爭物品之清理費22億8,000萬元，衡情對抗告人不致發生難於回復之損害。

㈤綜上所陳，本件原處分之執行，並無急迫情事及未對於抗告人發生難於回復之損害，抗告人聲請該處分停止執行，核與停止執行之要件不符，其聲請不予准許，應予駁回。

四、抗告意旨略謂：

㈠原裁定一方面肯認抗告人因本件原處分之執行，每年需額外支出22億8,000萬元之系爭物品清理費，另一方面卻認依抗告人之企業規模與營運狀況，不致對抗告人發生難以回復之損害，應構成適用行政訴訟法第116條第3項規定之「難於回復之損害」要件錯誤之違法：

⒈依本院95年度裁字第2380號裁定及102年度裁字第340號裁定足知，縱使損失之填補可以金錢為之，但金額過鉅時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。蓋抗告人得就因原處分之執行，為掩埋具有產業用途之系爭產品，無謂支出高額之清運處理費用每年22億8,000萬元之損失，向國家求償，依一般社會通念與國庫預算支出科目視之，高達22億8,000萬元之巨大金額當然係屬「難以回復損害」之範圍。

⒉依一般商業經營之經驗法則觀之，無論資本再龐大之公司，亦絕無法承受每年將因原處分之執行，而必須就系爭產品每年支出高達22億8,000萬元之廢棄物清理費。抗告人被迫僅能選擇將麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程予以關閉。而關廠所導致建置該製程高達68億元之資本支出損害，該製程原本生產所需之95名員工被迫面臨資遣、失業之危機，凡此種種均已造成抗告人有形、無形等難以估計之鉅額損失，原處分應予停止，原裁定卻為相反之認定，洵屬違誤。

㈡原裁定既肯認抗告人因本件原處分之執行，每年必須額外支出高達22億8,000萬元清運掩埋處理費云云，是從損害金額之鉅大更可認定原處分之執行確將發生難以回復之損害，且有「急迫情事」，原裁定未就此審酌顯有違誤。

㈢原處分停止執行絕不致「於公益有重大影響」，惟原裁定已肯認系爭物品10年以來產業用途廣泛且經公共工程委員會與專業機構頒布使用規範，卻又臆測原處分停止執行即維持系爭產品10年以來之合法正當使用，會構成「對公益有重大影響」云云，應屬違誤：

⒈原處分停止執行，只不過允許系爭產品維持之前10年以來的合法產製及正當使用而已，豈有構成「於公益有重大影響」之可能。原裁定卻為此認定，殊有違歷來合法產品登記之經驗法則與論理法則，而屬理由矛盾。

⒉原裁定所稱抗告人之麥寮一廠堆置有139萬噸系爭物品，又系爭物品之PH值控管稍有誤差，可能為12.5以上，而成為事業廢棄物，其下游業者傾倒或回填系爭物品，自有污染環境及危害人體健康之虞云云。純屬假設性之推測，原裁定憑此逕認定停止執行原處分對公益有重大影響云云，應屬未依證據認定事實，構成理由不備之違誤。

⑴倘為合法登記之產品，該產品既非廢棄物，本具有其固有之產品PH值特性與用途，即無適用有害事業廢棄物認定標準判定該合法產品是否為廢棄物之餘地。是原裁定未能慮及有害事業廢棄物認定標準第4條第5款(一)規定，並非可適用於合法登記之產品，又無據揣測系爭物品一但有所謂PH值控管稍有誤差，可能為12.5以上，而成為事業廢棄物云云，其認事用法皆有違誤。

⑵倘有原裁定所謂下游業者傾倒或不當回填系爭物品，造成污染環境及危害人體健康之虞等情（但目前並無證據），自應由該不肖業者依法負全責，豈可反而憑此遽認原處分停止執行即系爭物品繼續合法產銷，對公益有重大影響云云，此實甚為無理。

⑶原裁定未查明區分系爭產品分為乾式與水化兩種，且乾式之產品並非作為回填之用途，無論如何不可能發生原裁定揣測遽推之下游業者傾倒或不當回填系爭物品，造成污染環境及危害人體健康之虞等情（更何況目前並無證據），一併籠統認定抗告人繼續產銷系爭產品（含乾式與水化等兩類產品）「於公益有重大影響」云云，尤見毫無事實依據，更屬顯然無理。

⑷依照相關之使用規範使用系爭水化產品，並不會產生原裁定所認之PH值過高污染環境之問題，否則我國公共工程之中央主管機關公共工程委員會以及營建專業機構當無公布相關水化副產石灰之使用規範以供業者遵循執行之理！故原裁定提出所謂之PH值議題，揣測推論以系爭物品回填土地會造成污染，純為欠缺實據之認定，應屬違誤。

⑸又原裁定認抗告人麥寮一廠堆置有139萬噸系爭物品云云，惟查該截至102年1月底止，存放在抗告人處之水合副產石灰僅約118萬公噸，而非139萬噸，僅占抗告人歷年來所生產系爭物品之37％，且均屬相對人以原處分廢止系爭物品之產品登記前即已產出者，按行政程序法第125條之規定，此部分之系爭物品仍為產品自不應原處分之作成及停止執行與否而受影響，核與本件無涉，原裁定竟誤認事實，錯將此納入審酌，作為原處分停止執行「於公益有重大影響」之理由云云，顯然有誤。

⒊原裁定未審酌抗告人於原審所提反駁訴願決定之有利主張與事證，又僅以訴願決定錯誤認定系爭物品之回填後有PH值均高達12.5之情形，作為原處分停止執行「於公益有重大影響」之唯一佐證云云，應構成認定事實與卷證不相適合之理由矛盾。

㈣原處分認定系爭產品（混合石膏及副產石灰）為廢棄物，要求抗告人應依廢棄物清理法清運系爭產品，此實命抗告人應從事違反環保署歷來同意核准之抗告人六輕四期擴建計畫之環評相關文件所載內容，尤其最後一次為環保署於99年3月10日核准之第五次環境影響差異分析報告定稿本，其已明白核准抗告人就系爭產品為產能之提升變更。故倘強令抗告人應遵照原處分辦理而不准停止執行，抗告人將有違反環境影響評估法(下稱環評法)第17條規定之問題。復按環評法第14條第1項及同法第17條規定，足見環評許可之效力應優先於其他目的事業主管機關所為之一切開發許可，方可確保開發行為應先符合環保法規之規定，以達到維護環境與防制污染之目的，從而原處分所涉之系爭產品之登記，自不應牴觸環評許可之核准內容，否則依環評法第14條第1項規定應屬無效。原處分之內容確已違反行政程序法第4條規定之法律優位原則，令使相對人牴觸環評法第17條規定之違法行為，顯具重大瑕疵，自屬違法而應予撤銷，是不但抗告人於本案之主張顯屬有理，尤其停止執行此種顯然違法之原處分，絕不致「於公益有重大影響」，原裁定卻為相反認定而駁回抗告人之聲請，自屬違誤等語。

五、本院按：

㈠有關權利暫時保護制度法理基礎的回顧說明：

⒈按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。

⒉是以行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或抗告人之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。

⒊而本院認為，比較穩當的觀點或許是：把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。

⒋另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。

㈡又所有「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此：

⒈准許保護之決定制作後，仍容許以終局性之判決加以變更。

⒉甚至在終局判決還沒有作成以前，如果隨著訴訟進行所揭露之事實，越來越使法院相信聲請保護之人在實體法上根本沒有該「正受暫時保護」之權利存在（或權利範圍比聲請者為小），法院也可依職權來撤銷原來之暫時性保護（或者是縮小其範圍）。

⒊此外正因為其是暫時性之保護，法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。不過即使如此，權利的形式審查仍然要到「使法院相信權利大概可能存在」之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成「主張之權利內容，實體法上大概可能立足」時，法院仍可駁回其請求。

㈢而在上開法理基礎下，本院基於急迫性審查之觀點，認原裁定之判斷結論於法無違，而抗告意旨所述各節均非有據，爰說明如下。

⒈首先就本案權利存在蓋然性言之，其主要爭點即在於系爭物品在法律上可否被定性為「事業廢棄物」，抗告人之主要論點在於「系爭物品既有市場價格，並有銷售事實，即無被認定為事業廢棄物之可能」，然而這樣的觀點並非可採，理由如下：

⑴從經濟學理言之，如果擁有特定貨物產權之業主，其為取得產權所付出之成本，不能涵蓋創造該產品之全部成本，二者之差額因此由社會全體負擔，即有負外部性產生，此時貨物業主依其實際負擔成本所為之產銷決策及產品銷售，所創造之消費者及生產者剩餘有可能為負數，社會整體福利即會因此而減少。又即使上開剩餘為正數，社會整體福利之增加淨額也不會比沒有外部性之情形為高，而且此等剩餘淨額，其分配也不會是公平（業主可能取得高於淨額之福利，而社會取得之福利甚至有可能為負數，只不過其淨額仍為正數）。

⑵以本案為例，抗告人系爭物品之銷售價格每公噸僅2元，實際上又滯銷（不然不會有118萬公噸之累積，此項數量為抗告人自行主張者，相對人主張之數量則為139萬公噸），而且依訴願書引用之資料，其以每公噸2元之價格出售予清運公司，但同時以650元補貼清運公司（見訴願書第10頁所載）。而依訴願機關（亦為環保事務之中央主管機關）之專業判斷，系爭物品擺放廠區或任何其他地域，均可對環境造成衝擊，構成負外部性，如果由他人在未經後續處理之情況下，逕行將之埋放（回填）時，對環境衝擊更大，因此具有負外部性，此等外部性如果以處理成本來衡量（通常而言，處理成本金額多比負外部性損害金額為低，如果處理成本金額高過負外部性損害金額者，負外部性議題之最佳解決手段應是損害之填補，而非處理計劃之擬定），因此訴願機關乃指示相對人於102年1月30日廢止系爭物品之產品登記處分，將之認定為「事業廢棄物」，並於2日前（102年1月28日）依廢棄物清理法第31條之規定作成上開處分（見訴願書之記載），使其依事業廢棄物之作業流程來處理，也不排除其再利用或出售之可能（因此將系爭物品列為事業廢棄物之主要功能，即是促使抗告人在受監控之情況下，加速處理系爭物品，排除對環境所形成之潛在威脅，但並沒有因此限制其處理方式，規範重點僅在處理效率之提升而已）。這樣的處理模型，符合經濟事務之本質，實證法上亦有規範依據可憑（即行政程序法第123條第4款所定「授予利益之合法行政處分，其所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止」），抗告人並未充分說明此等處理方式與上開實證法規範有何衝突之處，即謂「相對人無權為如此之行政處置」云云，實乏規範上之正當性，是其所謂「一旦被認定為產品，即不能再被認定為事業廢棄物」之主張，自屬無據。

⑶抗告意旨復謂系爭物品之PH值多未超過12.5，不符合「有害事業廢棄物」之標準云云，然而相對人僅將系爭物品指定「事業廢棄物」，而非「有害事業廢棄物」，抗告人此等主張與原裁定合法性之判斷無涉（事實上PH值超過中性之7，即使對環境沒有立即危害，長期而言仍然不利於環境）。

⑷抗告意旨又謂：「下游業者傾倒系爭物品與其無涉」云云，然而依廢棄物清理法之規範體系言之，係認「事業廢棄物一旦產出，即存在危害環境之風險，因此課予生產事業從源頭防範之義務」（廢棄物清理法第28條以下參照），因此不能以下游業者自行傾倒為由，據為規避生產事業處理義務之正當理由。

⑸抗告意旨所稱：「系爭物品可分為『乾式』及『水化』二種，『乾式』物品不會用於回填，故不可能造成環境污染」一節，若其可如數全部出售，並供後續生產流程使用，本可在處理計畫中規劃「再利用」之方式。但依原裁定卷所附聲證14所示之照片，系爭「乾式」物品，如不進入後續使用流程，其粉狀明顯容易造成環境衝擊，自應先在清理計畫中規劃「再使用」之方式，何況有待處理者，主要為留存在廠區內之水化物品，是其此等主張亦無從動搖原處分認定「事業廢棄物」之合法性。

⑹至於抗告意旨引用行政程序法第125條規定（即「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。……」），而認「堆放廠區之系爭物品118萬噸，本屬合法產品，故原處分不應將之列為規制效力範圍內」一節，經查：

①系爭物品在本案中之法律定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，依上所述，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，是因抗告人對系爭物品之銷售速度趕不上生產流程，因此導致系爭產品在廠區內之不斷堆積，而對環境形成威脅，抗告人對此可預見，並可控制，其在法律上本來許可拖延處理，但因威脅日漸升高，最終被指定為事業廢棄物，即應規定在受行政監控之情況下，加速進行。

②因此行政程序法第125條規定適用在本案之情形，其法律涵攝為「在原指定產品處分廢止後，未能處理之系爭物品，即應『向後』受『事業廢棄物清理程序』之規範」，而非如抗告人之主張，堆積在廠區內之系爭物品可永遠不受「事業廢棄物清理程序」之規範。是其此部分主張，亦不足否認原處分之合法性。

⑺抗告意旨復謂：「系爭物品之生產活動已通過環境影響評估，如再指定為事業廢棄物，將與環評法第14條第1項及同法第17條之規範意旨有所衝突」云云，但此等主張尚非有據，理由如下：

①環評法之規範意旨，重在開發行為（開發行為之範圍，見環評法第5條之規定）對環境之衝擊，審查方向重在「開發前、後之環境差異」，而廢棄物清理法之規範目的則著重在「開發行為所生副產品之後續處理規劃」，二者規範功能不同。不能謂：「許可開發之際，必須將開發行為之全部後果預先考量進去，以為准否。因此一旦許可後，即無開發行為所生廢棄物之後續處理議題產生」。事實上如果真採取這樣的開發許可審查標準，將可預料沒有任何一個環評案件能過關，因為其審查之時間影響範圍太遠，在科技進步快速，社會變遷迅速，太多事項之因果關係難以預料之今日，沒有任何部門能完全預料到許可開發行為之一切後果，並在事前預為決定。

②從而抗告意旨謂：環評許可效力應優先於其他目的事業主管機關所為之一切開發許可，方可確保開發行為應先符合環保法規之規定，以達到維護環境與防制污染之目的，故本件行政處分因牴觸環評法第17條之規定（其規定內容為「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」），而違反法律保留原則云云，應屬對相關法制規範意旨之嚴重誤認，此點論點毫無說服力。

⒉再就本案之保全必要性部分言之，既然依前所述，抗告人有關本案權利存在之蓋然性本屬偏低，其保全必要性之強度即應提高，又從抗告人公司所從事之業務活動言之，在專業經驗法則上，有關石化原料及成品之生產活動，必然會涉及事業廢棄物清理議題，此乃屬抗告人營業上必須面對之預期風險，何況依前所述，系爭物品在本案中之法律定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，既屬抗告人透過銷售速度所可預知，並事前預為規劃者。在此情況下，抗告人主張上開義務之課予會造成無法預期之重大損失，即與常情有違。再者，考量抗告人之營業規模，長期而言，其應可承當此等義務所生之成本，並隨時間經過，藉由競爭壓力而形成之企業經營創意，逐步降低處理成本，並攤平在各期損益中，而抗告意旨以特定短期間內之流量利潤為論述基礎，主張「無法承受此等損失」云云，亦顯然不具說服力。另外，在以上法理基礎下，抗告人有關保全必要性之其他主張，也無再行斟酌之必要，亦附此敘明之。

㈣總結以上所述，原裁定駁回停止執行之聲請，於法無違，抗告意旨對原裁定理由形成之各項指摘均非有據，是其本件抗告論旨，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異