最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第573號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第573號

上訴人

黃隆昌

上訴人

黃巧麗

上訴人

黃葉彩審

上訴人

黃婕瑄

上訴人

黃裔芳

上二人法定代理人

黃銘洲

上二人法定代理人

黃允僑

共同訴訟代理人

楊錫楨 律師

被上訴人

內政部

代表人

陳威仁

輔助參加人

彰化縣政府

代表人

魏明谷

上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國103年12月11日臺中高等行政法院103年度訴字第303號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣輔助參加人於民國101年6月11日以府地價字第1010163234號公告彰化縣第8期員林都巿計畫整體開發單元1-10巿地重劃區之土地分配各項圖冊，公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止。上訴人所有重劃前位於彰化縣員林鎮○○段○○○○○段）52、54、53、56、58地號土地（下稱系爭土地），重劃後獲配惠農段1180、1181、1182、1193地號土地。上訴人因不服重劃前後地價評定及重劃後土地分配比例，於公告期間提出異議，經輔助參加人查處，以102年4月1日府地價字第1020095548號、第1020095673號、第1020095677號及第1020095544號函復上訴人。上訴人不服，於102年4月30日提起訴願，經被上訴人以102年5月21日台內訴字第1020199579號函請輔助參加人，應依102年12月23日修正前市地重劃實施辦法（下稱行為時市地重劃實施辦法）第35條第4項之調處程序辦理，輔助參加人於102年6月13日召開市地重劃委員會調處會議，因調處不成，遂於102年7月3日府地價字第1020202267號函將調處結果送被上訴人裁決，經被上訴人以102年9月26日內授中辦地字第1026651868號函請輔助參加人就報被上訴人裁決案應敘明具體處理意見，及詳述擬處理方案，以供參考在案。嗣經輔助參加人於102年12月4日再召開調處會議，惟仍調處不成，乃擬具維持原公告結果之處理意見，報請被上訴人裁決。被上訴人以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函（下稱原處分）復輔助參加人，同意依所擬處理意見辦理，輔助參加人據以103年2月12日府地價字第1030040406號函復上訴人，按輔助參加人公告分配結果辦理。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：依101年5月25日修正之地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱101年地評會組織規程）第4條及第7條規定，可知地價評議委員之組成，可分為機關團體代表及非機關團體代表，前者如未能親自出席時，得指派代表出席，如屬於後者，則應親自出席會議，不得由他人代理。100年9月6日彰化縣地價及標準地價評議委員會（下稱彰化縣地評會）召開100年第3次委員會時，周傑為彰化縣政府建設處長，具有101年地評會組織規程第4條第14款建設或農林主管之委員資格，陳大倫為彰化縣地方稅務局局長，具有同條第12款稅捐主管之委員資格，均非屬該規程第4條第1項所列之機關、團體之代表，自應親自出席會議。基此，上開地評會之召開，周傑委員係由林基彰代理，陳大倫委員係由黃錦珠代理，並行使專屬委員權限之權利，可認該次會議違法無效。復依重劃前地價評議圖，可知輔助參加人未依行為時市地重劃實施辦法第20條規定，就重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價，而係劃分3個基準地價區段，共計35種重劃前宗地地價，顯然違法。輔助參加人並創設基準地價、地價調整加權評量原則，而未依法細分各宗土地位置等因素之差異性，亦違反上開規定。又系爭土地係三面臨路，訴外人黃文欽所有重劃前和平段70地號土地為袋地，兩者卻被評定土地地價相同，重劃後黃文欽取得三面臨路之惠農段1247地號土地，其配回地之比例僅略少於上訴人，此不公平乃肇因於本件市地重劃違反行為時市地重劃實施辦法第20條規定。另依內政部100年7月15日發布之都市地區地價指數第36期所示，99年及100年員林鎮○○區○○○區段地價為新臺幣（下同）36,696元/㎡、37,090元/㎡，則重劃後土地應僅為相當，何以系爭土地重劃後變為45,500元/㎡，將使上訴人之重劃後費用負擔總額提高，導致應分配權利面積降低之不公平狀態。且100年9月6日彰化縣地評會第3次委員會會議紀錄未記載委員之發言摘要，而照案通過，足證該次會議未進行實質審查。又102年6月13日彰化縣市地重劃委員會102年第2次委員會（下稱第1次調處）及102年12月4日彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區土地分配調處會議（下稱第2次調處），僅由業務單位報告調處原因及依據，卻由規劃單位亞興測量有限公司（下稱亞興公司）針對上訴人異議理由回應，且未就同地段全部土地之分配比例情形完整揭露，故該2次調處會議並未進行實質調處，違反行為時市地重劃實施辦法第35條第4項規定。再者，原處分之記載未符合行政程序法第96條第1項第2款規定之方式，且被上訴人亦未在本件訴願程序終結前，補正通知上訴人，依行政程序法第114條規定，原處分應為無效云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：本案重劃前地價依行為時市地重劃實施辦法第20條規定調查土地相關資料並按區域劃分訂定各單元之基準地價，共劃分為3個區域10個單元，再依據地價調整加權評量原則調整，作為重劃前地價之考量因素，採宗地地價方式研訂。系爭土地位於第1區鄰近新興開發社區，因無其他加權條件，故基準地價為23,000元/㎡，屬全區最高之一級，並無重劃前地價太低之情形。而重劃後地價採區段地價方式研訂，並訂定各單元之平均地價，再依據地價調整加權評量原則調整，加權因子係依92年3月14日修正公布之地價調查估計規則（下稱行為時地價調查估計規則）第21條第4項所訂「影響地價區域因素評價基準」，選取與本案相關之評點因子及加權比值，評定重劃後地價。上訴人重劃後分配於惠農段1180、1181及1182地號土地因直接面臨大型公園，公共設施較完備，故評定重劃後地價為45,500元/㎡，另同段1193地號土地因未直接面臨公園，評定地價為43,500元/㎡。又100年9月6日彰化縣地評會召開100年第3次委員會，斯時地評會委員周傑及陳大倫，為彰化縣政府建設處處長及地方稅務局局長，分別由建設處技正林基彰及稅務局科長黃錦珠代表出席，及代理執行委員職務，與93年3月26日修正之地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱行為時地評會組織規程）第4條規定尚無違誤。又輔助參加人依行為時市地重劃實施辦法第18條規定委託亞興公司辦理本件重劃區土地分配等業務，提送予彰化縣地評會之地價評議表，已有實質審核之機制。另輔助參加人召開第2次調處時，已將土地分配之法令依據及計算公式明列，並向土地所有權人說明在案，非無實質調處。另本件重劃後上訴人獲配之4筆土地，配回比例約為57～58％，已高於本區平均配回比例55.02％。再者，市地重劃計畫書應載明事項有重劃地區及其範圍、預估公共設施用地負擔、預估費用負擔、重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖等資料，經核定後即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，非上訴人所言對於本案均無從知悉云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、輔助參加人則以：彰化縣地評會100年9月6日100年第3次委員會，周傑委員擔任彰化縣政府建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，指定該處視導林基彰、該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與行為時地評會組織規程第7條第2項、第3項規定並無違。又本件第1次調處時，主席請業務單位說明案情，由本案承攬廠商亞興公司代業務單位說明並無不符，且與會之市地重劃委員會委員合議先請上訴人代理人陳述意見，委員提問瞭解後始請上訴人代理人離席，再詳予研析討論後作成決議，會議紀錄並送上訴人，並無未進行實質調處情事。因上訴人對評定之重劃前後地價不認同，經調處後仍有異議，遂函報被上訴人裁決之，與法令規定相符云云。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件彰化縣地評會100年9月6日召開第3次委員會，周傑委員擔任彰化縣政府建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，渠等因無法親自出席，乃分別指定該處技正林基彰及該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與行為時地評會組織規程第4條第1項第14款、第15款、第2項及第7條規定並無違誤。上訴人主張彼二人代理不合法，顯有誤解。㈡依行為時市地重劃實施辦法第20條及平均地權條例施行細則第81條規定，可知重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前「各宗土地」地價；重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計「重劃後各路街之路線價或區段價」（據以估計重劃後各宗土地之地價）後，提請地價評議委員會評定之。上述各項資料均為地評會評定地價所應整體考量之因素，然土地重劃分配係一種土地產權之重新調整，市地重劃實施辦法等相關法令雖就重劃分配訂有原則性之規定，然而重劃土地實際分配之結果，仍應就參與重劃土地之不同特性，個案考慮。本件市地重劃係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」附帶條件規定應以市地重劃方式開發，由農業區變更為住宅區之整體開發區，依前開都市計畫規劃為10個開發單元，各單元可成為一個獨立開發區，故於查定重劃後地價時係以「單元別」訂定各單元平均地價，再依各分配區塊各項條件進行加權評量，據以區分重劃受益比例。本件重劃區輔助參加人共評定35個重劃前宗地地價，最低地價為8,200元/㎡，最高地價為29,000元/㎡，再就地價相當區塊區分3個地價區10個單元，求其均值為基準地價，分別為復興路、浮圳路以北（鄰近新興開發社區（單元1、10））基準地價為23,000元/㎡，復興路、浮圳路以南員鹿路、員水路以北（單元2、3、8、9）基準地價為21,000元/㎡，員鹿路、員水路以南（偏離市中心發展區（單元4、5、6、7））基準地價20,000元/㎡，並依據該區特性擬定各項調整因素及調整權重，訂定全區重劃前每宗土地地價，並提請彰化縣地評會100年第3次委員會議評定通過，其評定地價之方式及標準，係以全區35個重劃前宗地地價為基準，考慮重劃後之土地整體價值，區分各宗土地優劣，反映各宗土地之差異性，兼顧地價評定之公平，並無違反行為時市地重劃實施辦法第20條之規定。上訴人主張被上訴人擅自創設基準地價，僅以3個地價區段評定全區各宗土地之地價云云，核與事證不符。㈢依彰化縣地評會於100年9月6日召開第3次委員會第1案提案表，顯見輔助參加人執行本件市地重劃，業已詳細記載重劃前、後地價之評定方式、標準及其依據之法規，並就各宗土地不同特性，例如公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及狹長畸零等因素，並參酌買賣實例等，給予各宗土地不同之加權評價。其評定各宗土地重劃前、後地價之過程，並無違反法令、恣意認定或裁量濫權等情事，且經彰化縣地評會決議照案通過。本件輔助參加人確實踐行相關法律正當程序，而重劃土地地價評定涉及專業判斷，應認行政機關享有判斷餘地，法院審查密度亦應著重違法性之判斷，除非涉及裁量恣意濫權等情事，否則法院不得自居為地價評定之上級機關，僭越行政機關之職權。本件上訴人未具體指明彰化縣地評會有何違法情事，則其主張違法云云，即無可採。上訴人另稱地評會之決議並未記載參與委員之發言摘要，而係照案通過，足證該會議未進行實質審查云云。然法律並無明定須就地評會委員發言內容逐一記錄，況且與會委員倘未發言，亦應認為其係贊同本件市地重劃地價評定之抽象原則及具體結果，自難徒以會議紀錄並未記載委員發言摘要，即認程序不合法。輔助參加人估定重劃前地價，因系爭土地位於單元1鄰近新興開發社區及省道台一線，故基準地價為23,000元/㎡，屬全區最高之一級，並無重劃前地價太低之情形。另系爭土地雖三面臨路，然其所面臨之道路，並非繁榮街道，亦無法再加權評量。上訴人爭執其土地三面臨路，土地價值應較高，被上訴人評定之重劃前地價太低云云，均無足採。㈣至於重劃後地價，輔助參加人以配合各街廓土地臨路情形規劃分配區塊，並於各單元選擇1處面臨30M園道之分配區塊，作為該單元之基準地價區塊，以該區塊基地條件作為評點比較基礎，再依行為時地價調查估計規則第21條第4項規定所訂「影響地價區域因素評價基準」，選取與本案相關之評點因子（至火車站距離、至消費市場距離、至國中小距離、面臨毗鄰公園、面臨道路寬度、面臨毗鄰廣停、宗地形狀、宗地臨街深度、宗地座向、至主要道路距離、30M園道內外、嫌惡設施有無、未來發展趨勢等），而以加權比值計算重劃後地價，亦符合行為時市地重劃實施辦法第20條之規定。上訴人所有土地位於單元1惠農段，重劃後該單元基準地價為50,250元/㎡，重劃後分配之惠農段1180、1181、1182地號土地所分配之區塊至火車站距離因素等級值為「3」；至消費市場距離因素等級值為「0」；至國中小距離因素等級值為「1」；面臨毗鄰公園因素等級值為「3」；面臨道路寬度因素等級值為「1」；面臨毗鄰廣、停因素等級值為「0」；宗地形狀因素等級值為「4」；宗地臨街深度「4」；宗地座向因素等級值為「3」；至主要道路距離因素等級值為「1」；30M園道內外因素等級值為「1」；嫌惡設施有無因素等級值為「-1」；未來發展趨勢因素等級值為「1.54」，與該區基準地價評比後，重劃後評定地價為45,500元/㎡。惠農段1193地號土地所分配之區塊至火車站距離因素等級值為「3」；至消費市場距離因素等級值為「0」；至國中小距離因素等級值為「1」；面臨毗鄰公園因素等級值為「3」；面臨道路寬度因素等級值為「1.2」；面臨毗鄰廣、停因素等級值為「0」；宗地形狀因素等級值為「3」；宗地臨街深度「4」；宗地座向因素等級值為「2」；至主要道路距離因素等級值為「1」；30M園道內外因素等級值為「1」；嫌惡設施有無因素等級值為「-1」；未來發展趨勢因素等級值為「1.40」，與該區基準地價評比後，重劃後評定地價為43,500元/㎡。上訴人指摘輔助參加人創設基準地價、地價調整加權評量原則，而未依法細分各宗土地位置等因素之差異性評定，違反市地重劃實施辦法第20條規定云云，洵屬無據。㈤上訴人重劃後土地非面臨本案範圍內之計畫道路，故無須計扣臨街地特別負擔，重劃後分配比率為57％至58％，高於全區分配比率55.02％。至於上訴人主張黃文欽所有重劃前和平段70地號土地為袋地，重劃後卻取得三面臨路土地，其配回地之比例僅略少於上訴人云云。然重劃前後影響地價之因素，是否面臨馬路並非唯一考量，系爭土地及黃文欽所有和平段70地號土地，重劃前地目均為田及作農業使用之限建區，並無重大差別，重劃前地價經評定均為23,000元/㎡，尚屬合理，因此黃文欽重劃後分配比率53.78％，因面臨計畫道路須計扣臨街地特別負擔，略低於上訴人分配比率57％至58％，亦無違比例原則。綜上，輔助參加人依評定重劃前各宗土地地價及重劃後各區段之地價，並且參酌土地坐落位置之特性，評定重劃後各宗土地之地價，即為適法。㈥本件第1次調處結果，經報被上訴人裁決後，業經被上訴人於102年9月26日函復輔助參加人敘明具體處理意見，並詳述擬處理方案，以供參考。輔助參加人乃召開第2次調處會議，將土地分配之法令依據及計算公式分別明列，並向土地所有權人說明在案，已就本件地價評定及土地分配等方式明確說明，自應認為踐行調處程序。至上訴人主張並未實質調處云云，然亦無法具體指證實質調處之內涵為何，自難採信。嗣輔助參加人擬處理意見建請維持原公告結果，被上訴人依行為時市地重劃實施辦法第35條規定裁決同意輔助參加人所擬意見，仍維持公告結果，並無不合。又依同辦法第18條規定，輔助參加人委託亞興公司辦理本件重劃區土地分配等業務，故亞興公司對於上訴人所爭執情事，最為熟稔，其出席調處會議向上訴人說明，亦無違法，難謂據此即認輔助參加人於調處程序並未實質調處。另上訴人主張輔助參加人未提供同地段全部土地分配比例云云，然輔助參加人既將重劃分配結果公告，並檢附計算負擔總表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地號圖等供公眾閱覽，即已符合行為時市地重劃實施辦法第35條第4項之規定。㈦上訴人另稱依都市地區地價指數第36期所示，99年及100年員林鎮○○區○○○區段地價為36,696元/㎡、37,090元/㎡，則系爭土地重劃後地價應與之相當云云。查平均地價指數係重劃後地價評定之參考因素之一，輔助參加人仍須依行為時市地重劃實施辦法第20條規定之其他因素予以評定，況本區重劃後平均地價為36,688元/㎡，與上揭內政部發布之都市地區地價指數相當。㈧本件相關重劃計畫書、圖經輔助參加人於98年9月17日公告實施，復於98年9月17日函知土地所有權人舉辦座談會，再於100年11月25日函知土地所有權人舉辦土地分配說明會及各地段駐點諮詢服務時間，嗣於101年6月11日公告土地分配結果，上訴人顯已知悉公告結果，依行政程序法第97條第2款規定，原處分得不記明理由，上訴人主張原處分之記載未符合行政程序法第96條第1項第2款之方式云云，亦非正當等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

六、本院查：

（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正(第1項)……撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項之規定(第2項)……」行政訴訟法第107條第1項、第2項定有明文。又「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」同法第125條第3項亦有明文規定。是撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，審判長應定期間先命補正，如原告所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，亦應令其敘明或補充之，此乃審判長之闡明義務。

（二）又按「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……」分別為平均地權條例第60條之2及行為時市地重劃實施辦法第35條所規定。準此，土地所有權人對於直轄市或縣（市）主管機關公告之分配結果不服，提出異議，經直轄市或縣（市）主管機關調處不成，應由主管機關擬具處理意見，報內政部裁決，經維持縣政府所擬處理意見，此裁決程序，為上級機關之監督程序，是經裁決後土地所有權人不服提起行政訴訟，應以直轄市或縣（市）主管機關為被告，始為適法（本院104年9月份第一次庭長法官聯席會議決議參照）。茍原告誤以內政部為被告，核其情形並非不能補正，依行政訴訟法第107條第2項規定，審判長自應定期間先命補正。

（三）查本件係彰化縣政府於101年6月11日以府地價字第1010163234號公告彰化縣第8期員林都巿計畫整體開發單元1-10巿地重劃區之土地分配各項圖冊，公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止。上訴人所有系爭土地重劃後獲配惠農段1180、1181、1182、1193地號土地。上訴人因不服重劃前後地價評定及重劃後土地分配比例，於公告期間提出異議，經彰化縣政府查處，上訴人仍不服，再由彰化縣政府調處不成，乃擬具維持原公告結果之處理意見，報請內政部裁決，經內政部以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函復彰化縣政府，同意依所擬處理意見辦理。乃上訴人誤以被上訴人為被告，並誤以被上訴人103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函為行政處分提起撤銷訴訟。依上述說明，原審自應行使闡明權，定期間先命補正，使上訴人改以彰化縣政府為被告，以資保障當事人權益。乃原審未予闡明，亦未依法定期命補正，判決駁回上訴人之訴，自有不適用行政訴訟法第107條第2項及第125條第3項規定之違法。

（四）綜上所述，原判決有前開不適用法規之違背法令情事，且其違背法令影響事實之確定及判決結果，上訴論旨雖未指摘及此，仍應認本件上訴為有理由。又本件事實尚有未明，本院尚無從自為判決，有由原審再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異