最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第474號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第474號

上訴人

黃金枝

上訴人

陳淑雲

上訴人

陳國元

上訴人

陳清陽

上訴人

劉朱玉

上訴人

楊明仁

上訴人

楊金壽

上訴人

周文田

上訴人

林淑芬

上訴人

謝治安

上訴人

陳呂月娥

上訴人

陳韋麟

上訴人

陳文祥

上訴人

吳玉英

上訴人

林國瑞

共同訴訟代理人

林新傑 律師

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國104年3月2日臺北高等行政法院103年度訴字第1541號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣「新北市○○區○○段○○○○號等29筆都市更新事業計畫」（下稱系爭都更案）案前經被上訴人核定，自民國100年4月1日起發布實施。實施者合康工程顧問股份有限公司（下稱合康公司）於100年7月8日函報主管機關核定權利變換計畫，自100年9月21日起公開展覽30日，並於新店區碧潭活動中心舉辦公聽會，嗣經被上訴人召開6次專案小組審查會議，3次選配結果協調會議，因碧潭吊橋新店側墩座位於該都市更新單元範圍內，引發外界對於系爭都更案對碧潭吊橋安全之疑慮，經101年12月20日新北市都市更新審議委員會第17次會議決議（下稱101年12月20日都更審議會決議）：「……四、本案市府秉於『沒有安全，就沒有都更』之基本立場下，請合康公司儘速彙整相關議題與處理方案（包含芒果老樹遷移、碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查、公私地主權益、交通維持、施工期間民眾及商家權益之處理等），及更新前後差異比較分析，並由市府協助召開說明會，俟民眾關心事項充分溝通，並完成相關安全分析及結構外審程序後，本案方可核定發布實施。……」嗣因合康公司鑽探作業及後續安全評估報告等尚未完成，故「新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱系爭權利變換計畫）尚未發布實施。上訴人於103年5月30日以該權利變換計畫業經主管機關審議通過，即應公告實施，被上訴人有應作為而不作為情事，逕行提起訴願，經遭決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：由都市更新條例第1條、第3條規定，可知都市更新的真正權利人乃是在都市更新區域內之土地及建築物所有人，都市更新之實施者，僅係協助該等土地或建築物所有人辦理都市更新程序，收取服務費報酬之人。故都市更新之實施者應係都市更新程序中參與地主或建築物所有人之代理人或代辦人。上訴人為系爭都更案之地主，被上訴人前於101年12月20日完成系爭權利變換計畫審議程序，為依都市更新條例合法提出之申請案，被上訴人卻遲未依法公布實施權利變換計畫，嚴重妨害上訴人進行都市更新之權利，顯有怠為處分之情事，上訴人自得本於依法申請之權利人身分，提起本件訴訟。又101年12月20日都更審議會已決議通過系爭權利變換計畫，而都市更新條例施行細則第2條明定，都市更新案只要經主管機關審議通過，即應於30日內公告實施，並未有附帶決議即可不予公告之規定，今被上訴人既已審議通過系爭權利變換計畫，故無論是否有附帶決議，即應依法發布實施。被上訴人以無關更新程序事項，即101年12月20日都更審議會第二案決議第四點，作為認定系爭權利變換計畫之程序尚未完成之依據，顯然違背不當聯結禁止原則，自屬違誤。況被上訴人已與合康公司就附帶決議相關事項另行協議，被上訴人自不得再以附帶決議作為拒絕發布實施系爭權利變換計畫之理由。且系爭都更案之進行是否會影響碧潭吊橋之存績，乃係工程問題，自應回歸工程專業判斷。被上訴人都市更新審議委員會既已審議通過系爭權利變換計畫，被上訴人一再以碧潭吊橋之安全考量，作為阻止發布實施之理由，顯有前後立場不一，自相矛盾之情事。綜上，爰依行政訴訟法第5條第1項規定，提起行政訴訟云云。為此，求為判決：1、訴願決定撤銷。2、被上訴人應發布實施系爭權利變換計畫。

三、被上訴人則以：上訴人為本件都市更新單元範圍內之土地所有權人，惟依都市更新條例第29條規定，都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，及審議、公開展覽、核定及發布實施等事項之主體限於實施者，上訴人逕行提起訴訟，核屬當事人不適格。又綜觀都市更新相關法規，並無實施者為都市更新程序中參與地主或建築物所有人之代理人或代辦人之相關規定，是訴願決定並無不合。系爭權利變換計畫於101年12月20日都更審議會決議附帶條件通過，嗣碧潭吊橋於102年8月5日由被上訴人公告指定為市定古蹟，古蹟本體包括橋板、橋塔、墩座及纜線。為因應碧潭吊橋指定古蹟及確保系爭都更案無影響碧潭吊橋安全，被上訴人於102年8月16日召開「碧潭吊橋橋墩基座保護措施設計專家學者諮詢會」及102年8月23日召開「新店區碧潭吊橋安全事宜第七次工作會議」，依該會議結論，被上訴人已於103年5月2日同意實施者進行鑽探作業施作，該鑽探計畫併同合康公司所送「新北市碧潭區碧潭吊橋橋墩基座保護審查措施設計」已由新北市土木技師公會於103年9月17日審查同意核備在案，後續尚待被上訴人召開會議同意後備查，而101年12月20日都更審議會係以碧潭吊橋安全為主軸，附帶條件通過系爭權利變換計畫，相關條件未完備，即無法進行公告程序，是該附帶條件應為一停止條件。又都市更新條例第19條、第29條及都市更新條例施行細則第2條規定，並無禁止主管機關附加條件審議通過都市更新事業計畫或權利變換計畫，只要該附帶條件與都市更新事業計畫或權利變換計畫有合理關聯性，於法實無不許之理。而上開附帶決議事項是為考量系爭都更案發布實施後續可能對碧潭吊橋造成影響，為合理關聯之事項，故101年12月20日都更審議會決議，並無牴觸不當聯結禁止原則。且系爭權利變換計畫附帶條件審議通過係被上訴人都市更新審議委員會評估系爭都更案之進行影響碧潭吊橋之存續所作出之專業結論，並無不法云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按都市更新條例第19條第1項、第29條規定，都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，及辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項之主體限於實施者。又按行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，目的在對人民依法向行政機關申請作成行政處分而未獲准許之事件提供救濟。是若起訴者所主張之申請案件，非屬其依法得申請者，行政機關自不可能就該申請案對其作成行政處分，則行政機關未為行政處分或予以駁回，尚不可能造成其權利或法律上利益之直接侵害，該起訴者即非屬適格之原告。且起訴者主張之申請案件因非屬其依法得申請，則行政機關所為之行政處分，未損害起訴者權利或法律上利益，則起訴者提起撤銷訴願決定之撤銷訴訟，亦同屬欠缺權利保護必要，其訴為顯無理由，得不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。經查，系爭都更案已於100年4月1日發布實施，實施者為合康公司，而本件上訴人僅為系爭都更案之地主，非實施者，核無擬定系爭權利變換計畫請求被上訴人發布實施之公法上權利。是上訴人提起本件課予義務之訴，依其所述之事實明確無須調查，且法律上之主張亦顯無理由，自應由原審法院不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。㈡依都市更新條例第3條第3款、第4款規定可知，實施者為機關、機構或團體，且參與都市更新事業，於都市更新事業計劃實施完成後，可參與分配更新後之建築物、土地或權利金，是上訴人主張系爭都市更新案，實施者合康公司為其代理人或代辦人云云，容有誤會。況合康公司為法人，享有一定權利及義務，特別是在權利變換計畫案中，與上訴人之權益可能相背，益足證上訴人之主張不足採。㈢依被上訴人提出關於本案會議紀錄等證據，可知於101年12月20日都更審議會決議後，上訴人迄未敘明其得請求被上訴人為本件聲明所示行為之公法權利之法律依據外，亦未敘明何時向被上訴人提出申請，更未舉證證明有提出申請，審酌經過事實，亦查無上訴人曾就本件聲明第2項向被上訴人提出申請，是本件上訴人既無申請，被上訴人自無怠為一定行政處分，上訴人依行政訴訟法第5條第1項規定提起怠為處分之課予義務訴訟，自顯無理由，應予駁回。㈣系爭權利變換計畫於101年12月20日都更審議會審議附帶條件通過，然該次會議決議第四點附帶條件並未成就，更無所謂被上訴人不依法進行權利變換計畫公告程序之問題，上訴人誤會上開會議決議未附條件或條件已經成就云云，自有嚴重誤解而不足採。本件訴訟因上訴人不具公法上權利，未經合法請求，且因上訴人不適格而欠缺權利保護要件而顯無理由等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠原判決同時依行政訴訟法第107條第2項及第3項規定，作為駁回上訴人所提訴訟之依據，惟查行政訴訟法第107條第2項並非關於當事人所提之訴欠缺權利保護必要時，可逕予駁回訴訟之規定，原判決竟以此為據，自屬違誤，其所持之法律意見，顯有矛盾，並有違背法令之情事。

㈡都市更新乃是在促進更新土地之再開發利用並改善居民之生活環境，故都市更新條例應有保護參與都市更新土地地主權利之意旨，都市更新的真正權利人乃是在都市更新區域內之土地及建築物所有人，都市更新之實施者，僅係協助都市更新區域內之土地或建築物所有人辦理都更程序，收取服務費報酬之人，故實施者應係都市更新程序中參與地主或建築物所有人之代理人或代辦人。上訴人為系爭都更案之地主，被上訴人前於101年12月20日完成權利變換計畫之審議程序，卻遲未依法公布實施，嚴重妨害上訴人進行都市更新之權利，顯有怠為處分之情事，上訴人自得本於依法申請之權利人身分，提起本件訴訟，原判決認上訴人無提起本件訴訟之公法上權利，顯屬違誤。又都市更新條例第19條第1項、第29條規定，並未否定都市更新參與人於都市更新程序中之參與權，若參與之地主皆無法於都市更新程序中表示意見或爭取權利，則與遭實施者綁架無異，原判決認本件僅有實施者具有提起本件訴訟之公法上權利，顯已擴大都市更新條例之規範內涵，自屬違誤。又惟有都市更新成功，實施者方可獲得其應有之利益，都市更新實施者之利益應與地主相同，原判決認定實施者與都市更新地主間之利益相衝突，應屬違誤。㈢原審法院未曾開庭，就法律意見、待查事項等並未曉諭上訴人知悉，使上訴人有機會就本件之各項法律或事實上之質疑，提出說明或補充，即駁回上訴人之訴，原審顯未盡其闡明義務，而妨害上訴人訴訟權之正當行使，自有違法之情事。㈣系爭都更案係於100年7月8日向上訴人申請核定系爭權利變換計畫，依都市更新條例施行細則第9條之1之規定，被上訴人應於6個月內即101年1月8日前，完成系爭權利變換計畫案之審議，惟竟遲至101年12月20日始完成，顯違背上開規定。又101年12月20日都更審議會就系爭權利變換計畫雖附有條件通過，惟若該條件未執行，或無法補正，被上訴人應駁回申請，然該權利變換計畫審議通過至今已近2年，被上訴人既未公布，亦未駁回，顯屬違法。上訴人為系爭權利變換計畫權利歸屬之主體，實施者合康公司所進行之都市更新程序，效力應歸屬於上訴人，上訴人毋須再申請被上訴人公布實施系爭權利變換計畫，原判決認上訴人未敘明依法申請之法律依據、時間及證據云云，顯然違背都市更新條例第61條之1及其施行細則第9條之1等規定，而有違背法令之情事。㈤上訴人於原審已再三爭執101年12月20日都更審議會所列各項附帶決議之效力，有違反不當聯結禁止原則之情事，惟原判決竟未就此重要攻擊方法，說明不予採納之理由，顯有判決不備理由之違背法令情事云云。

六、本院查：

（一）按都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定參照）外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。依都市更新條例規定，都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）實施外，亦得由土地及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄市、縣（市）主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（該條例第9條、第10條、第11條規定參照）。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要所為之核准（該條例第10條第1項規定參照），對都市更新事業計畫所為之核定（該條例第19條第1項規定參照），以及對都市更新事業權利變換計畫所為之核定（該條例第29條第1項參照）乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫或都市更新事業權利變換計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分。基此，實施者擬具權利變換計畫，依都市更新條例第29條規定，向主管機關報核，未獲核定、發布實施，固得提起課予義務訴訟請求救濟；惟都市更新事業，非僅單純涉更新單元內土地及合法建築物所有權人之財產權與居住自由，實施者為都市更新事業之實施，係依法定程序向直轄市、縣（市）主管機關為前開報核，核其性質，並非係以更新單元內土地及合法建築物所有權人代理人或代辦人之地位所提出。是以，非擬具權利變換計畫報核之實施者，縱係更新單元內參與都市更新之土地及合法建築物所有權人，仍不得以實施者擬具權利變換計畫，依都市更新條例第29條規定，向主管機關報核，未獲核定，而依行政訴訟法第5條規定請求救濟，亦無向主管機關請求發布實施其已核定權利變換計畫之公法上權利。

（二）查上訴人係以其為系爭都更案土地所有人，被上訴人於101年12月20日依都市更新條例完成系爭都更案所有審議程序，遲未依法公布實施，嚴重妨害上訴人進行都市更新之權利，顯有怠為處分情事，並主張都市更新之實施者應係更新單元內參與之土地及合法建築物所有權人之代理人或代辦人，而本於依法申請之權利人身分，提起本件課予義務訴訟。原判決以上訴人未能敘明依據何法律規定，得請求被上訴人為其聲明所示之公法上權利，亦無證據足以證明上訴人曾向被上訴人提出應發布實施「新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市更新權利變換計畫案」申請，而以上訴人既無申請，被上訴人自無所謂「怠為一定行政處分」，認上訴人依行政訴訟法第5條第1項規定提起「怠為處分之課予義務訴訟」顯無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，固非無所見；惟依行政訴訟法第5條規定可知，人民提起課予義務訴訟前，須經申請、訴願等前置程序，否則其訴為不合法，上訴人未向被上訴人提出「新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市更新權利變換計畫案」發布實施之申請，為原審所確認之事實，則上訴人提起本件課予義務訴訟，揆諸前開說明，應以上訴人起訴不合法，裁定駁回上訴人在第一審之訴，原判決乃以上訴人之訴顯無理由，而判決駁回上訴人在第一審之訴，固有未合，惟其結果並無二致，且不影響裁判之結果，依行政訴訟法第258條規定，原判決仍應維持。上訴意旨執前詞指摘，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。至原判決於理由中謂：「……且起訴者主張之申請案件因非屬其依法得申請，則行政機關所為之行政處分，未損害起訴者權利或法律上利益，則起訴者提起撤銷訴願決定之撤銷訴訟，亦同屬欠缺權利保護必要，其訴為顯無理由，應依行政訴訟法第107條第2項規定，得不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。」其中「依行政訴訟法第107條第2項」，應係「依行政訴訟法第107條第3項」之誤植，且該誤植，尚不影響原審判斷之結果，自難作為本件上訴有利之論據，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異