高雄高等行政法院判決

民國104年12月29日辯論終結

原告

鄭和泰

原告

吳宗育

原告

史俊庭

原告

楊政翰

原告

林興壽

原告

林浩森

原告

吳泓德

原告

吳忠南

原告

華民鳳

原告

陳素惠

原告

吳雀惠

原告

曾南逢

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

陳偉德

訴訟代理人

周元培 律師

訴訟代理人

洪郁婷 律師

參加人

高雄市政府工務局新建工程處

代表人

黃榮慶

訴訟代理人

林志憲

龔國禎

李佳穎

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年12月9日環署訴字第1030084670號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：參加人經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要︰緣參加人申請開發高雄市○○區○○○號道路（莒光路南段）開闢工程（下稱系爭開發案），案經被告於民國102年8月15日、10月17日、103年2月6日及6月18日分別召開3次初審會議及現勘會議，於103年7月17日經被告環境影響評估審查委員會（下稱環評會）第33次會議決議該開發案「通過環境影響評估審查」，並於103年8月21日以高市府環綜字第10340066701號公告「茄萣區1-4號道路（莒光路南段）開闢工程環境影響說明書」審查結論。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

（一）原告等當地居民在環境影響評估法（下稱環評法）所保護之範圍內，其生命權、健康權、財產權，及環評法第8條等規定保護之程序參與權，將因被告作成通過第一階段環評之審查結論而受有侵害，原告自得訴請撤銷系爭審查結論：

1、由最高行政法院103年度判字第704號、102年度判字第70號及本院102年度訴字第228號判決意旨可知，環評法為保護規範，環評法第5條第1項、第7條、第8條、第9條、第10條及第12條之規定，旨在保障開發行為當地居民生命、身體財產權益及程序參與權不因開發行為而遭受不利益影響之保護規範，開發行為所影響之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格，並已成為近年最高行政法院之穩定見解。再由環評法施行細則第20條及第22條規定可知「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）以及毗鄰鄉鎮（鄉、市、區）」之當地居民，其生命、健康、財產等權益，均在環評法之保護範圍內。

2、依最高行政法院103年度判字第694號判決意旨，鑒於開發行為環境影響之擴散性及影響來源的多元性，環評法及其授權頒訂之「開發行為環境影響評估作業準則」等規定，已擬制開發行為對「開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）以及毗鄰鄉鎮（鄉、市、區）」的當地居民，及距離開發行為5公里範圍內居民之生命、健康、財產等權益之影響。經查，原告鄭和泰等12人均為系爭開發行為所在地之高雄市茄萣區之居民，且觀諸原告之戶籍資料，及其戶藉地址與系爭開發行為所在地點之距離，足見原告鄭和泰等均為距系爭開發行為5公里內之當地居民，核屬前揭環評法規之擬制影響範圍所及。

3、觀諸系爭開發案環評審查結論公告事項第二點開發單位應納入說明書切實執行之內容，足見系爭開發行為與行政院核定之「國家重要濕地保育計畫」顯有不利之衝突，且對瀕臨絕種的保育類野生動物黑面琵鷺，亦有顯著不利之影響。是依環評法第8條及其施行細則第19條，系爭開發案自應辦理第二階段環評審查，原告即得循該第二階段程序參與系爭開發案之環評審查。從而，被告就系爭對當地環境顯有不利影響之開發行為，違法作成通過第一階段審查程序之結論，自已違法剝奪原告受前揭環評法規保護之程序參與權，則原告即有提起本件訴訟之適格，當無疑義。

（二）原處分有判斷係基於不正確及不完全資訊之違法，應予撤銷：

1、由最高行政法院102年度判字第120號、102年度判字第165號判決意旨可知，倘開發單位對於與會之委員或機關所提出質疑或應補充資料未予實質回應，而環評會在缺乏資料或說明之情況下仍逕為決議，其環評審查結論即有判斷基於不完全資訊之違法。系爭開發案於103年7月17日召開環評會，多位環評委員及內政部營建署城鄉發展分署要求開發單位就多項問題提出補充資料及詳細之規劃，詎料，系爭開發案環評會就該等事項，未待開發單位另行補充資料並經委員會實質討論、審查，竟於環評會當日，即103年7月17日作成有條件通過環境影響評估之審查結論，其判斷即顯有基於不完全資訊之違法，原處分應予以撤銷。抑有進者，系爭開發案既攸關當地生態環境保育，自應確保具有生態研究背景之專家學者參與審查結論之作成，否則其結論自難謂基於充分資訊及多元思辨所生。被告雖謂環評會委員共有24人，其中鄭蕙玲委員為嘉南藥理大學環境永續學院環境資源管理系副教授，專長包括生態學、生物多樣性、生物觀光等；另謝杉舟委員則係屏東科技大學水土保持系副教授，專長包括植生及生態工程、環境影響評估、植物生態調查與分析等，上開委員具有生態專業之專家學者均有出席本件103年7月17日之環評會，惟系爭開發案攸關國家重要濕地與瀕絕之黑面琵鷺棲地之保育，雖迭經102年8月15日、102年10月17日、102年2月6日3次環評專案小組審查會後，再由103年7月17日之審查大會通過，然鄭蕙玲及謝杉舟委員竟均未參與上開3次專案小組審查會議，即歷次專案小組審查會均無生態專家參與。從而，本件經提經大會討論時，自應審酌具生態專業之委員意見進行充分思辨、討論，俾能充分發揮環評採合議審查制以促進多元思辨之功能。

2、然遍觀103年7月17日環評會紀錄，就鄭蕙玲委員之提問：「（一）開發單位對於濕地的定義，沿革及地位的界定，應有更詳細的說明。（二）應針對黑面琵鷺進行更仔細的調查除符合技術規範的每季1次之外，另於黑面琵鷺遷徙至臺灣的時間，逐月進行全面性的調查，以此資料做為工程規劃的基礎，承諾於施工及營運期間進行相同的監測作業，並提出完整的環境保護對策。（三）開發單位應就開路的必要性及各方案的優缺點，做更詳細的說明。」及內政部營建署城鄉發展分署謂：「1.茄萣濕地孕育種類和數量非常豐富之度冬鳥類，包括珍稀的一級保育鳥類游隼、黑面琵鷺、白眉鴨、赤腹鷹，每年吸引近萬隻水鳥度冬，其中黑面琵鷺屬易受干擾之鳥類，據103年度最新統計資料有189隻黑面琵鷺一級保育鳥類棲息，為國內黑面琵鷺第三大棲地（兼具日棲及夜棲地）。現規劃1-4道路將茄萣濕地一分為二，嚴重影響鳥類棲息環境，惟第7章『預測開發行為對環境不良影響對策摘要表』對於生態影響過於簡略，並未量化或具體說明其對當地生態之衝擊。2.濕地保育法業經總統102年7月3日公布在案，建議依本法第27條審查原則（說明如下），納入第8章『環境保護對策與替代方案』加強說明：．．．。」等語，竟未經開發單位回覆、說明，被告即逕於環評會當日作成系爭審查結論，自難謂環評會已取得完整資訊，並彙整生態專家等之意見，就生態議題進行實質討論並作成判斷。是以，系爭審查結論之作成，在開發單位未就生態專家之提問為詳細說明、回答，生態專業議題亦未經環評會基於完整資訊實質討論，既與環評多元組織、合議審查之精神不符，更顯有基於不充分資訊所作成之重大瑕疵。被告辯稱審查系爭開發案之該屆委員已有生態專家云云，應屬未能深究環評審查制度功能之詞，亦不足取。

（三）環評會未依法踐行表決程序即逕行通過系爭開發案環評審查，顯然牴觸「高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程」（下稱被告環評會組織規程）第8條不符，嚴重斲損環評審查制度採合議制之多元思辨功能：

1、被告前引臺北高等行政法院判決，業經最高行政法院102年度判字第120號判決所撤銷在案，被告以該判決為其論據，已難憑採。況依被告訴訟代理人於鈞院104年度停字第4號停止執行案件中已明確自承：「（環評會之運作係採合議制還是首長制，由這樣的文字記載，如何看出通過環評審查結論有經過環評委員討論、決議採多數決的方式通過？）就目前會議實務操作來看，開發單位簡報後，委員開始提問、討論，開發單位針對問題回復，大致上委員提出問題開發單位口頭回復後達到答案或認為可行，最後主席會詢問針對個案是否有無個別意見或需要特別討論事項，若委員都沒有特別意見，主席就宣布該案有條件通過。」「（有條件通過不是通過表決的方法作成結論？）本案沒有表決，出席委員有個別意見，沒有辦法大家達成一致的共識，才會動用表決。」顯見被告並不認為「若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意」係屬前揭被告環評會組織規程第8條第1項所稱之表決方式。本件審查方式既與鈞院104年停字第4號案件之情形類同，被告主張無人表示意見即視為同意之方式，而為前揭組織規程所訂表決方式，當屬臨訟所設，委不足採。

2、觀諸被告環評會組織規程第8條規定「正反意見同數時」及明定表決成數，顯見前開「表決」在功能上必須足資辨識正、反方意見人數始足當之。蓋環評審查採合議制之目的，既在於透過各委員之「意見交流、集思廣益、交互辯證」，俾求環評審查結論得以盡量納入多元意見（最高行政法院102年度判字第120號判決參照），則由正、反意見之積極表示，適有助於促進與會人員積極參與討論並激盪多元意見之融合，以提升環評審查機制多元思辨之功能。故前揭組織規程所稱之「表決」當然必須具備足資辨識正、反意見人數多寡的功能，以擔保上開多元合議審查機制之目的。

3、縱認被告前開所謂「若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意」之方式係為表決方式之一種，惟此種方式並無助於多元意見的交流與融合，更進一步形成審查委員鄉愿的溫床及護航的空間，顯然嚴重斲害環評審查之功能，功能上顯無以確保前揭組織規程採行表決機制之規範目的，自不得將之視為合法之表決方式。故被告環評會就系爭開發案之審查既未依法定正當程序進行表決，系爭環評審查結論即有重大之程序瑕疵，自應予撤銷。

（四）被告僅於公告中記載原處分之結論，並未為綜合評述，除違反行政程序法第96條第1項第2款及環評法施行細則第43條等規定外，亦有判斷恣意濫用之違法，原處分應予以撤銷。

1、按行政程序法第96條第2款規定，在於使行政處分相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會（臺北高等行政法院101年度訴字第1217號判決意旨參照），此為法定正當程序之一環。又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，故其應包括以下項目：（一）法令之引述與必要之解釋。（二）對案件事實之認定。（三）案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。（四）法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等，有高雄高等行政法院92年度訴字1157號判決可資參照。復按最高行政法院100年度判字第1040號判決可知，環評法施行細則第43條所指主管機關應於審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論中記載之「綜合評述」，等於「環評處分作成之理由說明」。

2、行政機關進行判斷作成結論之理由，除可降低法院對行政機關判斷餘地審查密度外，亦擔保行政機關判斷之正確性，然行政機關進行判斷僅有結論而無理由，致使法院根本無從審查該判斷有無恣意違法情事，應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法，而得予撤銷或變更。

3、行政處分之記載內容是否已合乎行政程序法第96條第1項第2款所定程式，自應以該書面處分書既存之記載內容為檢視之對象；蓋如將處分機關決定過程中之一切文件、記錄均擴張解釋為處分之理由，此不啻免除處分機關依上開規定應記載理由等法定事項之義務，司法機關欲檢視行政機關之處分理由是否違法恣意，即有困難，更遑論該處分相對人及利害關係人得依處分記載內容提起行政救濟，顯與前揭行政程序法規定意旨不符，此徵諸最高行政法院104年度裁字第753號裁定益明。

4、是依最高行政法院102年度判字第120號判決意旨所示，環評法施行細則第43條所謂「綜合評述」既係指「作成審查結論之理由說明」，被告自應於系爭審查結論之公告中，就環境影響說明書（下稱環說書）所載內容，經其參酌經驗法則及論理法則後，進而認定系爭1-4號道路之開闢無涉及環評法施行細則第19條各款情事，而作成系爭審查結論之過程，詳為說明，始合乎行政程序法第96條及前揭判決意旨；至於審查結論本身僅屬行政處分之「主旨」，要難以此「主旨」之記載，乃謂原處分之程式已該當理由說明義務。此觀諸行政院環境保護署（下稱環保署）於審查結論公告中，除引述「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆．．．。」等語，更載明其係依環評書件之哪一部分內容、如何不構成環評法施行細則第19條各款之認定理由即明。

5、是被告雖以綜觀相關會議紀錄及環說書內容，即知系爭審查結論之作成理由等語置辯，惟上開資料均未見諸系爭審查結論之公告，核不足為系爭審查結論之公告已盡理由說明義務之論據。況環說書第11章係開發單位就環評法施行細則第19條各款之自行評估結果，並非被告或環評會之陳述；另觀諸環評審查會第33次會議紀錄，當日諸多環評委員均認為系爭開發案對當地環境之影響尚有許多待釐清之處，詎被告將上開環評委員之質疑棄置不論，強行作成系爭審查結論，則被告以此為其作成系爭審查結論之理由，要非可取。準此，系爭審查結論之公告固載有「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆．．．」等語，惟此係被告通過系爭開發案之結論，僅屬行政處分之「主旨」，與作成處分之事實、理由尚屬有間，原告等利害關係人顯無從系爭審查結論之公告本身知悉被告通過系爭開發行為之環評審查程序之具體理由，顯與行政程序法第96條規定不符。

（五）系爭開發行為對當地環境有重大不利之影響，且顯與「國家重要濕地保育計畫」有不利之衝突且不相容，被告逕通過系爭開發案之第一階段環評，而認無庸進入第二階段環評審查之審查結論，顯然違反環評法第8條及其施行細則第19條：

1、第一階段環評程序之功能僅在確認該開發行為對於當地環境有無重大影響，如該開發行為已足認對當地環境有重大不利影響之虞，環評主管機關依法即應作成進入第二階段環評之決定。至於開發單位所提具之環境影響對策是否確實得以有效減輕或化解不利影響，尚非第一階段環評程序所得審酌事項，環評主管機關自不得以未經實際驗證之推測結果，率認該開發行為所生之不利影響已因環境對策的提出而減輕為由，即作成通過審查之結論，否則即與「有疑唯利環境」之預防原則不符。

2、系爭環評審查結論第2頁第二點（一）明載：「為避免人車通行干擾黑面琵鷺棲息，高雄市政府工務局應於1-4道路南北二端設置管制設施，於每年黑面琵鷺棲息季節，棲息時段管制人車通行。1-4道路南端以崎漏路為替代道路，北端以替代方案三路線為替代道路。高雄市政府工務局應組織設立茄萣1-4道路通行管制委員會，由政府官員、專家學者、社會人士、地方人士組成，訂定茄萣1-4道路通行管制計畫。」其（二）則要求：「為有效保育利用茄萣濕地，改善候鳥棲地環境，1-1道路以南約47公頃原遊艇專用區用地應變更為濕地公園用地。茄萣濕地主管機關應依濕地保育法之精神擬定茄萣濕地保育利用計畫，內容應包括濕地保育利用規劃、改善現有濕地（1-1道路以北、1-4道路以東）現況，調節水域，調整水路、種植水生植物、營造候鳥棲息環境，提供候鳥覓食環境。前項濕地保育利用計畫檢送高雄市政府環境影響評估委員審核通過後，濕地公園應於審查通過後兩年內完成施作，1-4道路始得動工，上開濕地保育利用計畫應邀集生態相關專家共同擬定。」其（四）亦規定：「每年黑面琵鷺棲息季節不得施作工程。」上開環境影響對策欠缺具體內容，其是否足以有效減輕當地環境之不利影響亦未見諸環評審查時有所討論，則該等環境對策是否足以減緩系爭開發行為對當地環境之不利影響，從而得認本件無需進行第二階段環評，已屬可疑。況觀諸上開環境對策之具體內涵，足見系爭開發行為之實施，對於當地環境特性及珍貴保育類動物之棲息確有重大不利影響之虞。

3、依內政部營建署「國家重要濕地保育計畫」網頁資料所示，系爭1-4號道路規劃開闢路線係貫穿茄萣濕地；且該濕地鄰近台17線，上開網頁亦明確指出：「濕地的現況與潛在威脅：．．．因興達港擴大闢建及台17公路通車後，廢棄物、垃圾等污染增加，造成嚴重影響。」可見系爭1-4號道路的開闢，將更方便廢棄物、垃圾往該重要濕地內部人煙較少處傾倒，勢將對濕地保育有重大不利之影響。因此，系爭開發行為自應辦理第二階段環評審查，始屬適法。被告竟仍作成系爭通過第一階段環評之審查結論，顯與環評法第8條等規定牴觸，非予撤銷不足以合乎風險預防原則之要求。

4、又都市計畫書與環評書件之內容及審查事項顯有不同，且都市計畫審查委員會與環評會之成員專業背景亦非一致，自難以特定開發行為係都市計畫規劃之一部，即逕認該開發行為之實施無需另行辦理環評，此觀系爭開發案環說書第五章「5.2.2都市○○○○○號道路沿革」載明：「有鑑於茄萣區聯外道路交通尚未完整建構，而於101年1月提出『變更興達港漁業特定區計畫（部分道路用地變更開發方式）（配合1-4號道路開闢工程）』，將1-4號道路變更為北接莒光路，南至1-1號道路交接，道路縮短為947公尺，路寬30公尺，並交都市計畫委員會審查，該次會議結論指示需併同三條替代道路一併送環境影響評估審查。」即明。故縱使系爭1-4號道路確為101年因應公告茄萣濕地而變更之都市計畫之一部，亦不得據以逕認系爭開發行為對於當地環境或周遭計畫之不利影響已經予以評估；更不得以該開發行為係都市○○○○○道路而認為該道路之開闢對當地環境或周遭計畫無重大影響。

5、況參諸環說書「開發行為目的」「二、需求性」明載：「．．．茄萣區因1-4號道路未開闢，南北交通均仰賴於仁愛路，造成仁愛路交通負荷過大，對於當地南北交通造成不便，而開闢1-4號道路除減輕仁愛路交通量．．．。」另「三、重要性」部分記載：「崎漏社區原為興達港特定區重要住宅區，但因1-4號道路未開闢造成交通不便，而使當地經濟逐漸沒落，影響當地居民生計，因此為了聯繫茄萣區南北交通，以活絡當地南北社區之往來情形．．．。」足見系爭1-4號道路之開闢，僅係為紓緩崎漏社區之交通，與國家重大建設無涉。

6、縱環說書就系爭開發行為與「國家重要濕地保育計畫」是否相容一節全未說明、評估而有重大之判斷瑕疵，姑且不論，惟揆諸最高行政法院103年度判字第704號判決意旨，系爭開發行為之實施，顯與「國家重要濕地保育計畫」並不相容，而有依環評法第8條辦理第二階段環評之必要，要屬至明。從而，被告就系爭開發行為竟仍作成通過第一階段環評程序之審查結論，顯然牴觸環評法第8條之規定，自應予以撤銷。

（六）原處分未考系爭開發案所在地為「國家重要濕地」，僅要求於開發行為所在地規劃「濕地公園」，亦未採取對生態影響較小之替代方案，顯然違反行政程序法第7條之比例原則，有重大違法瑕疵而應予撤銷。

1、按102年6月18日通過之濕地保育法，於系爭審查結論作成時雖僅公布而尚未施行，惟上開法規乃以達到最小溼地破壞為立法目的，則環評會自應斟酌，將之適用於涉及溼地保育之案件，以作為比例原則中最小侵害手段之具體判斷標準。又內政部營建署城鄉發展分署102年4月9日城海字第1020006492號函已明確表示系爭開發案係位於內政部100年1月18日公告發布及101年11月13日公告修正之「國家重要濕地－茄萣濕地（編號：TW061）」範圍內，環說書亦提及：「茄萣濕地曾紀錄高達141種的鳥類在此棲息，一級保育鳥類有游隼、黑面琵鷺，二級保育鳥類有彩鷸、小燕鷗、燕鴴、唐白鷺、魚鷹、短耳鴞，三級保育類鳥類有紅尾伯勞，是遷徙性候鳥的重要休憩站，彩鷸是留鳥。目前該處棲息的鳥類數量龐大，與南端的永安鹽田加起來，是南臺灣最大的候鳥度冬地。」即系爭開發案所在之基地為茄萣濕地係國家重要濕地之一，為一級保育鳥類游隼、黑面琵鷺，以及二級和三級保育鳥類之重要休憩站，茄萣濕地之生態環境應妥善保護。

2、依「國家重要濕地保育計畫」計畫目標「維護濕地生態穩定及多樣性」明載：「濕地提供庇護與食物，持續養育各種生命，它的穩定將維繫其中各種生命之間的互相依存，更對外在環境提供了食物、污染代謝及其他各種有形與無形的服務。在全球氣候變遷衝擊及既有人為破壞的情況下，濕地生態的穩定及生物多樣性更顯其珍貴與無可取代。濕地零損失是濕地生態保育最基本的政策。本計畫保存並維護濕地生態環境，並將與其他生態系統整合連接，使其能在全球氣候變遷之下發揮自我調適機制，並以其穩定性及多樣性的功能與價值，持續造福我國環境與國民全體。」計畫標的「透過濕地地景生態保育復育，保全濕地生態多樣性」亦載明：「進行濕地生態空間廊道規劃，並配合國土之空間發展、農地保全以及流域治理等，強化國土、區域或縣市層級濕地廊道以及地方社區層級濕地基地之濕地生態保育復育。」又主要工作項目其中「全國及縣市濕地地景空間系統規劃」則謂：「以濕地『明智利用』及『回復、轉型、零損失』之原則，凝聚並確立全國縣市層級濕地地景保育的目標並擬定保育策略，推動下列廊帶地區辦理濕地復育示範計畫，並指導各地區濕地保育計畫之執行。此廊帶地區包括．．．高雄竹滬、永安鹽田濕地廊道等。」另研訂及推動濕地保育法及相關管理與獎勵機制亦謂：「．．．強化濕地環境影響評估，透過環境影響評估相關行政作業，經由開發案之審議過程達到濕地保育的目的。．．．推動濕地生態產業獎勵認證制度，以輔導既有濕地利用朝向永續目標，並透過獎勵方式鼓勵周邊重要農地參與國家濕地系統，進擴大濕地連結形成濕地生態廊道。」分工辦理項目之「濕地生態廊道建構與復育」亦載明：「依據第1點國家重要濕地復育計畫所擬定的目標、策略與行動，進行濕地周邊緩衝地區之復育及衝擊排除作業，以擴大濕地的生態圈範圍，進而形成濕地生態廊道。」

3、循此，國家重要濕地保育計畫係以保全現有濕地，並盡可能擴大濕地範圍、強化各濕地連結以形成濕地廊道為原則。是開發行為之規劃，應迴避既有濕地之範圍，環評主管機關亦應秉此原則進行開發行為之環評審查，始合乎該保育計畫之意旨。然系爭1-4號道路係以經核定為國家重要濕地之茄萣濕地為其用地，該道路開闢將導致茄萣濕地破碎化，顯與國家重要濕地保育計畫揭櫫之「濕地零損失」之基本原則牴觸，更有礙促進濕地生態廊道之國家任務的遂行。是系爭1-4號道路之開闢行為，顯與國家重要濕地保育計畫內容有所衝突。

4、第按「國家重要濕地保育計畫」目標與標的說明，其中「明智利用濕地資源」亦謂：「．．．濕地保育及復育並非限制資源的利用，而應以明智利用（Wise Use）的觀念，也就是適時、適地、適性的使用。在計畫的指導下，科學化的管理與使用濕地自然資源，並經過產業輔導轉型，使當地經濟、生態、環境與文化價值得以重生。」足見所謂「明智使用」係指不變更濕地固有特性前提下，因應濕地環境特性，藉由該環境特性以追求當地發展；是如以開發方式將變更濕地原有特性者，要難謂為「明智使用」之方式。系爭1-4道路既將茄定濕地固有範圍變更為道路，被告辯稱系爭開發行為已考量國家重要濕地保育計畫之目標云云，即難採取。

5、況且，綜觀環說書第8章「替代方案」及「表8.3.2-1主方案與替代方案路線各項內容統計表」所載，可知主方案因直接切割濕地947公尺，對於保育鳥類棲息及活動影響範圍最大，且其中茄萣濕地影響最小之替代方案三路線，其旅行期間亦僅174秒，較諸主方案之90秒亦僅多出80秒；該替代路線興建成本較諸主方案之1億元也僅多出1千萬元，二者之工期更係相同，亦可符合開闢道路所欲達成之目標、土地利用及經濟發展、工程可行性等評估面向。揆諸前述「明智使用」原則，環評會自應要求開發單位改變系爭1-4道路之原有規劃路線，詎被告無視主方案路線對茄萣濕地環境之重大影響，仍強行通過系爭1-4號道路之環評審查，未採行替代方案，以避免切割高雄市黑面琵鷺重要棲地之完整性而造成生態之嚴重衝擊，已違反濕地保育法第27條所揭示之「優先迴避重要濕地」、「迴避確有困難，應優先採行衝擊減輕措施或替代方案」之原則。

6、103年7月17日召開環評會時，多位委員就系爭開發案為何未採行替代方案提出諸多質疑，林委員衍竹表示：「專家委員法之二階段評比，為何以本案主要議題之一『生態衝擊影響』，並無生態學者專家參與，請說明。」許委員乃丹表示：「依照P.8-30～P.8-31之各方案分析統計，在兼顧居民利益及生態保育之情形下，如果施作排水箱涵並非難以處理，似宜從影響最小，施工經費最少，對環境衝擊最低及對濕地維護最佳等面向考量，而以替代方案三為宜。」「本件若仍以主方案為唯一考量，則應嚴格限制1-4道路動工之條件，包括改善現有濕地，檢送濕地保育計畫送審通過，濕地公園興建完成後，始得動工，該道路開通後亦需於鳥類棲息季節管制人車通行。」高委員志明表示：「為避免對黑面琵鷺的棲地產生影響，應可考量以替代方案（例如替代方案1.3或1及3之組合）代替主方案之可行性，並以此和居民溝通。」「若須開闢1-4號道路，則可評估其施工需避開黑面琵鷺之棲息季節，且未來在此段棲息時間需關閉道路（採用其他替代道路）或做必要之管制。」由前揭環評委員之發言，益徵系爭開發案主方案將破壞黑面琵鷺重要棲地之完整性而造成生態之嚴重衝擊，應採行替代方案，始符比例原則及濕地保育法第27條所揭示之保護原則。

7、從而，系爭1-4號道路之開闢，在在與國家重要濕地保育計畫內容牴觸，本件環評審查過程顯未貫徹該保育計畫所揭櫫之「濕地零損失」及「明智使用」等基本原則，復未符合行政程序法第7條規定及濕地保育法第27條所訂開發及利用行為原則，而未採取對生態影響較小之替代方案。則該道路既為「茄萣濕地公園開闢工程」之一部，此公園開闢工程顯不具有國家重要濕地保育計畫之實質內涵，被告謂該公園開闢工程為國家重要濕地保育計畫之實質開發計畫云云，即難謂有據。原處分就主方案作成無庸進入第二階段環評之審查結論，顯已違反行政程序法第7條規定及濕地保育法第27條所定訂開發及利用行為原則，原處分應予以撤銷等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告103年8月21日高市府環綜字第10340066701號公告）均撤銷。

四、被告則以︰

（一）原告並非處分相對人，且原告所主張之權利非屬法秩序保護之公權利（即環評法並非保護規範），其就該處分並無法律上利害關係。

1、系爭開發案開發基地位於高雄市茄萣區，屬91年「興達港漁業特定區計畫（第二次通盤檢討暨擴大都市計畫）」內容之計畫道路。1-4號道路北接莒光路、南與1-1號道路交接，道路長度約947公尺，計畫土地屬於都市○○區○○道路。鄰近之計畫道路於95年起由被告及內政部營建署辦理道路開闢工程，目前大致均已完工，惟1-4號道路限於區段徵收整體開發之限制，無法一併施設。

2、依環說書第6.6.2節交通道路特性及服務水準分析，1-1號道路與台17線交叉口、莒光路與進學路交叉口平日機車車流量可達4,000輛、小型車3,000-15,000輛以上，惟系爭計畫道路營運期間推估最大之尖峰交通量經估算機車為624輛、小型車441輛，且營運階段道路路緣10至100m處之各污染物增量濃分別為TSP 1.9~7.0ug/m3、SOx 0.007~0.025ppb、NOx 3.70~13.18ppb，其空氣污染物影響不大，另道路外圍尚有設置複層植栽之隔離綠帶以及高於路面約1.5公尺左右之隔離土堤，可阻隔車輛尾氣排放之污染物對於茄萣濕地之影響。系爭1-4號道路之開闢帶來之車流及空氣污染實屬輕微，尚未有侵害茄萣區居民之生命權、身體權、財產權之可能性。

3、當處分尚未有侵害權利之可能性，即原告未具有狹義訴之利益，不得預行請求救濟（參見最高行政法院59年判第211號判例、臺北高等行政法院99年度判字第1882號判決）。原告等並非原處分相對人，且所主張之權利非屬法序保護的公權利，另其是否均為原處分之利害關係人，其亦未舉證以實其說，故無當事人適格，原告提起本件訴訟（及先前訴願），即不合法。

（二）被告依據完整及正確之資訊進行評估，並附帶負擔以確保預防及減輕道路開發對環境及生態影響，尚無判斷基於不正確及不完全資訊之違法。

1、參加人已於環說書第6章、第7章、第8章詳實載明環評法第6條規定之內容，並經被告環境影響評估專案小組於102年8月15日、102年10月17日、103年2月6日3次專案小組初審會議實質討論，參加人亦將歷次委員意見回覆辦理情形附於環說書附錄內容供環評委員參閱。於103年7月17日環評會，各環評委員及有關單位就系爭開發案所提意見，參加人於當日會議中均已作出答覆及說明，且於會後依高雄市政府環境保護局製作之會議紀錄所載意見順序，將於會議中答覆之內容作成回覆說明對照表，列於環說書定稿本附錄，故環評委員係經開發單位回覆說明後，始於當日作成審查結論，認定無須進入第二階段環境影響評估，原告指環評委員之判斷係基於不完全資訊云云，並非事實。

2、環評委員及各相關機關並於環評會中要求參加人應將下列事項納入說明書所載內容，確實執行：「㈠為避免人車通行干擾黑面琵鷺棲息，高雄市政府工務局應於1-4道路南北二端設置管制設施，於每年黑面琵鷺棲息季節，棲息時段管制人車通行。1-4道路南端以崎漏路為替代道路，北端以替代方案三路線為替代道路。高雄市政府工務局應組織設立茄萣1-4道路通行管制委員會，由政府官員、專家學者、社會人士、地方人士組成，訂定茄萣1-4道路通行管制計畫。㈡為有效保育利用茄萣濕地，改善候鳥棲息環境，1-1道路以南約47公頃原遊艇專區用地應變更為濕地公園用地。茄萣濕地主管機關應依濕地保育法之精神擬定茄萣濕地保育利用計畫，內容應包括濕地保育利用規劃、改善現有濕地（1-1道路以北、1-4道路以東）現況、調節水域、調整水路、種植水生植物、營造候鳥棲息環境、提供候鳥覓食環境。前項濕地保育利用計畫檢送高雄市政府環境影響評估委員會審核通過後，濕地公園應於審查通過後兩年內完成施作，1-4道路始得動工，上開濕地保育利用計畫應邀集生態相關專家學者共同擬訂。㈢1-4道路應以生態自然原則設計。道路兩側應種植水生植物，施作綠籬，道路基底應設置生態廊道。㈣每年黑面琵鷺棲息季節不得施作工程。」課予參加人除一般環保法規外，更嚴苛遵守之條件，不因參加人未履行該條件內容義務而使環評審查結論失其效力，若有其後未覆情事，僅發生參加違法，應予處分等問題（即事後執行及監督問題，參照環評法第17條、第23條）。

3、系爭審查結論不僅配合黑面琵鷺棲息季節設置道路通行管制計畫，且訂定有效保育濕地及改善候鳥環境之措施，復將原遊艇專區用地變更為濕地公園用地；並責令參加人於濕地公園完成施作後始進行1-4道路施工，對於施工方法，更要求應以生態自然原則設計，且每年黑面琵鷺棲息季節亦要求不得施作工程，就生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，均附有諸多保護生態環境之條件，俾使參加人得以遵行，且道路管制計畫與濕地保育利用計畫，均分別由政府官員、專家學者、社會人士、地方人士組成，以及邀集生態相關專家學者共同擬訂，亦非片面由參加人訂定，足見審查結論作成附帶條件時，已考量多方面因素，並非如原告所指在缺乏資料或說明之下仍逕為決議。

4、參加人於環說書中以專章說明本件是否應繼續進行第二階段環境影響評估，已依環評法施行細則第19條所列對環境有重大影響各情況進行說明，並經環評委員於環評會中進行審查，確認本件尚無對環境資源或環境特性有顯著不利之影響等情事。按審查委員所做成之專業判斷，除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予以尊重；本件審查結論通過環境影響評估，乃係基於審查委員專業判斷，並分別考量在生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，自無違反正當程序之情事。

（三）原處分已經環評委員實質審議且合法妥適，程序合法性並無疑議。

1、系爭開發案共經3次專案小組審查，併將參加人補充、修正後之環說書修訂本送經環評會討論、審查，被告於103年7月17日召開環評會第33次會議，會議經綜合考量初審結論及相關意見，決議通過環境影響評估審查。被告於辦理參加人所提之歷次環說書修正稿送審時，均優先確認參加人是否已依前次會議紀錄辦理修正及意見回覆，待確認無誤後方送環評委員審查。被告環評會第33次審查會議除主任委員（副市長劉世芳）及主辦單位工務局委員（工務局副局長蘇志勳）迴避未參與討論及表決外，總計有19位委員出席參詢應論，經獲得共識決議通過環境影響評估，已超過委員總數24人之半數，符合被告環評會組織章程規定。

2、被告環評會組織規程第8條第1項僅規定決議方法須過半數，然僅規定同意之比例，並未規定判斷同意與否之方法為何，故該組織規程並未規定決議應以舉手表決為之，僅規定同意者須過半數。本件環評案件審查會議中，主席最後會確認委員是否還有個別意見或需要特別討論事項，如委員反對，該委員會即立即提出質疑並要求參加人說明，若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意，並無另以舉手表決之必要。另參酌臺北高等行政法院100年度訴字第118號判決意旨，亦不因未經舉手表決即認決議方法有瑕疵。

3、出席環評委員於環評會中所提之審查意見，參加人已於會議中回覆環評委員，且因環境影響評估非類如一般之行政事項或法律問題必須集合多數專長類同之委員藉由意見交流、交叉辯證之方式才能經由過濾、辯證及歸納濃縮得出結論；反之，各環境影響評估委員已各具不同之專業面向，環評委員於會議中所提之建議，參加人皆須於會議中承諾執行並納入環說書定稿本。目前相關法規並無明定開發單位提出之補充資料必須經環評委員作實質回應方能通過環境影響評估，且環評委員已於第33次環評會實質審議，並作成「通過環境影響評估」之決議，審議過程皆符合環境影響評估法規，且無違背環評法合議制之精神。

4、系爭審查結論係經被告環評會第33次會議決議通過，整個審查過程，經最終決議之審查『結論』，業已列明處分依據（環評法第7條）及審查結論之綜合評述（通過環境影響評估），並於審查結論要求參加人應辦理事項。因環評審查結論處分，其內容事實上應連結開發單位所提送並經審查通過之環說書等文件，始得完整知悉，且經審查通過之環說書亦具有規範效力，依現行環評法制及實務，環說書等製作過程及內容、環評審查過程有關會議資料及紀錄，均予以公開，故審查結論對處分人相對人即開發單位、利害關係人甚至社會大眾，難謂不知悉其理由，或至少亦可得而知，依行政程序法第97條第2款規定，審查結論內容自無需一一載明理由，是原告等主張原處分違反行政程序法記載理由規定，容有誤解。

5、原處分記載：「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，開發單位所提各項環境影響預防及減輕措施並納入環境影響說明書後，經環境影響評估審查委員專業判斷已無環境影響（評估）法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第二階段環境影響評估，其餘審查過程未納入環境影響說明書內容之各方主張及證據經審酌後，與本專業判斷結果不生影響，毋庸逐一論述。本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載內容及審查結論，切實執行。」已明確載明結論為環評施行細則第43條所列之「通過環境影響評估審查」，而已符合行政院環境保護署98年9月25日環署綜字第0980085863號令所指綜合評述之記載，原處分並無違反環評法施行細則第43條之規定。

（四）本件通過環境影響評估審查，已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階環評，並無裁量濫用之違法，亦無違背一般價值判斷標準。

1、高雄市政府工務局（目的事業主管機關）於102年7月16日以高市工新處字第10272195700號函檢送系爭開發案環說書至被告環評會審查，經簽奉核可，由委員、專家學者組成專案小組審查，並徵詢相關機關意見，分別召開3次專案小組初審會議，爰於103年2月6日專案小組第3次初審會，茲將會議結論提會討論。為使環評委員瞭解系爭開發案開發場址現況，並使各團體能充分發表意見，被告於103年6月18日再次邀集環評委員、相關機關及人民團體至開發場址現勘，於現勘時邀請反對及支持系爭開發案之民眾團體表達意見，並製成會議紀錄，請參加人納入環說書回覆。系爭開發案於被告第33次環評會審查時，參加人事前已針對環評委員、人民團體現勘所提意見進行各項調查，並於會議中逐一答覆說明，會議審查中亦開放相關團體發言及提供書面意見。

2、興達港原規劃開闢為近海漁港，為配合近海漁港之開闢，於69年間發佈實施「興達港漁業特定區計畫」，期間經歷多次調整及修正，後於91年核定「興達港漁業特定區計畫（第二次通盤檢討暨擴大都市計畫範圍-遠洋漁港部分）」，以配合遠洋漁港興建，將原興達港漁業特定區與遠洋漁港及計畫開發之新社區納入擴大都市計畫範圍內，其中1-4號道路即屬其所規劃之聯外道之一；根據原規劃內容，1-4號道路北接2號道路（現為莒光路），往南通至崎漏社區，全長1,540公尺，規劃路寬30公尺。後於101年3月因應營建署公告茄萣濕地為國家重要濕地而辦理「變更興達港漁業特定區計畫（配合設置茄萣濕地公園）書」，將1-4號道路以東82公頃變更為濕地公園（未變更1-4號道路用地）。於101年1月辦理「變更興達港漁業特定區計畫（部分道路用地變更開發方式）（配合1-4號道路開闢工程）案計畫書」，變更1-4號道路由莒光路南段至1-1號道路，將原規劃之道路長1,540公尺縮減為947公尺，原都市○○道路規劃為30公尺寬。本計畫考量生態之敏感性調整為15公尺寬道路（雙向快、混車道各1車道），退縮空間設置複層隔離綠帶，並設置3公尺高隔音牆，以強化隔離效果，道路路權兩邊設置高程約4.5公尺之隔離土堤（約高於路面1.5公尺），以降低行車對濕地動物作息之干擾，規劃道路路標0K+440以北流向濕地北方（土人腳）K支幹線排水渠道，0K+440以南排水則流入竹滬鹽灘排水道及1-1號道路側溝，道路排水皆規劃排入區域排水系統茄萣大排，及道路逕流水不排入濕地道路0K+090、0K+205、0K+305及0K+410等4處位置設置生態廊道，因應不同水深條件提供生物通行空間，另配合濕地採用燈桿高6公尺、間距35公尺交錯排列之照明，燈具採140W省電LED燈具。

3、依行政院99年7月1日院臺建字第0990034700號函及行政院經濟建設委員會99年6月9日總字第0990002797號函，濕地之選定與保育工作之推展，應與國家重大建設之推動兼籌並顧，即代表該地區並非全然禁止建設。1-4道路為核定之都市○○道路，北端銜接莒光路、南接1-1道路，係連結茄萣區南、北向之重要聯絡道路，往北可連通茄萣地區、臺南市交通，往南可連通湖內區與高雄市區，提升當地交通網路之便利性，且1-4道路往南經1-1號及1-6號道路可銜接省道台17甲線可通往高雄市湖內區，為連結湖內區與興達港之重要聯絡道路。另配合內政部營建署開闢中之歸仁六甲-湖內太爺聯外道路，計畫延伸至茄萣區銜接莒光路及鄉道高3線，預計完成後可直接通往國道1號及高鐵臺南站，形成完整聯外交通系統。惟開發對其影響程度及如何預防或減輕其影響等相關資訊或問題，於環評審查過程中已有討論及斟酌，其後通過環境影響評估審查，即表示環評委員會就現有資訊、開發單位提出之預防或減輕對環境造成不良影響之措施，以科學、技術或專業判斷，認為不致於對環境造成重大影響。

4、濕地保育法於102年7月3日制定全文42條，104年2月2日施行，系爭計畫道路於環評審查期間，濕地保育法尚未施行，因該道路開闢有其必要性，且為茄萣濕地公告前即已劃設之都市○○道路○○○○段已納入各項生態保育及減輕對策，降低道路開發之影響。本件審查結論所附負擔及執行狀況觀之，多為有效達成環評法第1條之立法目的，參加人如遵照履踐，應對環境生態確實更有保障，並避免被告僅得選擇全有與全無，實為多元複雜社會中為增進個案正義及效率效能之重要政策工具，並無違明確性原則且未有裁量濫用之違法。

（五）國家重要濕地保育計畫性質上屬行政計畫，本身並無具體實質之執行內容，其計畫目標為：1.維護濕地生態穩定及多樣性、2.明智利用溼地資源、3.重建濕地與社區文化互動與傳承。茄萣濕地經公告屬於國家重要濕地後，基於國家重要濕地保育計畫而規劃之具體實質開發計畫即為「茄萣濕地公園開闢工程」，1-4號道路亦屬於茄萣濕地公園內。環說書第5章「開發行為之目的及其內容」即詳載茄萣濕地公園之規劃內容，並於「茄萣濕地保育利用計畫」詳載「濕地保育利用規劃」、「改善現有濕地現況」、「調節水域」、「調整水路」、「種植水生植物」、「提供候鳥覓食環境」、「營造候鳥棲息環境」，已考量國家重要濕地保育計畫之目標而研擬茄萣濕地保育利用計畫。且第6章「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，已列入基於國家重要濕地保育計畫而規劃之「茄萣濕地公園開闢工程」，已將1-4道路開闢工程可能影響範圍之重要濕地保育計畫之實質開發計畫予以載明。第8章「環境保護對策與替代方案」中「生態環境」亦已考量國家重要濕地保育計畫之計畫目標，而規劃相關保護對策，以維護濕地生態穩定及多樣性、明智利用溼地資源及重建濕地與社區文化互動與傳承，而經環評會實質審查，專業判斷系爭開發行為無環評法第8條及環評法施行細則第19條所列各款情形，無須進入第二階段環境影響評估，揆諸最高行政法院103年度判字第672號判決意旨，環評會審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地。

（六）103年7月7日環評會第33次會議紀錄除內容部分，尚有後附之「旁聽民眾發言紀錄及書面資料」，此部分即103年8月21日公告審查結論所載「其餘審查過程未納入環境影響說明書內容之各方主張及證據經審酌後，與本專業判斷結果不生影響，毋庸逐一論述。」環說書第11章「是否應繼續進行第二階段環境影響評估表」已依環評法施行細則第19條第1項各款規定，就茄萣區1-4號道路開闢工程對環境是否有重大影響之虞詳為說明，而經環評會專業判斷已無環評法第8條及施行細則第19條所列各款對環境有重大影響之虞，無須進入第二階段環境影響評估，103年8月21日公告審查結論已明確載明結論為環評法施行細則第43條所列之「通過環境影響評估審查」，而公告內容連結環說書第11章即得完整知悉環評委員專業判斷無須進入第二階段環境影響評估之理由。

（七）被告參考「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」，於101年2月20日訂定「高雄市政府環境影響評估審查委員會初審會議作業要點」，該要點第2點、第3點規定：「環境影響評估個案之審查，除特殊性案件經主任委員核示外，於本會會議前應成立專案小組，並召開初審會議。」「專案小組置組員5人至7人，由本會委員及學者專家組成，其中1人為召集人，由主任委員指派或由組員互選之。」本件茄萣1-4號道路（莒光路南段）開闢工程之開發行為屬道路開發，第三人戴佐敏、溫清光、羅清吉、林衍竹、吳焜裕為初審委員；又因涉及環保、土木建築結構、地質、大地工程、水利等層面，乃聘請專家學者袁中新及賴俊吉參與初審會議。被告係依規定成立初審會議專案小組，並無刻意排除生態專業委員，且初審會議之內容均有提出於環評會全體委員予以審酌等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人未提出書狀，據其歷次庭訊陳述略以：其為開發單位，不清楚環評委員之組織、運作及決議過程，系爭開發案通過環境影響評估並無附任何條件等語。

六、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系爭開發案環說書專案小組102年8月15日、10月17日、103年2月6日初審會議紀錄、103年6月18日現勘會議紀錄，被告環評會103年7月17日第33次會議紀錄及103年8月21日高市府環綜字第10340066701號公告等附本院及原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為㈠原告是否具有當事人適格，得合法提起本件訴訟？㈡被告以原處分公告「茄萣區1-4號道路（莒光路南段）開闢工程環境影響說明書」通過環評之審查結論，是否合法？本院查：

（一）原告是否具有當事人適格，得合法提起本件訴訟：

1、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條定有明文。所謂利害關係乃指法律上之利害關係，係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人認為行政處分違法損害其權利或法律上利益，若藉由新保護規範理論判斷屬於法律所保護規範之對象，且依據利害關係第三人所陳述之事實，其權利或利益有受到損害之可能性者（即當事人適格採可能性說），可認為具有訴訟權能，得依上開法條提起撤銷訴訟。

2、次按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。．．．」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有『重大影響之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。．．．」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。前項評估書初稿應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。七、環境影響預測、分析及評定。八、減輕或避免不利環境影響之對策。九、替代方案。十、綜合環境管理計畫。十一、對有關機關意見之處理情形。十二、對當地居民意見之處理情形。十

三、結論及建議。十四、執行環境保護工作所需經費。十

五、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。十

六、參考文獻。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關．．．。」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。」「主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」環評法第1條、第5條第1項第1、2款、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條第1項第2項、第14條第2項、第3項定有明文。次按，「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」「本法第8條所稱對環境有『重大影響』，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」同法施行細則第6條、第19條、第43條亦有明定。

3、綜參前揭規定可知，我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行為對於環境有「不良影響之虞」時，應實施環境影響評估，而毋待開發行為對環境確有不良影響為必要。評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有「重大影響之虞」之開發行為進行審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環境影響評估程序及具備各項專業能力之環評委員予以審查（環評法第3條、第6條及第7條參照）。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者無效（環評法第14條第1項參照），俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，當環評會認定開發行為對環境已具備「不良影響之虞」而「應」實施環境影響評估，則環評會對於應實施環境影響評估之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，揆諸新保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項規定即應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權等法律上權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，且就開發行為對環境有重大影響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資訊並適時向主管機關陳述意見，參與環境影響評估審查結論形成過程之程序基本權，則上開環評法之規定，係具有保障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規範，則因該開發行為受影響之當地居民具有法律上利害關係，自得對該環評審查結論提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格。

4、而關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關行政院環境保護署依環評法第5條第2項規定授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。」等規定可知，前揭法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。

5、經查，原告鄭和泰等12人均係居住於距參加人所為之系爭開發行為5公里範圍內之當地居民，有渠等戶籍謄本及google地圖為憑（本院卷1第129-152頁），則原告之居住地區確緊臨系爭道路預定路廊。而被告復於本院審理時自承系爭道路開闢之需求係為疏解茄定區仁愛路道路壅塞與台17線濱海路平日近19,000輛之車流，藉以活絡茄定區南北社區交通往來，並促進興達港漁業特定區之發展等語（見本院卷1第90頁背面、第94頁），則系爭道路之開發勢將為緊鄰道路之居住環境帶來更為龐大之車流量，而人潮、垃圾廢棄物、空氣、水質及噪音等項污染勢必相伴而來，對原告之休憩活動及生活環境均有重大影響之可能，更毋論被告亦肯認系爭道路之開發該當環評法第5條及環評法施行細則第6條要件，係屬對當地環境有不良影響之虞，而「應」實施環境影響評估，並命參加人依環評法第6條規定提出環說書，則揆諸前揭規定及說明，原告之權利或法律上利益即有受侵害之可能，惟被告未經第二階段環境影響評估，即逕以原處分通過環境影響評估，影響原告依環評法第8條以下對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，自可認為原告屬於本件開發行為之當地居民，就原處分具有法律上利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之原告適格。被告主張原告並非處分相對人，且原告所主張之權利非屬法秩序保護之公權利，其就該處分並無法律上利害關係，故無當事人適格，原告提起本件訴訟，即不合法云云，容有誤會，洵不足採。

（二）次依前開環評法規定可知，第一階段環境影響評估，係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查，而主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序，是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提，則環評主管機關對該項決定所作成之處分，性質上屬羈束處分，而非裁量處分。而主管機關所屬環評會以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第3條第2項規定，委員會其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。故法院於審查環評會之判斷有無恣意違法情事時，應就形成審查結論之環評整體審查過程而為觀察。

（三）又按行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」此即附款之作用本在於補充或限制行政處分之效力，故羈束處分如無法法規之明文依據即不得附加附款，此為貫徹依法行政原則之當然結論。而所謂附款，並非謂行政機關必須在文字上表明其為附款始足相當。附款之認定允宜適用對意思表示解釋之法則，探求其真意而不拘泥所使用之字樣。其中附條件之行政處分，其效力繫於將來可能發生之事實，屬於一種不確定之狀態，是以性質上不容許出現不確定狀態之處分，即不得附以條件；而負擔則指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受的義務而言，負擔與條件不同，對於負有負擔義務者，行政機關得強制其履行，但條件則無所謂強制實現之可言（參見學者吳庚著，行政法之理論與實用增訂第11版，第353至356頁）。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免（最高行政法院102年度判字第70號判決意旨參照）。

（四）被告以原處分公告「茄萣區1-4號道路（莒光路南段）開闢工程環境影響說明書」通過環評之審查結論，核有以下之違誤：

1、系爭環評審查結論假附條件之名規避第二階段環評：A、被告原處分公告系爭開發案審查結論如下：「一、本案審查結論如下：（一）本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆，就本案生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，開發單位所提各項環境影響預防及減輕措施並納入環境影響說明書後，經環境影響評估審查委員專業判斷已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須進入第二階段環境影響評估，其餘審查過程未納入環境影響說明書內容之各方主張及證據經審酌後，與本專業判斷結果不生影響，母庸逐一論述。本案通過環境影響評估審查，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行。（二）本環境影響說明書定稿經本局備查後始得動工。（三）應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及本府環境保護局預定施工日期；採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第1次施工行為預定施工日期。二、下列綜合意見經開發單位同意納入說明書所載內容，確實執行：（一）為避免人車通行干擾黑面琵鷺棲息，高雄市政府工務局應於1-4道路南北二端設置管制設施，於每年黑面琵鷺棲息季節，棲息時段管制人車通行。1-4道路南端以崎漏路為替代道路，北端以替代方案三路線為替代道路。高雄市政府工務局應組識設立茄萣1-4道路通行管制委員會，由政府官員、專家學者、社會人士、地方人士組成，訂定茄萣1-4道路通行管制計畫。（二）為有效保育利用茄萣濕地，改善候鳥樓息環境，1-1道路以南約47公頃原遊艇專區用地應變更為濕地公園用地。茄萣濕地主管機關應依濕地保育法之精神擬定茄萣濕地保育利用計畫，內容應包括濕地保育利用規劃、改善現有濕地（1-1道路以北、1-4道路以東）現況、調節水域、調整水路、種植水生植物、營造候烏棲息環境、提供候鳥覓食環境。前項濕地保育利用計晝檢送高雄市政府環境影響評估委員會審核通過後，濕地公園應於審查通過後兩年內完成施作，1-4道路始得動工，上開濕地保育利用計畫應邀集生態相關專家學者共同擬訂。（三）1-4道路應以生態自然原則設計。道路兩側應種植水生植物，施作綠籬，道路基底應設置生態廊道。（四）每年黑面琵鷺棲息季節不得施作工程。」等語，有被告原處分公告一份在卷可稽（見本院卷1第31頁）。依此，原處分先於公告事項一表示審查結論為：「開發單位所提各項環境影響預防及減輕措施並納入環境影響說明書後，經環境影響評估審查委員專業判斷已無環境影響評估法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞．．．。」等語，再於原處分公告事項二載明應納入環說書且須切實執行之具體事項為何，則從文義體例解釋方法，此係說明開發單位如將後附公告事項二所載環境影響預防及減輕措施並納入環說書後，被告環評會即可認定系爭開發案已無環評法第8條及施行細則第19條所列之有重大影響環境之虞之情事；其次，參加人於103年7月17日環評會第33次會議提出之環說書與其103年9月擬具之環說書定稿本，除增加環評委員個別提出之意見說明外，主要即是將原處分公告事項二所載內容分別納入環說書定稿本第5章之「開發行為之目的及其內容」與第8章之「環境保護對策與替代方案」中（見本院卷1第312-1至313、345至360頁），亦即被告環評會第33次會議中所呈現之環說書，原本並無原處分公告事項二所載內容，而是當日環評會對開發行為要求增補施工內容、管制措施及動工條件限制後，方於會議當日作成通過環評審查之結論；再者，參加人對該次環評會委員陳建旭、林衍竹、許乃丹、葉桂君、謝杉舟、高志明、戴佐敏、內政部營建署城鄉發展分署等人所提各項審查意見，主要均是以其承諾履行原處分公告事項二所載內容作為答覆「回覆辦理情形」之要旨（見環說書定稿本初版，審-4至審-25頁），足見參加人係以其承諾履行原處分公告事項二所載內容，作為回應環評委員之個別審查意見，並獲得原處分公告事項一所載之審查結論。則綜觀原處分記載文義、環評會審查前後環說書之記載、環評委員個別審查意見及參加人回覆辦理情形，均足證參加人係以其承諾履行原處分公告事項二所載內容，始經該次環評會通過環評審查結論認定系爭開發案已無環評法第8條所稱「重大影響之虞」之情事，則原處分公告事項二所載內容，性質上即為該審查結論之附款，堪可認定。B、次查，原處分公告事項二所載內容第1款為課高雄市政府工務局設置交通管制設施、規劃交管期間替代道路及籌組交管委員會以訂定管制計畫；第2款則要求變更既有之興達港漁業區計畫、課茄定濕地主管機關擬定濕地保育利用計畫送審，並先行完成茄定濕地公園工程施作後，始得執行系爭開發案；第3款則對系爭開發案增補道路工程之規劃與設計；第4款則限制系爭開發案之施工條件等情，已如前述，然本件處分之相對人為系爭開發案之開發單位，即本件參加人之高雄市政府工務局新建工程處，依其組織規程第3條規定之事務內容，前揭附款所定應履行之事務僅「道路工程之規劃、設計、新建、增建」為其掌管事務外，其餘事項（如設置交管設施、籌組交管委員會、變更都市計畫、擬定濕地保育利用計畫、濕地公園之審查等是）均與參加人依法得掌理之事務無涉（上開事務或屬高雄市政府工務局、養護工程處，或屬被告本身，然彼等均非本件處分之受處分人），更非參加人可得執行或強制其履行者，則前揭附款所列事項之成就，實乃繫於將來可能發生之事實，屬於一種不確定之狀態，故性質上應屬「條件」，而非「負擔」，從而，本件原處分經探求其真意後，即該當環評法施行細則第43條第2款所指「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論。乃被告辯稱原處分關於系爭開發案所通過之審查結論，應屬環評法施行細則第43條第1款不附任何條件而通過環評審查，至於原處分公告事項二所載內容係課予開發單位之負擔，如有違反，僅生被告得依環評法第17條、第23條對參加人課予裁罰處分之效果云云，要屬無據。然而，縱認被告得依環評法施行細則第43條第1款作成無條件通過環評審查或第2款作成有條件通過環評審查之審查結論，但原處分係屬羈束處分乙節，復如前述，則被告是否得以原處分公告事項二所載不確定狀態之條件（或被告指稱課參加人一定行為義務之負擔）附加於羈束處分，用以確保開發行為未該當「對環境有重大影響之虞」之法定事實要件（參見行政程序法第93條第1項規定），實誠有疑義。再者，觀諸原處分公告事項二所載之各項條件，其顯係以事先預測可能降低干擾保育鳥類活動之結果（加強交管措施、改善道路工程設計、限制施工時程等）、交換都市計畫土地利用之變更，以及加重被告對系爭開發案以東濕地保育之維護責任，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由，而未研判原來開發狀態是否有環評法施行細則第19條第2款「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響」或第3款「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響」等「對環境有重大影響之虞」之情形，於論理上係屬倒果為因，並寓意經濟發展與環境保護間之條件交換。倘若被告、高雄市政府工務局或開發單位未來於施工及營運階段未能確實使各項條件成就，是否系爭開發行為即屬「對環境有重大影響之虞」，而須進行第二階段環境影響評估？然斯時開發行為既已進行甚至完成而處於營運階段，又如何再以開發行為「對環境有重大影響之虞」，而進行第二階段環境影響評估？是該等審查結論及其所附之附款，均明顯違背環評審查之目的，於法已有未合。

2、按內政部於54年7月20日以（54）內民字第178628號令訂定之「會議規範」第1條規定：「會議之定義三人以上，循一定之規則，研究事理，達成決議，解決問題，以收群策群力之效者，謂之會議。」第2條第1項規定：「本規範於左列會議均適用之：（一）議事在尋求多數意見並以整個會議名義而為決議者，如各級議事機關之會議，各級行政機關之會議，各種人民團體之會議，各種企業組織之股東大會及理監事會議等。（二）議事在集思廣益提供意見而為建議者，如各種審查會，處理付委案件之委員會等。」第11條第1項第11款規定：「開會應備置議事紀錄，其主要項目如左：．．．（十一）討論事項，表決方法及結果。」第58條第1項規定：「表決除本規範及各種會議另有規定外，以獲參加表決之多數為可決，可否同數時，如主席不參與表決，為否決。」第60條規定：「（第1項）左列各款，得由主席徵詢全體出席人意見，如無異議，即為認可，如有異議，仍應提付討論及表決。（一）宣讀會議程序。（二）宣讀前次會議紀錄。（三）依照預定時間宣布散會或休息。（四）例行之報告。（第2項）第58條所定以獲參加表決之多數為可決之議案，得比照前項規定以徵詢無異議方式行之，但主動議及修正動議，不在此限。」此即說明凡3人以上之會議形式，原則應依上開會議規範執行會議程序及紀錄，而議案之通過，原則亦應以表決之方式獲得多數之贊同者，但例外允許由主席徵詢全體出席人意見，如無異議時即為認可，其中包含以獲參加表決之多數為可決之議案在內。查被告環評會組織規程第8條第1項前段規定：「本會會議之決議，應有全體委員2分之1以上出席及出席委員過半數同意始得行之。」即屬會議規範第58條第1項所指「以獲參加表決之多數為可決」之議案，並得依會議規範第60條第2項規定得由主席徵詢全體出席人無異議方式行之，然依據會議規範第11條第1項第11款規定，上開會議議事紀錄即必須將該討論事項、表決方法及結果據實記載。今查，被告環評會103年7月17日第33次會議紀錄固有記載會議名稱、會次、時間、地點、出（列）席人員、報告事項、討論事項（含案由、初審意見及決議），並載明應迴避之人員及迴避方式，但當日討論事項如何表決及其表決結果均無任何記載，僅以「決議」一語代之等情，有被告當日會議紀錄一份在卷可證（見本院卷1第39至44頁）。雖被告辯以：第33次環評審查會議係由主席最後確認委員是否還有個別意見或需要特別討論事項，如委員反對，該委員會即立即提出質疑並要求開發單位（即參加人）說明，若最後確認結果，已無任何人提出意見，即係代表同意，並無另以舉手表決之必要，且被告將上開會議紀錄寄送給各環評委員後，亦無任何委員表示異議，足見決議之內容確為多數之可決云云，依此，被告應係主張本件審查會議係依會議規範第58條第1項、第60條第2項規定以無異議認可方式通過表決。然依會議規範第55、56條規定，表決方法計有舉手表決、起立表決、正反兩方分立表決、唱名表決、投票表決及無異議認可等方法，非必僅有無異議認可之通過表決一種，且議案討論所表示之意見，亦非必僅有「贊成」及「反對」兩種意見，亦容有存在「棄權（不表示意見）」之意見。今被告前揭會議紀錄既未依法如實紀錄「表決方法及結果」，則該次會議主席於議案提付表決前，是否曾表示將以何等方式表決或徵詢全體出席人將以無異議認可方式表決，而表決結果究竟有多少人贊成、多少人反對或棄權，或全體出席人均對主席之詢問無異議而同意等情，即屬事實不明，從而，上開環評會之決議是否已遵循法定之正當表決程序，即屬可疑。

3、系爭審查結論係基於不完全資訊所為之判斷：A、縱認參加人製作之環說書定稿本得作為原處分審查結論之專業判斷，但其前提必須環說書定稿本內所附證據文件或其回應環評委員辦理情形，業經提示於103年7月17日被告環評會第33次會議當中，並為各該環評委員所知悉，而肯認其個別審查意見已獲得圓滿回覆，始得於同日作成審查結論。若環說書定稿本內資料實係參加人自行於該次環評會後事後增補，或未正面答覆環評委員之審查意見，則環評委員之審查意見在未經釋疑之情況下逕自作成審查結論，該等結論即屬各環評委員基於不完全資訊所為之專業判斷。B、經查，環評委員林衍竹於103年7月17日第33次會議提出審查意見謂：「預壓密工法之必要性應有較完整之力學試驗資料以為評估及設計之依據。大地工程雖有其經驗法則。但仍植基於科學理論與試驗，請考量。本案黏土層壓密況陷問題請以量化數據呈現，採用之預壓密工法因其規模甚至大過主工程，請詳列其施工書圖，並應設置沉陷稈或相關設施以確認預壓密效果。並請檢附分析計算書，以確認預壓密效果。並請檢附分析計畫書，以確認應力增量、壓密度、壓密時間率等之計算是否合理。」參加人回覆辦理情形係謂：「為確認預壓密效果，本計畫已補充進行單向度壓密試驗，並以試驗結果重新檢算預壓密土方與壓密時間等，相關補充試驗結果補充於本報告書6.2.6節（P.6-55）之中。依據單向度壓密試驗結果，更新相關壓密參數並重新檢算壓密沉陷計算書，另繪製預壓土斷面詳細說明施工方式，而於壓密期間，規劃設置測沉板以實際觀測壓密效果，有關測沉板之安裝圖示與相關更新及補充之內容，詳7.1節（P.7-5）所示。」等語（見環說書定稿本審-6頁），惟環說書定稿本第6.2.6節係記載：「為評估本計畫道路區域採用預壓密工法時所選用之壓密參數，另於『103年8月』於計畫道路區域補充2處地質鑽探，並進行土壤單向度壓密試驗。補充調查作業之鑽探井位置‧‧‧」等語（見環說書定稿本6-55頁），足見參加人係於該次環評會後始執行環評委員審查意見，除增加地質鑽探查證，並事後進行工法試驗及製作調查報告，則參加人之查證及試驗報告既係作成審查結論會後，則該等資料即無可能呈現於103年7月17日環評會供各個委員核閱審認並得以表示意見。C、環評委員鄭蕙玲之審查意見則謂：「針對黑面琵鷺進行更仔細的調查除符合技術規範的每季一次之外，另於黑面琵鷺遷徒至臺灣的時間逐月進行全面性的調查，以此資料做為工程規劃的基礎，承諾於施工及營運期間進行相同的監測作業，並提出完整的環境保護對策。」而參加人回覆辦理情形僅承諾施工及營運期間生態調查調整為每月1次，及調查結果納入未來道路通行管制依據（見環說書定稿本審-12頁），但並未因此重新更正環說書第8章之環境保護對策。然上開環評委員審查意見應係指參加人之環說書尚未針對保育鳥類之黑面琵鷺進行周密的生態調查，故要求參加人應先對黑面琵鷺遷徙時地逐月進行全面性調查，嗣後始能於在前揭調查資料基礎上規劃系爭開發案，以便提出完整之第8章環境保護對策。詎參加人僅願承諾將來施工後調整生態調查密度及作為未來交通管制之參考，但無意重作調查及重新改動第8章之環境保護對策，則環評會於103年7月17日作成環評審查結論時，無論是當時參加人提出之環說書，抑或事後編寫之環說書定稿本，均顯然欠缺環評委員所要求提出系爭開發案所在濕地內棲息之黑面琵鷺之具體生態調查報告。D、環評委員陳建旭審查意見稱：「不管採用哪項方案，如何使用管理方式和工程作為避免干擾黑面琵鷺棲息，維持現有生態完整性，請說明。」委員謝杉舟審查意見謂：「茄定濕地公園之規劃宜納入環境影響說明書補充生態補償方案，並提出具體做法。」委員林衍竹審查意見並稱：「1-4號道路若確以抒解交通量及縮短交通時間為考量，主方案與替代方案之差別甚微，在此甚微之差別下，是否破壞國際性保育生物棲地應為較重要之考量。若開發單位堅持採用主方案，則應提出較具體及完整之理由，否則不應開發。」委員高志明審查意見亦稱：「開發單位需有完整之濕地及生態營造計畫。」內政部營建署城鄉發展分署審查意見復稱：「茄萣濕地孕育種類和數量非常豐富之度冬鳥類，包括珍稀的一級保育烏類游隼、黑面琵鷺、白眉鴨、赤腹鷹，每年吸引近萬隻水烏度冬，其中黑面琵鷺屬易受干擾之烏類，據103年度最新統計有189隻黑面琵鷺一級保育鳥類棲息，為國內黑面琵鷺第三大棲地（兼具日棲及夜棲地）。現規劃1-4道路將茄萣濕地一分為二，嚴重影響烏類棲息環境，惟第7章，預測開發行為可能引起之環境影響及第10章預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表對於生態影響過於簡略，並未量化或具體說明其對當地生態之衝擊。」惟參加人回覆辦理情形均以原處分公告事項二第2款所載內容予以回應，並告知經民意調查結果，當地民眾絕大多數都贊成開發1-4號道路，對替代方案接受程度不高，且茄定濕地公園已通過高雄市都市計畫委員會之審議，刻正提送內政部都委會審議中等語（見環說書定稿本審-6、17-18、20、22頁）。然查，上開環評委員審查意見業已清楚表示，參加人應於本件開發行為之環說書內將「各項方案維持生態完整性之說明」、「茄定濕地公園規劃」、「濕地及生態營造計畫」、「破壞國際性保育生物棲地更具體及完整之理由」、「量化並具體說明對當地生態之衝擊」等調查報告均納入其環境影響及環保對策當中，以作為環評會審核系爭開發案究竟有無對環境產生重大影響之虞之研判資料，詎參加人卻告以願承諾將系爭開發案之動工延緩，並放置於茄定濕地保育利用計畫及茄定濕地公園施作完成以後，以換取系爭開發案通過環評審查。由前揭環評委員審查意見及參加人回覆辦理情形可知，無論是103年7月17日第33次環評會議上所陳列之系爭開發案環說書，抑或參加人事後編寫之環說書定稿本，均顯然欠缺環評委員希求參加人提出之濕地生態調查報告。E、是綜前觀察，被告103年7月17日環評會議中，環評委員於審查意見要求參加人提出之各項報告或調查文件，或尚未製作，或根本未曾執行調查作業，則該次環評會於欠缺前揭調查結果報告之基礎上，尚能同意參加人通過一階環評審查，並肯認其於履行附款條件後，系爭開發案對周遭環境已無重大影響之虞，則此等結論顯然基於不完足之資訊所為，已難據採。

4、被告環評會未審酌系爭開發案與國家重要濕地保育計畫是否有顯著不利之衝突且不相容，而遽行通過環評審查，違反環評法施行細則第19條第1款規定：A、系爭開發案基地坐落於高雄市○○區○○段○號○○○○號2筆土地，而上開2筆土地係位於內政部100年1月18日公告發布及101年11月13日公告修正之「國家重要濕地─茄定濕地（編號：TW061）」範圍內，而茄定濕地則業已納入行政院99年7月1日院台件字第0990034700號函核定之「國家重要濕地保育計畫」內，其計畫期間為100年至105年，說明其涉及之現行相關政策及方案計有氣候變遷調整策略、愛台12建設總體計畫、海岸保育及復育方案、國土空間發展策略計畫、臺灣城鄉風貌整體規劃示範計畫、臺灣沿海自然環境保護計畫；至其執行策略及方法含有共同辦理項目：1、溼地生態空間結構整體規劃（以濕地「明智利用」及「回復、轉型、零損失」之原則，凝聚並確立全國及縣市層級濕地地景保育的目標並擬定保育策略，推動下列廊帶地區辦理濕地復育示範計畫，並指導各地區濕地保育計畫之執行）；2、建構濕地永續法制與管理體系（如強化濕地環境影響評估，透過環境影響評估相關行政作業，經由開發案之審議過程達到濕地保育的目的）；3、整合提升濕地科學（如推動濕地生態資料整合計畫、建置濕地生態系統模型及保育決策支援系統等）；4、強化社會參與及國際交流合作；5、教育訓練與行銷宣導；及分工辦理項目，其作業內容包括國家重要濕地保育行動計畫、濕地基地環境營造、濕地生態廊道建構與復育、海岸濕地防護、背景（環境、生物及社會）長期調查研究與監測、社區參與濕地經營管理（推動濕地保育、濕地產業及生態旅遊）、教育推廣等及其他緊急或必要性保育措施。其中竹滬鹽田濕地（即系爭開發案所在之茄定濕地）於責任劃分上歸類為地方級國家重要濕地，其分工辦理作業得由內政部以獎補助、委託辦理、自行辦理或其他方式為之。故國家重要濕地保育計畫以「保育、復育及教育」理念目標為中心定位，與其他「建設」為導向之公共建設理念不同，即濕地生態網絡、濕地復育工作圈形成、濕地NGO組織互動、環境教育、後續社區巡守對之永續經營管理之輔導等，為本示範計畫之重心所在等事實，有原告提出被告並無爭執之參加人環說書節本、內政部營建署城鄉發展分署102年4月9日城海字第1020006492號函、國家重要濕地保育計畫核定本等文件附卷可佐（見本院卷1第37、48至63頁）。而前揭「國家重要濕地保育計畫」要旨業經立法院三讀通過、總統102年7月3日公布制定之濕地保育法所落實，開宗明義表示本法為確保濕地天然滯洪等功能，維護生物多樣性，促進濕地生態保育及明智利用而制定；第2條規定：「濕地之規劃、保育、復育、利用、經營管理相關事務，依本法之規定；其他法律有較嚴格之規定者，從其規定。」即表示濕地保育法為國家重要濕地之最低規範準則；第25條明定重要濕地範圍內禁止為擅自抽取、引取、截斷或排放濕地水資源及改變原有水資源系統、挖掘、取土、埋填、堆置或變更濕地地形地貌、破壞生物洄游通道及野生動植物繁殖區或棲息環境等行為；第27條第1項並規定：「各級政府經依第20條規定（如實施環境影響評估）徵詢中央主管機關，認有破壞、降低重要濕地環境或生態功能之虞之開發或利用行為，該申請開發或利用者應擬具濕地影響說明書，申請該管主管機關審查許可。審查許可開發或利用行為之原則如下：一、優先迴避重要濕地。二、迴避確有困難，應優先採行衝擊減輕措施或替代方案。三、衝擊減輕措施或替代方案皆已考量仍有困難，無法減輕衝擊，始准予實施異地補償措施。

四、異地補償仍有困難者，始准予實施其他方式之生態補償。」但為容許行政機關有緩衝預備時間，經由黨政協商後，延至104年2月2日施行，復為濕地保育法第42條及其立法理由所載。意即「國家重要濕地保育計畫」著重在保育、復育及教育之計畫目的，只要屬於劃定之國家重要濕地，就有保育及明智利用原則之適用（參見濕地保育法第5條內容），而國家重要濕地範圍內原則禁止為任何改變地形地貌之行為，縱未禁止各級政府於濕地內進行開發或利用行為，但須以其無從迴避且無減輕衝擊之替代方案為其開發前提。B、惟查，系爭開發案既全部貫穿前揭內政部業經核定之國家重要濕地範圍乙節，已如前述，則其環評審查程序是否落實濕地環境影響評估之相關行政作業，及其審議過程有無達到濕地保育的目的，原本即與「國家重要濕地保育計畫」之策略及執行方法息息相關，依據環評法施行細則第19條第1款規定，「國家重要濕地保育計畫」自屬系爭開發案於實施環評時所應審認之周圍相關計畫，縱使系爭開發案進行環評審查程序時，濕地保育法雖已通過而尚未施行，但此僅免除參加人應依濕地保育法第27條第1項所須擬具濕地影響說明書提出義務，參加人提出之環說書仍應依據前揭「國家重要濕地保育計畫」說明系爭開發案與濕地明智利用、確保零損失原則並無扞格、或其該當國家重要建設而有凌駕濕地保育之公益存在，而被告環評會之審查亦應秉持濕地保育法之立法精神，實質審議系爭開發案是否存在無法迴避重要濕地且無其他替代方案，並於許可開發時說明具體事由。然查，參加人製作之環說書第6章所列系爭開發案可能影響範圍之各種相關計畫，並不包含「國家重要濕地保育計畫」（6-1頁），至其所列相關計畫之一「茄定濕地公園開闢工程」有部分敘及國家重要濕地保育計畫內容，但亦表明系爭開發案與茄定濕地公園開闢後之生態環境共榮共存（6-4頁），並詳述當地民眾對系爭開發案之高度支持及開發前交通壅塞之嚴重程度（6-116至145頁）；第7章關於預測開發行為可能引起之環境影響，則未以任何文字敘及系爭開發案可能帶來之濕地生態環境影響，僅稱伊在考量車流之需求與生態環境保護措施之間，願意退縮左右路權線、設計隔離綠帶與土堤，及配合生態調查結果擬定生態影響措施（7-39至41頁），並強調系爭開發案將有效提升當地居民之交通便利性（7-42至44頁）；嗣於第8章「主方案與替代方案路線各項內容統計表」內方敘及系爭開發案將切割且減少濕地面積約52,196平方公尺、影響紅樹林範圍約50公尺、因切割濕地947公尺將對鳥類棲息及活動影響大（8-31頁），但強調系爭開發案若未開發，道路壅塞情況將更形嚴重，且難以發展崎漏社區（8-21頁），是以綜觀還說書全文，均未提及其已遵循濕地明智利用原則之相關憑據等事實，有參加人出具之環說書定稿本乙冊附卷可證。且查，被告第33次環評會議中，已有委員陳建旭、林衍竹、謝杉舟、高志明、內政部營建署城鄉發展分署等人發現參加人前揭環說書之缺漏而要求補正濕地生態環境調查報告及詳述茄定濕地公園之規劃；其中內政部營建署城鄉發展分署並要求參加人應依濕地保育法第27條第1項規定，加強補充環說書第8章之內容（參見環說書定稿本審-22至23頁）；另委員許乃丹、葉桂君亦提及濕地迴避之可能性及先進行茄定濕地公園之規劃始得考量系爭開發案與其他方案之可行性（參見環說書定稿本審-9至11頁），然參加人均僅以原處分公告事項二所載內容予以回覆，事後亦無任何補充之情況下，當日便通過系爭開發案之環評審查結論等情，亦有該次環評會議紀錄一份在卷可佐（見本院卷1第39至47頁），則被告環評會於欠缺足以審酌國家重要濕地保育計畫內容之條件下，遽行通過環評審查，不僅明顯欠缺充足之資訊，亦有未及審酌環評法施行細則第19條第1款之違法。C、雖被告辯稱：國家重要濕地保育計畫僅係行政計畫，並無實質內容，而茄定濕地公園開闢工程始為前揭計畫之落實，而伊已將茄定濕地保育利用計畫及茄定濕地公園納入環說書第5、6章範圍內，並於第8章按該計畫規劃相關保護對策。且國家重要濕地保育計畫成立後，被告因應茄定濕地被公告為國家重要濕地，已於101年配合辦理變更興達港漁業特定區計畫，並將系爭開發案以東茄定濕地範圍用地變更為公園用地，以配合茄定濕地公園之設置，但仍將系爭開發案規劃為道路用地而未變更，是以國家重要濕地保育計畫已於上開都市計劃中予以審認並整體考量，故系爭開發案並未與周圍相關計畫顯著不利之衝突及不相容之情形云云。惟查：a、被告都市計畫委員會固於國家重要濕地保育計畫通過後，於101年辦理變更興達港漁業特定區計畫，將系爭開發案東側茄定濕地範圍變更為公園用地，而仍將系爭開發案規劃為道路用地，並將道路長度由1,540公尺縮減為947公尺、原規劃路寬30公尺調整為15公尺、設置隔離綠帶、隔音牆、土堤、劃定排水溝渠、設置生態廊道、改變路燈設置等措施，但其通過前揭變更都市計畫亦附註：「因本案道路（指系爭開發案）開闢依法須進行環境影響評估，故本案俟環評審查通過後再報內政部核定。為減輕對生態環境之影響，請工務局新建工程處就原道路路線及下列3個替代路線方案進行評估並納入環境影響說明書內，提環評會審查‧‧‧」等語，有參加人環說書節本、被告都市計畫委員會101年12月27日第25次會議紀錄一份在卷足參（見本院卷1第221至223頁），此即說明被告都市計畫委員會固於國家重要濕地保育計畫通過後，有斟酌上開計畫而變更區內土地規劃，但因其都市計畫本身毋須經過環評審查，反而系爭開發案依法應經環評審查，故其僅於原規劃道路外，再提出數個替代方案，而要求參加人應以數案併陳方式供環評會審查。由是觀之，被告都市計畫委員會僅就興達港漁業特定區全區範圍審酌國家重要濕地保育計畫之相關性，至系爭開發案應另經環評審查之故，而將之抽離對待，並以系爭開發案與其他替代方案數案併陳方式交由後續之環評會執行審查。乃被告及參加人於本件環評審查中，再以國家重要濕地保育計畫業已於「變更興達港漁業特定區計畫」內予以斟酌而未改變道路規劃為由，作為系爭開發案已無需重複考量國家重要濕地保育計畫之相容性，則系爭開發案無論於區域規劃之始乃至通過環評審查程序結束之際，事實上從未將國家重要濕地保育計畫指導方針及保育原則納入考量，均已明顯逸脫上開計畫所欲執行之行政管制。b、次查，國家重要濕地保育計畫所列之竹滬鹽田濕地共計171公頃，業已被1-1號道路一分為二，以北始屬茄定濕地公園預定地（面積116公頃），以南則為遊艇專用區（面積47公頃），爾後1-4號道路（即系爭開發案）之規劃再將既有之濕地予以細分，1-4號道路以東屬興達港漁業特定區計畫公園預定地（面積82公頃），以西則屬茄定區都市計畫範圍（面積34公頃），被告都市計畫委員會復於102年9月27日審查會議中再將1-1號道路以南之遊艇專用區變更為公園用地。惟因被告環評會第33次會議中對系爭開發案通過環評審查附加動工條件，被告工務局養護工程處始於上開茄定濕地公園開闢工程附加濕地保育利用計畫及送被告環評會審查，但限定濕地保育利用計畫實施範疇限於1-1號道路以北、系爭開發案以東之國家重要濕地範圍內（即前揭興達港漁業特定區計畫公園預定地，面積82公頃），而上開濕地保育利用計畫係於被告環評會104年6月23日第38次會議經修正後通過環評審查等情，有被告提出國家重要濕地保育計畫網頁查詢資料、茄定濕地公園規劃報告書、被告環評會第38次會議紀錄等文件在卷可證（見本院卷1第315至337頁），足見被告前已開闢之1-1號道路及即將開闢之系爭開發案都已切割或將切割國家重要濕地，而國家濕地保育計畫其實僅於系爭開發案以東、1-1號道路以北之82公頃濕地範圍內予以落實，且此乃被告環評會第33次會議附加條件以後之結果；佐諸參加人103年7月環說書三版第6章內關於茄定濕地公園開闢工程並無任何具體內容規劃（參見環說書三版6-4頁）、第5章5.7節列有茄定濕地公園開闢與管理策略，但僅大致解說公園內包含解說中心與主入口服務區、生態保育區、生態遊憩區、生態淨化區及系爭開發案等硬體設施（參見環說書三版5-34至36頁），雖經環評委員謝杉舟要求參加人提出前揭工程規劃說明及其具體做法，但參加人始終未曾提出乙節，復如前述，則擺在被告103年7月17日第33次環評會中之茄定濕地公園開闢工程計畫，僅有名稱而無實質。雖被告事後於環說書定稿本第5章5.7節欄內增設「茄定濕地保育利用計畫」，並說明其內容包含：1、濕地保育利用規劃；2、改善現有濕地現況；3、調節水域；4、調整水路；5、種植水生植物；6、提供候鳥覓食環境；7、營造候鳥棲息環境等語（見環說書定稿本5-41至43頁），於第8章亦增列「茄定濕地保育利用計畫」為其生態環境保護對策（見環說書定稿本8-6頁），但此部分內容為103年7月17日環評會議所無之資料，而環說書定稿本增設「茄定濕地保育利用計畫」理由，完全複製原處分公告事項二第2款所列內容，足見環說書定稿本第5、8章內容增列「茄定濕地保育利用計畫」實係被告環評會103年7月17日第33次會議決議有條件通過環評審查結論後參加人所增補，並照本宣科，更無論茄定濕地保育利用計畫事實上係被告工務局養護工程處於該次會議後經數次修改、調整後，始經被告環評會104年6月23日第38次會議中修正通過，由是益證被告環評會103年7月17日通過系爭開發案環評審查結論當下，根本無所謂之「茄定濕地保育利用計畫」存在。乃被告逕以原處分環評審查結論所附條件，擷取作為茄定濕地公園開闢工程規劃內容，繼之轉變為環說書已審酌國家重要濕地保育計畫之理由，以辯解環說書業已藉由茄定濕地公園開闢工程之規劃而考量國家重要濕地保育計畫之目標而研擬濕地保育利用計畫云云，亦屬無據。

七、綜上所述，原告主張本件原處分係屬有條件通過環評審查，然該處分並未記載理由或綜合評述，且環評審查結論乃係基於不完全資訊、復未將國家重要濕地保育計畫列入系爭開發案之周遭相關計畫予以考量，明顯違背環評法施行細則第19條第1款規定等情，尚屬有據，依此，系爭開發案是否對環境無重大影響之虞而無須繼續進行第二階段環境影響評估審查，顯未經被告環評會充分斟酌相關事項，其所為之判斷自有違法；訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，原處分有無違反比例原則等其餘主張，核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭