最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第483號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第483號

上訴人

高雄市政府

代表人

陳 菊

送達代收人

陳偉德

訴訟代理人

周元培律師

訴訟代理人

洪郁婷律師

參加人

高雄市政府工務局新建工程處

代表人

黃榮慶

被上訴人

鄭和泰

被上訴人

吳宗育

被上訴人

史俊庭

被上訴人

楊政翰

被上訴人

林興壽

被上訴人

吳泓德

被上訴人

吳忠南

被上訴人

陳素惠

被上訴人

林浩森

被上訴人

華民鳳

被上訴人

吳雀惠

被上訴人

曾南逢

共同訴訟代理人

黃旭田律師

松區澄清路834號

　蔡易廷律師

　 簡凱倫律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年1月19日高雄高等行政法院104年度訴字第50號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣參加人申請開發「高雄市○○區0○0號道路（莒光路南段）開闢工程」（下稱系爭開發案），經上訴人於民國102年8月15日、10月17日、103年2月6日及6月18日分別召開3次初審會議及現勘會議，並於103年7月17日經上訴人環境影響評估審查委員會（下稱環評會）第33次會議決議通過環境影響評估審查，並以103年8月21日高市府環綜字第10340066701號公告（下稱原處分）系爭開發案之環境影響說明書審查結論（下稱系爭審查結論）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。上訴人聲明上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人為系爭開發案所在地5公里內之居民，系爭開發案與行政院核定之「國家重要濕地保育計畫」衝突，且對保育類動物黑面琵鷺有不利之影響，依環境影響評估法（下稱環評法）第8條及其施行細則第19條規定，應辦理第2階段環評審查，被上訴人即得參與系爭開發案之環評審查。上訴人違法作成通過第1階段審查程序之結論，剝奪被上訴人之程序參與權，被上訴人自得訴請撤銷系爭審查結論。㈡系爭開發案於環評會第33次會議中，多位環評委員及內政部營建署城鄉發展分署（下稱內政部城鄉署）要求開發單位（即參加人）就多項問題提出補充資料及詳細規劃，惟環評會未待開發單位另行補充資料並經委員會實質審查，即於當日作成有條件通過環評審查結論。又系爭開發案既攸關生態環境保育，自應確保具有生態研究背景之專家學者參與環評會，系爭環評會委員中雖有鄭蕙玲及謝杉舟委員為具生態專業之專家，惟彼等均未參加於102年8月15日、102年10月17日、102年12月6日共3次之環評專案小組審查會。上訴人逕作成系爭審查結論，顯與環評多元組織、合議審查之精神不符，更有基於不充分資訊所作成之重大瑕疵。㈢環評審查採合議制之目的，在於透過各委員之「意見交流、集思廣益、交互辯證」，俾求環評審查結論得以盡量納入多元意見，故高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程（下稱環評會組織規程）第8條規定之「表決」，當然必須具備足資辨識正、反意見人數多寡的功能。上訴人所稱「若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意」之方式，顯無以確保環評會組織規程採行表決機制之規範目的，不得視為合法之表決方式。則環評會就系爭開發案之審查既未依法定正當程序進行表決，其審查結論即有重大之程序瑕疵。㈣環評法施行細則第43條所謂「綜合評述」係指「作成審查結論之理由說明」，上訴人自應於原處分就其認定系爭開發案無涉及環評法施行細則第19條各款情事，並作成系爭審查結論之過程詳為說明。然原處分僅記載審查結論並未為綜合評述，除違反行政程序法第96條第1項第2款及環評法施行細則第43條等規定外，亦有判斷恣意濫用之違法。㈤系爭環評審查結論之環境影響對策欠缺具體內容，是否足以有效減輕當地環境之不利影響，亦未見諸於環評審查時討論，本件是否無需進行第2階段環評，已屬可疑。1-4號道路的開闢將更方便廢棄物往該重要濕地內部人煙較少處傾倒，對濕地保育有重大不利之影響，依法應辦理第2階段環評審查，上訴人通過第1階段環評之審查結論，顯與環評法第8條規定相牴觸。又都市計畫書與環評書件之內容及審查事項顯有不同，自難以特定開發行為係都市計畫規劃之一部，即逕認該開發行為之實施無需另行辦理環評。縱使1-4號道路確為101年因應公告茄萣濕地而變更之都市計畫之一部，亦不得逕認系爭開發案對於當地環境或周遭計畫之不利影響已經予以評估。㈥系爭1-4號道路係以經核定為國家重要濕地之茄萣濕地為其用地，系爭開發案將導致茄萣濕地破碎化，顯與國家重要濕地保育計畫揭櫫之「濕地零損失」之基本原則牴觸，更有礙促進濕地生態廊道之國家任務的遂行。本件環評審查過程未貫徹該保育計畫所揭櫫之「濕地零損失」及「明智使用」等基本原則，復未符合行政程序法第7條規定及濕地保育法第27條所訂開發及利用行為原則，而未採取對生態影響較小之替代方案等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。

三、上訴人則以：㈠系爭開發案位於高雄市○○區○○段0號及1-1號土地，屬91年「興達港漁業特定區計畫（第2次通盤檢討暨擴大都市計畫）」內容之計畫道路。而依環境影響說明書（下稱環說書）第6.6.2節交通道路特性及服務水準分析可知，系爭開發案帶來之車流及空氣污染實屬輕微，尚無侵害茄萣區居民之生命權、身體權、財產權之可能性，被上訴人即未具有狹義訴之利益，不得預行請求救濟。被上訴人並非原處分之相對人，且所主張之權利非屬其受保護之公權利；另其是否為原處分之利害關係人，亦未舉證以實其說，是其顯非適格之原告，提起本件訴訟（及先前訴願），即不合法。㈡參加人於環說書中以專章說明本件是否應繼續進行第2階段環境影響評估，已依環評法施行細則第19條所列對環境有重大影響各情況進行說明，並經環評委員於環評會中進行審查，確認本件尚無對環境資源或環境特性有顯著不利之影響等情事。系爭審查結論通過環境影響評估，乃係基於審查委員專業判斷，並分別考量在生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，已考量多方面因素，並非在缺乏資料或說明之下逕為決議，自無違反正當程序之情事。且審查委員所做成之專業判斷，除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予尊重。㈢環評會組織規程第8條第1項僅規定決議方法須過半數，並未規定判斷同意與否之方法為何，而於本件環評審查會議中，主席最後會確認委員是否還有個別意見或需要特別討論事項，若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意，並無另以舉手表決之必要。又環境影響評估非如一般之行政事項或法律問題，須集合多數專長類同之委員藉由意見交流、辯證之方式才能得出結論。系爭審查結論係經環評會決議通過，整個審查過程，經最終決議之審查結論，業已列明處分依據（環評法第7條）及審查結論之綜合評述（通過環境影響評估），並於審查結論要求參加人應辦理事項。而因環評審查結論，其內容事實上應連結環說書等文件，始得完整知悉。現行法制下，環說書等製作過程及內容、環評審查過程有關會議資料及紀錄，均予以公開，故審查結論對處分相對人、利害關係人，並非不能知悉其理由，依行政程序法第97條第2款規定，審查結論內容自無需一一載明理由。原處分既已明載結論為「通過環境影響評估審查」，已符合行政院環境保護署（下稱環保署）98年9月25日環署綜字第0980085863號令所指綜合評述之記載，並無違反環評法施行細則第43條之規定。㈣依行政院99年7月1日院臺建字第0990034700號函及改制前行政院經濟建設委員會99年6月9日總字第0990002797號函，濕地之選定與保育工作之推展，應與國家重大建設之推動兼籌並顧。系爭1-4號道路為核定之都市計畫道路，係連結茄萣區南、北向之重要聯絡道路，可提升當地交通網路之便利性，並可通往國道1號及高鐵臺南站，形成完整聯外交通系統。該道路之開發對環境之影響程度及如何預防或減輕其影響等相關資訊或問題，於環評審查過程中已有討論及斟酌，既通過環境影響評估審查，即表示環評會就現有資訊、開發單位提出之預防或減輕對環境造成不良影響之措施，經專業判斷認為不致於對環境造成重大影響。另系爭1-4號道路於環評審查期間，濕地保育法尚未施行，因該道路之開闢有其必要性，且為茄萣濕地公告前即已劃設之都市計畫道路，環評階段已納入各項生態保育及減輕對策，降低道路開發之影響。本件審查結論所附負擔及執行狀況觀之，多為有效達成環評法之立法目的，並避免上訴人僅得選擇全有與全無，實為多元複雜社會中為增進個案正義及效率效能之重要政策工具，無違明確性原則且亦無裁量濫用之違法，亦未違背一般價值判斷標準。㈤國家重要濕地保育計畫性質上屬行政計畫，本身並無具體實質之執行內容。茄萣濕地經公告屬國家重要濕地後，基於國家重要濕地保育計畫而規劃之具體實質開發計畫即為「茄萣濕地公園開闢工程」。環說書第5章、第6章、第8章中，已考量國家重要濕地保育計畫之計畫目標，而規劃相關保護對策，以維護濕地生態穩定及多樣性、明智利用溼地資源及重建濕地與社區文化互動與傳承，而經環評會實質審查，專業判斷系爭開發案無環評法第8條及同法施行細則第19條所列各款情形，無須進入第2階段環境影響評估。環評會審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷，原則上當予尊重。又上訴人係依規定成立初審會議專案小組，並無刻意排除生態專業委員，且初審會議之內容均已提供予全體環評會委員審酌等語，資為抗辯。

四、參加人陳述略以：參加人係系爭開發案之開發單位，不清楚環評委員之組織、運作及決議過程，系爭開發案通過環境影響評估並無附任何條件等語。

五、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依被上訴人之戶籍謄本之記載及google地圖可知，被上訴人均係居住於系爭開發案5公里範圍內之當地居民，上訴人於審理時亦自承系爭開發案係為疏解茄萣區仁愛路壅塞與臺17線濱海路平日近19,000輛之車流，藉以活絡茄萣區南、北社區交通往來，並促進興達港漁業特定區之發展等語。則系爭開發案勢將為緊鄰道路之居住環境帶來更龐大之車流量，廢棄物、空氣及噪音等環境污染，對被上訴人之休憩活動及生活環境均有重大影響，更毋論上訴人亦肯認系爭開發案該當環評法第5條及同法施行細則第6條要件，屬對當地環境有不良影響之虞，而應實施環境影響評估，並命參加人依環評法第6條規定提出環說書。是以，被上訴人之權利或法律上利益即有受侵害之可能，上訴人未經第2階段環境影響評估，即逕以原處分通過系爭開發案之環境影響評估，影響被上訴人依環評法第8條以下對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，自可認為被上訴人屬系爭開發案之當地居民，就原處分具有法律上利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之「原告適格」。㈡綜觀原處分記載文義、環評會審查前後環說書之記載、環評委員個別審查意見及參加人回覆辦理情形可知，參加人係以承諾履行原處分公告事項二所載內容，始經環評會通過環評審查結論，認定系爭開發案已無環評法第8條所稱「重大影響之虞」之情事，則原處分公告事項二所載內容，性質上即為該審查結論之附款。參加人為系爭開發案之處分相對人，依其組織規程第3條規定之事務內容，前揭附款所定應履行之事務僅「道路工程之規劃、設計、新建、增建」為其掌管事務外，其餘事項均與參加人依法得掌理之事務無涉，更非參加人可得執行或得強制其履行，則前揭附款所列事項之成就，實乃繫於將來可能發生之事實，屬於一種不確定之狀態，故性質上應屬「條件」，而非「負擔」，即該當環評法施行細則第43條第2款所指「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論。則上訴人是否得以公告事項二所載不確定狀態之條件附加於羈束處分，用以確保開發行為未該當「對環境有重大影響之虞」之法定事實要件，實有疑義。況觀諸原處分公告事項二所載之各項條件，顯係以事先預測可能降低干擾保育鳥類活動之結果（加強交管措施、改善道路工程設計、限制施工時程等）、交換都市計畫土地利用之變更，及加重上訴人對系爭開發案以東濕地保育之維護責任，作為免除繼續進行第2階段環境影響評估的理由，而未研判原來開發狀態是否有環評法施行細則第19條第2款或第3款等「對環境有重大影響之虞」之情形，於論理上屬倒果為因，並寓意經濟發展與環境保護間之條件交換。該等審查結論及其所附之附款，均明顯違背環評審查之目的。

㈢依內政部54年7月20日（54）內民字第178628號令訂定之「會議規範」，凡3人以上之會議形式，原則應依該會議規範執行會議程序及紀錄，而議案之通過，亦應以表決之方式獲得多數之贊同者，但例外允許由主席徵詢全體出席人意見，如無異議時即為認可，其中包含以獲參加表決之多數為可決之議案在內。環評會組織規程第8條第1項前段規定即屬會議規範第58條第1項所指「以獲參加表決之多數為可決」之議案，並得依會議規範第60條第2項規定得由主席徵詢全體出席人無異議方式行之，然依會議規範第11條第1項第11款規定，上開會議議事紀錄即必須將該討論事項、表決方法及結果據實記載。環評會第33次會議紀錄固有記載會議名稱、會次、時間、地點、出（列）席人員、報告事項、討論事項（含案由、初審意見及決議），並載明應迴避之人員及迴避方式，但當日討論事項如何表決及其表決結果均無任何記載等情，有當日會議紀錄可證。前揭會議紀錄既未依法如實紀錄「表決方法及結果」，則該次會議主席於議案提付表決前，是否曾表示將以何等方式表決或徵詢全體出席人將以無異議認可方式表決，而表決結果究竟有多少人贊成、多少人反對或棄權，或全體出席人均對主席之詢問無異議而同意等情，即屬事實不明，則上開環評會之決議是否已遵循法定之正當表決程序，即屬可疑。㈣縱認參加人製作之環說書定稿本得為原處分審查結論之專業判斷，但其前提必須環說書定稿本內所附證據文件或其回應環評委員辦理情形，業經提示於環評會第33次會議當中，並為各環評委員所知悉，而肯認其個別審查意見已獲得圓滿回覆，始得於同日作成審查結論。惟依環說書定稿本第6.2.6節記載「為評估本計畫道路區域採用預壓密工法時所選用之壓密參數，另於『103年8月』於計畫道路區域補充2處地質鑽探，並進行土壤單向度壓密試驗。補充調查作業之鑽探井位置……」之內容，足見參加人係於該次環評會後始執行環評委員林衍竹之審查意見，除增加地質鑽探查證，並事後進行工法試驗及製作調查報告，則該等資料即無可能呈現於103年7月17日第33次環評會中供各委員核閱審認並得以表示意見。而環評委員鄭蕙玲之審查意見，應係指參加人之環說書尚未針對保育鳥類之黑面琵鷺進行周密的生態調查，故要求參加人應先對黑面琵鷺遷徙時地逐月進行全面性調查，嗣後始能於在前揭調查資料基礎上規劃系爭開發案，以便提出完整之第8章環境保護對策。詎參加人僅願承諾將來施工後調整生態調查密度及作為未來交通管制之參考，但無意重作調查及重新更動第8章之環境保護對策，則作成環評審查結論時，無論是當時參加人提出之環說書，抑或事後編寫之環說書定稿本，均顯然欠缺環評委員所要求提出系爭開發案所在濕地內棲息之黑面琵鷺之具體生態調查報告。另環評委員陳建旭、謝杉舟、林衍竹、高志明及內政部城鄉署等審查意見業已清楚表示，參加人應於系爭開發案之環說書內將「各項方案維持生態完整性之說明」「茄萣濕地公園規劃」「濕地及生態營造計畫」「破壞國際性保育生物棲地更具體及完整之理由」「量化並具體說明對當地生態之衝擊」等調查報告均納入其環境影響及環保對策當中，以作為環評會審核系爭開發案究竟有無對環境產生重大影響之虞之研判資料，詎參加人卻告以願承諾將系爭開發案之動工延緩，並放置於茄萣濕地保育利用計畫及茄萣濕地公園施作完成以後，以換取系爭開發案通過環評審查。而無論是環評會第33次會議上所陳列之系爭開發案環說書，或參加人事後編寫之環說書定稿本，均顯然欠缺環評委員希求參加人提出之濕地生態調查報告。是環評會第33次會議中，環評委員所要求參加人應提出之各項報告或調查文件，參加人或尚未製作，或根本未曾執行調查作業，則該次環評會於欠缺前揭調查結果報告之基礎上，尚能同意參加人通過1階環評審查，並肯認其於履行附款條件後，系爭開發案對周遭環境已無重大影響之虞，此等結論顯然基於不完足之資訊所為，已難據採。㈤系爭開發案既貫穿經核定之國家重要濕地範圍，則其環評審查程序是否落實濕地環境影響評估等相關行政作業，及其審議過程有無達到濕地保育的目的，原本即與「國家重要濕地保育計畫」之策略及執行方法息息相關，依據環評法施行細則第19條第1款規定，「國家重要濕地保育計畫」自屬系爭開發案於實施環評時所應審認之周圍相關計畫，縱使系爭開發案進行環評審查程序時，濕地保育法尚未施行，但此僅免除參加人應依濕地保育法第27條第1項規定擬具濕地影響說明書之提出義務，參加人提出之環說書仍應依據「國家重要濕地保育計畫」說明系爭開發案與濕地明智利用、確保零損失原則並無扞格、或其該當國家重要建設而有凌駕濕地保育之公益存在，而環評會之審查亦應秉持濕地保育法之立法精神，實質審議系爭開發案是否存在無法迴避重要濕地且無其他替代方案，並於許可開發時說明具體事由。惟參加人製作之環說書第6章所列系爭開發案可能影響範圍之各種相關計畫，並不包含國家重要濕地保育計畫；第7章關於預測開發行為可能引起之環境影響，則未以任何文字敍及系爭開發案可能帶來之濕地生態環境影響，僅稱在考量車流之需求與生態環境保護措施之間，願意退縮左右路權線、設計隔離綠帶與土堤，及配合生態調查結果擬定生態影響措施，並強調系爭開發案將有效提升當地居民之交通便利性；第8章「主方案與替代方案路線各項內容統計表」內方雖敍及系爭開發案將切割且減少濕地面積約52,196平方公尺、影響紅樹林範圍約50公尺、因切割濕地947公尺將對鳥類棲息及活動影響大，但強調系爭開發案若未開發，道路壅塞情況將更形嚴重，且難以發展崎漏社區。是以綜觀環說書全文，參加人均未提及其已遵循濕地明智利用原則之相關憑據等事實。且環評會第33次會議中，已有環評委員發現參加人前揭環說書之缺漏而要求其補正濕地生態環境調查報告及詳述茄萣濕地公園之規劃；其中內政部城鄉署並要求參加人應依濕地保育法第27條第1項規定，加強補充環說書第8章之內容；另許乃丹、葉桂君委員亦提及濕地迴避之可能性及先進行茄萣濕地公園之規劃始得考量系爭開發案與其他方案之可行性，然參加人均僅以系爭公告事項二所載內容予以回覆，事後亦無任何補充之情況下，當日便通過系爭開發案之環評審查結論，足見環評會係於欠缺足以審酌國家重要濕地保育計畫內容之條件下，遽行通過環評審查，不僅明顯欠缺充足之資訊，亦有未及審酌環評法施行細則第19條第1款之違法。㈥上訴人都市計畫委員會固於國家重要濕地保育計畫通過後，於101年辦理變更興達港漁業特定區計畫，將系爭開發案東側茄萣濕地範圍變更為公園用地，而仍將系爭開發案規劃為道路用地，並將道路長度由1,540公尺縮減為947公尺、原規劃路寬30公尺調整為15公尺、設置隔離綠帶、隔音牆、土堤、劃定排水溝渠、設置生態廊道、改變路燈設置等措施，但其通過前揭變更都市計畫亦附註：「因本案道路（指系爭開發案）開闢依法須進行環境影響評估，故本案俟環評審查通過後再報內政部核定。為減輕對生態環境之影響，請工務局新建工程處就原道路路線及下列3個替代路線方案進行評估並納入環境影響說明書內，提環評會審查……」等語，此即說明上訴人都市計畫委員會固於國家重要濕地保育計畫通過後，有斟酌上開計畫而變更區內土地規劃，但因其都市計畫本身毋須經過環評審查，反而系爭開發案依法應經環評審查，故其僅於原規劃道路外，再提出數個替代方案，而要求參加人應以數案併陳方式供環評會審查。由是觀之，上訴人都市計畫委員會僅就興達港漁業特定區全區範圍審酌國家重要濕地保育計畫之相關性，至系爭開發案應另經環評審查之故，而將之抽離對待，並以系爭開發案與其他替代方案數案併陳方式交由後續之環評會執行審查。乃上訴人及參加人於本件環評審查中，再以國家重要濕地保育計畫業已於「變更興達港漁業特定區計畫」內予以斟酌而未改變道路規劃為由，作為系爭開發案已無需重複考量國家重要濕地保育計畫之相容性，則系爭開發案無論於區域規劃之始乃至通過環評審查程序結束之際，事實上從未將國家重要濕地保育計畫指導方針及保育原則納入考量，均已明顯逸脫上開計畫所欲執行之行政管制。另國家重要濕地保育計畫所列之竹滬鹽田濕地共計171公頃，業已被1-1號道路一分為二，以北屬茄萣濕地公園預定地（面積116公頃），以南則為遊艇專用區（面積47公頃），爾後系爭開發案之規劃再將既有之濕地予以細分，1-4號道路以東屬興達港漁業特定區計畫公園預定地（面積82公頃），以西則屬茄萣區都市計畫範圍（面積34公頃），上訴人都市計畫委員會復於102年9月27日審查會議中再將1-1號道路以南之遊艇專用區變更為公園用地。惟因環評會第33次會議中對系爭開發案通過環評審查附加動工條件，上訴人所屬工務局養護工程處始於上開茄萣濕地公園開闢工程附加濕地保育利用計畫及送環評會審查，但限定濕地保育利用計畫實施範疇限於1-1號道路以北、系爭開發案以東之國家重要濕地範圍內，而上開濕地保育利用計畫係於環評會104年6月23日第38次會議經修正後通過環評審查，足見上訴人前已開闢之1-1號道路及即將開闢之系爭開發案都已切割或將切割國家重要濕地，而國家濕地保育計畫其實僅於系爭開發案以東、1-1號道路以北之82公頃濕地範圍內予以落實，且此為環評會第33次會議附加條件之結果；佐諸參加人103年7月環說書3版第6章內關於茄萣濕地公園開闢工程並無任何具體內容規劃、第5章5.7節雖列有茄萣濕地公園開闢與管理策略，但僅大致解說公園內包含解說中心與主入口服務區、生態保育區、生態遊憩區、生態淨化區及系爭開發案等硬體設施，雖經環評委員謝杉舟要求參加人提出前揭工程規劃說明及其具體做法，但參加人始終未提出乙節，則103年7月17日環評會第33次環評會中之茄萣濕地公園開闢工程計畫，實僅有名無實。雖上訴人事後於環說書定稿本第5章5.7節欄內增設「茄萣濕地保育利用計畫」，於第8章亦增列「茄萣濕地保育利用計畫」為其生態環境保護對策，但此部分內容為103年7月17日第33次環評會議所無之資料，而環說書定稿本增設「茄萣濕地保育利用計畫」理由，完全複製原處分公告事項2第2款所列內容，足見環說書定稿本第5章、第8章內容增列「茄萣濕地保育利用計畫」實係環評會103年7月17日第33次會議決議有條件通過環評審查結論後參加人所增補，並照本宣科，更無論茄萣濕地保育利用計畫事實上係工務局養護工程處於該次會議後經數次修改、調整後，始經環評會104年6月23日第38次會議中修正通過，益證環評會103年7月17日通過系爭開發案環評審查結論當下，根本無所謂之「茄萣濕地保育利用計畫」存在。㈦綜上所述，被上訴人主張原處分係有條件通過環評審查，然該處分並未記載理由或綜合評述，且環評審查結論係基於不完全資訊、復未將國家重要濕地保育計畫列入系爭開發案之周遭相關計畫予以考量，明顯違背環評法施行細則第19條第1款規定等情，尚屬有據。依此，系爭開發案是否對環境無重大影響之虞而無須繼續進行第2階段環境影響評估審查，顯未經環評會充分斟酌相關事項，其所為之判斷自有違法；訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，資為論據。

六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略謂：㈠會議規範第11條第1項僅規定「議事紀錄：開會應備置議事紀錄，其主要項目如左：……」，並非規定議事紀錄之應載內容，故僅係列出議事紀錄之主要項目，亦無違反該規定。原判決認環評會第33次會議紀錄未記載表決方法及結果，違反會議規範第11條第1項規定，即有判決適用法規不當之違法。㈡退步言之，縱認會議規範第11條第1項所列之主要項目係會議紀錄應載內容，然該項第11款係規定「討論事項，表決方法及結果」，參照同項第10款「選舉事項，選舉方法，票數及結果」規定，明列「票數」及「結果」，可知兩者內涵不同，「結果」係指選舉結果並非選舉票數。則會議規範第11條第1項第11款所載「結果」亦係指討論結果，並非表決時之「贊成」「反對」「棄權」票數。環評會第33次會議紀錄既已載明「討論結果」，原判決卻誤認會議規範第11條第1項第11款之結果係指多少人贊成、反對或棄權之表決結果，而認該第33次會議紀錄未記載結果，顯有適用法規不當之違法。㈢依會議規範第55條及第56條規定可知，無異議認可與表決係屬二事，無異議認可並非表決方法之一，然效力與表決通過相同。環評會第33次會議依會議規範第60條第2項規定，由主席徵詢全體出席人以無異議方式行之，而以無異議認可之方式通過本件環評案，並非採會議規範第55條所列之表決方法，自無從於會議紀錄記載「表決方法」。原判決卻誤認表決方法包括無異議認可，而認環評會第33次會議紀錄未記載表決方法，亦有適用法規不當之違背法令情事等語。

七、本院查：

㈠按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。……」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。預測開發行為可能引起之環境影響。環境保護對策、替代方案。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第2階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：將環境影響說明書分送有關機關。將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。……」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（下稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。前項評估書初稿應記載下列事項：開發單位之名稱及其營業所或事務所。負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。開發行為之名稱及開發場所。開發行為之目的及其內容。環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。環境影響預測、分析及評定。減輕或避免不利環境影響之對策。替代方案。綜合環境管理計畫。對有關機關意見之處理情形。對當地居民意見之處理情形。結論及建議。執行環境保護工作所需經費。預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。參考文獻。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。……」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。」「主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」環評法第1條、第5條第1項第2款、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條第1項第2項、第14條第2項、第3項分別定有明文。次按「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。危害自然資源之合理利用者。破壞自然景觀或生態環境者。破壞社會、文化或經濟環境者。其他經中央主管機關公告者。」「本法第8條所稱對環境有『重大影響』，係指下列情形之一者：與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第二階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」亦為行為時環評法施行細則第6條、第19條、第43條所明定（第19條已於104年7月3日修正）。

㈡依前開規定可知，環評程序可分為2階段之程序，第1階段環評主管機關係就開發單位所提環說書之預測分析而為審查，檢視開發行為對環境是否有重大影響之虞，是否須再進行第2階段之環評；而自第2階段環評即進入縝密且踐行公共參與之程序。無論係主管機關實施第1階段環評，就開發單位所提環說書，作成許可之審查結論；或經實施第2階段環評，就開發單位所提評估書，作成認可之審查結論，除開發單位須依其內容及審查結論，切實執行外，對於開發行為之進行及完成後之使用，目的事業主管機關應為追蹤，並由主管機關監督執行情形。是以，環評法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。則環評制度並非僅係一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。由新保護規範理論觀之，環評法第5條第1項及第8條以下之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，故應認上開環評法之規定，應屬保護規範，環評會對應實施環評之開發行為，所作之無須進行第2階段環評之審查結論，該開發行為之「當地居民」具有法律上利害關係，得對該環評審查結論，提起撤銷訴訟，亦即具有原告之適格。又如前述，第1階段環評既由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交主管機關審查，故主管機關於第1階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評程序，而開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，屬法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第2階段環境影響評估」之前提。主管機關所屬環評會以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會中專家學者不得少於委員會總人數2/3，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。

3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。為判斷環評會之判斷有無恣意違法情事，行政法院自應就形成環評結論之整體過程為審查。

㈢經查，兩造對於原判決所認定參加人為系爭開發案之開發人，該案開發之茄萣區1-4號道路（莒光路南段）係位於國家重要保育溼地計畫之茄萣溼地範圍，並貫穿茄萣溼地，北接莒光路，南接1-1號道路。上訴人對於參加人所提之開發計畫分別於102年8月15日、102年10月17日、103年2月6日召開初審會議、103年6月18日召開現勘會議，並於103年7月17日經環評會第33次會議決議通過環境影響評估審查，並以原處分公告其審查結論「本案審查結論如下：㈠本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，開發單位所提各項環境影響預防及減輕措施並納入環境影響說明書後，經環境影響評估審查委員專業判斷已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第2階段環境影響評估，其餘審查過程未納入環境影響說明書內容之各方主張及證據經審酌後，與本專業判斷結果不生影響，母庸逐一論述。本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。㈡本環境影響說明書定稿經本局備查後始得動工。㈢應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及本府環境保護局預定施工日期；採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第1次施工行為預定施工日期。下列綜合意見經開發單位同意納入說明書所載內容，確實執行：㈠為避免人車通行干擾黑面琵鷺棲息，高雄市政府工務局應於1-4道路南北2端設置管制設施，於每年黑面琵鷺棲息季節，棲息時段管制人車通行。1-4道路南端以崎漏路為替代道路，北端以替代方案三路線為替代道路。高雄市政府工務局應組識設立茄萣1-4道路通行管制委員會，由政府官員、專家學者、社會人士、地方人士組成，訂定茄萣1-4道路通行管制計畫。㈡為有效保育利用茄萣濕地，改善候鳥樓息環境，1-1道路以南約47公頃原遊艇專區用地應變更為濕地公園用地。茄萣濕地主管機關應依濕地保育法之精神擬定茄萣濕地保育利用計畫，內容應包括濕地保育利用規劃、改善現有濕地（1-1道路以北、1-4道路以東）現況、調節水域、調整水路、種植水生植物、營造候烏棲息環境、提供候鳥覓食環境。前項濕地保育利用計晝檢送高雄市政府環境影響評估委員會審核通過後，濕地公園應於審查通過後2年內完成施作，1-4道路始得動工，上開濕地保育利用計畫應邀集生態相關專家學者共同擬訂。㈢1-4道路應以生態自然原則設計。道路兩側應種植水生植物，施作綠籬，道路基底應設置生態廊道。㈣每年黑面琵鷺棲息季節不得施作工程。」之事實，並無爭議。

㈣原判決已就參加人提出之環說書、系爭開發案之位址、環評會就系爭開發案之環評經過、結論，並依原處分公告之內容等相關資料，分別論明「被上訴人就本案具有訴請撤銷之原告適格」「環評會第33次會議之環說書，原無原處分公告事項二所載內容，而是當日環評會對開發行為要求增補施工內容、管制措施及動工條件限制後，方於會議當日作成通過環評審查之結論；參加人係以承諾履行原處分公告事項二所載內容，作為回應環評委員之個別審查意見，並獲得原處分公告事項一所載之審查結論，故原處分公告事項二所載內容，性質上即為該審查結論之附款，亦即參加人如將公告事項二所載環境影響預防及減輕措施並納入環說書後，環評會即可認定系爭開發案無環評法第8條及施行細則第19條所列之有重大影響環境之虞之情事。故原處分公告之系爭審查結論應該當環評法施行細則第43條第2款所指有條件通過環境影響評估審查之審查結論。」「環評會之決議是否已遵循法定之正當表決程序有疑義。」「上訴人係以事先預測可能降低干擾保育鳥類活動之結果（加強交管措施、改善道路工程設計、限制施工時程等）、交換都市計畫土地利用之變更，及加重其對系爭開發案以東濕地保育之維護責任，為免除繼續進行第2階段環境影響評估的理由，未研判原來開發狀態是否有環評法施行細則第19條第2款、第3款等『對環境有重大影響之虞』之情形」等審查結論及其所附之附款，明顯違背環評審查之目的。此外，原判決亦認定系爭審查結論係環評會基於不完全資訊所為之判斷，並其所為上開認定之依據及理由，論述無訛，且就上訴人所為之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違，上訴人對於上開認定及論述，除後載㈤部分外，並未陳述其不服之理由。

㈤上訴人以原判決有適用會議規範第11條第1項、第60條第2項等規定錯誤或不當之違背法令情事，茲論述如下：

⑴按凡與會議有關之舉行、開會、進行、表決等事項，茍無特別規定，即應適用內政部54年7月20日訂定之「會議規範」，觀之該規範第1條「3人以上，循一定之規則，研究事理，達成決議，解決問題，以收群策群力之效者，謂之會議。」第2條第1項「本規範於左列會議均適用之：㈠議事在尋求多數意見並以整個會議名義而為決議者，如各級議事機關之會議，各級行政機關之會議，各種人民團體之會議，各種企業組織之股東大會及理監事會議等。㈡議事在集思廣益提供意見而為建議者，如各種審查會，處理付委案件之委員會等。」等規定即明。又會議目的既在於討論事宜，以達成結論並解決問題，有關會議進行各事項自有詳實記載明確以杜爭議之必要，是以會議規範第11條第1項明定「開會應備置議事紀錄，其主要項目如左：㈠會議名稱及會次。㈡會議時間。

㈢會議地點。㈣出席人姓名及人數。㈤列席人姓名。㈥請假人姓名。㈦主席姓名。㈧紀錄姓名。㈨報告事項。㈩選舉事項，選舉方法，票數及結果。（無此項目者，從略。）討論事項，表決方法及結果。其他重要事項。……」參諸同條第3項尚設有「各該會議得設置紀錄委員會，專司核對紀錄事宜，如有異議應向大會報告。」之規定，足見上開第11款所謂「討論事項，表決方法及結果。」即表示有經討論之各事項及其表決方法與結果，否則事後如何核對，又如何異議與處理。本件上訴人並不否認環評會第33次會議審查系爭開發案時並未以表決方式為之，其會議紀錄又未載明表決方法，則被上訴人既有表決未經正當法律程序之爭議，即應由上訴人負舉證責任，其既無法舉證證明，原判決令其負擔不利益之結果，乃屬證據取捨事實認定之範疇，上訴人執以指摘原判決適用會議規範第11條第1項第11款規定違法之情事，自無足取。

⑵又「表決應由主席就左列方式之一行之，但出席人有異議時，應徵求議場多數之意見決定之。㈠舉手表決（或用機械表決）。㈡起立表決。㈢正反兩方分立表決。㈣唱名表決。唱名表決之方式，如經出席人提議，並得1/5以上之贊同，即應採用。出席人應名時，應起立答應「贊成」「反對」或「棄權」。如未應名，再唱1次，但不得3唱。㈤投票表決。前項第5款，除對人之表決應採無記名投票外，對事之表決，以記名投票表示負責為原則。」「㈠通過：以表決之方式，獲得多數之贊同者。㈡無異議認可：第60條所列之事項，得由主席徵詢議場有無異議。稍待。如無異議，即為認可。如有異議，仍須提付討論及表決，但經主席徵詢無異議並已宣布認可後，不得再行提出異議。無異議認可之效力與表決通過同。」「左列各款，得由主席徵詢全體出席人意見，如無異議，即為認可，如有異議，仍應提付討論及表決。㈠宣讀會議程序。㈡宣讀前次會議紀錄。㈢依照預定時間宣布散會或休息。㈣例行之報告。第58條所定以獲參加表決之多數為可決之議案，得比照前項規定以徵詢無異議方式行之，但主動議及修正動議，不在此限。」亦為會議規範第55條、第56條、第60條所明定。原判決依環評會組織規程第8條第1項前段「本會會議之決議，應有全體委員2分之1以上出席及出席委員過半數同意始得行之。」規定，認環評之審查會議屬會議規範第58條第1項所指「以獲參加表決之多數為可決」之議案，並得依會議規範第60條第2項規定得由主席徵詢全體出席人無異議方式行之，其法律見解並無違誤。惟其亦認環評會103年7月17日第33次會議紀錄固有記載會議名稱、會次、時間、地點、出（列）席人員、報告事項、討論事項（含案由、初審意見及決議），並載明應迴避之人員及迴避方式，但當日討論事項如何表決及其表決結果均無任何記載，僅以「決議」一語代之等情，並參酌上訴人所為「第33次環評審查會議係由主席最後確認委員是否還有個別意見或需要特別討論事項，如委員反對，該委員會即立即提出質疑並要求開發單位（即參加人）說明，若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意，並無另以舉手表決之必要，且上訴人將上開會議紀錄寄送給各環評委員後，亦無任何委員表示異議，足見決議之內容確為多數之可決」之主張，認該審查會議係依會議規範第58條第1項、第60條第2項規定以無異議認可方式通過表決，然會議紀錄未依法如實紀錄表決方法及結果，無足證明會議主席於議案提付表決前，是否曾表示將以何等方式表決或徵詢全體出席人將以無異議認可方式表決，而表決結果究竟有多少人贊成、多少人反對或棄權，或全體出席人均對主席之詢問無異議而同意等情，即屬事實不明，進而質疑該環評會之決議是否已遵循法定之正當表決程序，亦屬事實認定之範疇，難謂有適用法規不當之違背法令情事。

㈥綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異