最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第285號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第285號

上訴人

聯成豐營造工程有限公司

代表人

侯泰豐

訴訟代理人

常照倫 律師

被上訴人

台灣自來水股份有限公司第五區管理處

代表人

歐秋聲

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國104年5月26日高雄高等行政法院103年度訴字第386號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與被上訴人「嘉義縣華興水管橋搶救工程」（下稱系爭工程案）採購案，因上訴人代表人出借上訴人牌照供嘉南重機械有限公司（下稱嘉南重機公司）參加投標，涉犯政府採購法第87條第5項後段之妨害投標罪，經臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）民國99年度訴字第960號刑事判決處有期徒刑5月，及科上訴人罰金新臺幣（下同）25萬元，該案並經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）101年度上訴字第190號刑事判決駁回上訴而告確定。被上訴人以103年1月22日台水五工字第1030011570號函通知上訴人其有政府採購法第101條第1項第6款規定之情事，將刊登政府採購公報。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）判決駁回；上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

（一）系爭工程係經2次減價後，由上訴人以最低價得標，並負責提供及控管施工經費，現場則由第三人黃國寶統籌施作，此由上訴人於系爭工程開工當日，即匯款200萬元至訴外人黃國寶經營之嘉南重機公司，作為系爭工程之開辦費，工程施作期間，不僅派人至現場控管工程品質，負責人侯泰豐亦曾至工程現場巡視，且與被上訴人相關往來函文，亦經由上訴人內部分層負責處理，藉以控管工程進度及品質，最後並進行工程結算等節，足證上訴人與黃國寶間，確為合作關係，非「借牌」。上訴人就系爭工程所投入之資金、人力及智慧財產等金錢及腦力之支出，絕非一般借牌工程，實無政府採購法第87條第5項後段之妨礙投標之行為。

（二）縱認上訴人有借牌投標參與採購行為，此破壞公平採購程序亦於開標時已發生，則適用行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效，除經機關於開標前發現不予開標之情形外，應自開標時起算，而系爭工程係於98年1月6日上午10時開標，距被上訴人作成處分日之103年1月22日，顯逾行政罰之3年時效。另行政罰法第27條第2項已明文規定裁處借牌投標之裁處權應自行為終了時起算，縱使政府採購法第101條第1項第6款與行政罰法第27條第2項就時效起算點規定適用上有扞格之疑義，應循修法途徑解決，惟於修法前，仍應作對人民有利之解釋。依此，縱上訴人有借牌投標之行為，借牌投標之行為係自投標時起至工程完工驗收止，而按行政罰法第27條第2項之規定，機關裁處借牌投標之裁處權應自行為終了時（即工程完工經驗收止）起算裁處時效，今系爭工程驗收完成之時間為98年7月9日，嗣經被上訴人作成處分之日（103年1月22日），亦顯逾行政罰規定之3年時效。

（三）本件刑事程序中上訴人僅遭科處罰金25萬元，上訴人負責人則遭判處有期徒刑5月，惟政府採購法第103條第1項之規定係以廠商之刑事判決結果為區分基準，而非以廠商代表人或廠商員工之刑事判決結果為準，縱認上訴人有借牌投標之情形，而上訴人僅遭科處罰金之刑，依照政府採購法第103條第1項之文義解釋，自僅得依照同條項第1款停權1年，被上訴人以政府採購法第103條第1項第2款將上訴人停權3年，已有違誤等語，求為判決申訴審議判斷及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，招標機關依政府採購法第101條第1項各款對廠商所為應刊登政府採購公報之通知，「具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。」另據行政院公共工程委員會（下稱工程會）101年10月18日工程企字第10100391340號函釋，裁處權時效之起算，倘須以依其他法律或自治條例規定始得處罰為前提，則應待處罰要件客觀上全部具備而得處罰時，始開始計算時效。故依政府採購法第101條第1項第6款規定所為停權處分之裁處權時效之起算，應自第一審有罪判決宣判日起算。據此，本件之裁處權時效最早應自100年12月23日嘉義地院刑事庭為有罪判決之日起算，被上訴人於103年1月22日發函通知將上訴人刊登政府採購公報，自難認已逾行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）參酌本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議之意旨，參與採購之廠商如有政府採購法第101條第1項第6款情形，機關應將其事由刊登政府採購公報，並依同法第103條第1項規定予以停權，此屬機關對違規廠商違反行政法上義務行為之非難，係屬裁罰性不利處分，其裁處權時效自應有行政罰法第27條第1項、第2項規定之適用。又政府採購法第101條第1項第6款既規定，機關辦理採購，發現廠商犯同法第87條至第92條之罪，「經第一審為有罪判決者」，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。則依該條之規定，廠商犯第87條至第92條之罪，應將之刊登政府採購公報者，必須經第一審為有罪判決後，始得為之，故該條項既將「經第一審為有罪判決者」列為處分之前提要件，則其3年裁處權時效，即應自該條款構成要件事實成立時起算，即屬該當行政罰法第27條第2項所指違反行政法上義務構成要件結果發生時之要件。其中工程會於103年12月15日以工程企字第10300435550號函謂：政府採購法第101條第1項第6款既謂「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」，則其裁處權時效起算時點為第一審判決發生效力時，有宣示者，自宣示時起算；無宣示者，自判決書送達廠商時起算等語，即與前揭規範意旨相符，自得予以援用。換言之，裁處權時效自違反行政法上義務之行為終了或結果發生時即當然起算時效，除具備行政罰法第27條第3項或第28條規定所生另有時效起算點或時效停止事由外，不因任何原因得以阻礙時效之進行。縱使處分機關未必知悉行為人違章事實之存在，仍不妨礙處分機關裁處權時效之起算，又何以單就政府採購法第101條第1項第6款之違章要件事實需例外對待，且處分機關如何即時知悉廠商違反政府採購法之案件業經普通法院一審裁判，此屬司法行政與其他體系機關間如何達成行政協助或資訊分享或告知之事項，尚非無法克服處分機關無從知悉判決宣示內容之障礙，是故前揭工程會103年12月15日函釋確屬符合政府採購法第101條第1項、行政罰法第27條等規定之細節性規範，合先敘明。

（二）上訴人之負責人侯泰豐因執行業務犯政府採購法第87條第5項之罪，既經第一審刑事判決判處有期徒刑5月；而上訴人亦依同法第92條規定經第一審刑事判決科處罰金25萬元，則依前揭規範之說明，上訴人自是該當政府採購法第101條第1項第6款規定被上訴人得為處分之構成要件事實。雖上訴人於原審法院訴訟程序再度爭執其負責人侯泰豐並無違反政府採購法第87條第5項之罪云云，惟按，政府採購法第101條第1項第6款已明示，犯同法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，機關即「應」將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報；復於同法第103條第1項第1款但書規定：但經判決無罪確定者，應註銷之等語，此即說明只要廠商該當政府採購法第101條第1項第6款之要件，辦理採購機關就必須為該條所示之處分，此與廠商是否確實違犯同法第87條至第92條之罪，並非辦理採購機關可得審究之事項，縱使普通法院第一審有罪判決可能嗣後經審級救濟制度予以撤銷改判，依政府採購法規範意旨，此僅是處分機關應於事後註銷業經刊登政府採購公報之內容而已，亦非謂處分機關對於廠商於符合政府採購法第101條第1項第6款要件事實後，尚得對廠商是否得為該條所示處分及刊登政府採購公報之措施存有裁量權限。今上訴人因犯政府採購法第87條第5項後段、第92條之罪，經嘉義地院99年度訴字第960號刑事判決為有罪判決乙節，依同法第101條第1項規定，被上訴人即「應」為本件原處分，況上開刑事判決經上訴人提起上訴後，仍為上訴審之臺南高分院以101年度上訴字第190號刑事判決予以維持而告確定，則被上訴人原處分及其刊登政府採購公報之措施，亦不發生事後應予註銷之情事。乃上訴人逕以被上訴人怠於行使調查權，復於本院再行爭執前揭刑事確定判決所確認之事實，意欲重啟調查、重新審理云云，實屬無據，要無足取。

（三）嘉義地院99年度訴字第960號刑事判決主文係於100年12月23日宣判，揆諸前揭說明及工程會103年12月15日函釋意旨，被上訴人既以原處分表明上訴人存有政府採購法第101條第1項第6款事由，茲依該規定通知及將刊登政府採購公報等語，則被上訴人原處分之裁處權時效起算點即應自嘉義地院99年度訴字第960號判決宣示時起算行政罰法第27條第1項之3年時效。今被上訴人係於103年1月22日以台水五工字第10300011570號函作成上開原處分，並經上訴人於翌日即103年1月23日收受，則被上訴人作成原處分至通知上訴人之日止，均尚未逾行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效。

（四）政府採購法第87條至第91條係以自然人為處罰對象，法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯，惟倘犯罪之該自然人為其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定亦負有刑責，應科以該條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，是廠商之代表人因執行業務，代表公司參與政府採購，犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，應認該廠商已符合同法第101條第1項第6款之要件，而有該條款之適用。又行政罰之目標在維持行政秩序，以維持公共利益，因此行政責任之內涵，視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵，俾截阻受管制對象將責任諉由第三人承受之可能性。是廠商之負責人（從業人員）因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101條第1項第6款之要件。再觀之政府採購法第103條第1項規定，已區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同，然廠商既為擬制之行為主體，不可能被判處有期徒刑，足見第101條第1項第6款規定應包括廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，否則政府採購法第103條第1項第1、2款之區分將無實益。故為防止廠商規避相關規定，工程會乃基於「目的論解釋」，將政府採購法第101條第1項第6款之「人」，解釋為包括「申訴廠商」在內，並未違背該法文意及論理法則，符合政府採購法第101條第1項第6款之立法目的為由，因將申訴審議判斷、原處分（含異議處理結果）均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：

（一）本案工程係於98年1月6日開標，工程驗收完成之時間則為98年7月9日，距離被上訴人作成處分之l03年1月22日，無論係以工程開標完成或工程完工經驗收止起算裁處時效，均已逾行政罰法第27條規定之3年時效，原判決已有適用行政罰法第27條第1項、第2項不當之違法。

（二）政府採購法第103條第1項第1款及第2款規定係以廠商之刑事判決為區分基準，而非以廠商代表人或廠商員工之刑事判決結果為準，原判決逾越文義解釋而以目的論解釋擴張政府採購法第103條第1項第2款之適用範圍至法人代表人之刑事判決結果，顯有違反法律保留及適用政府採購法第l03條第1項不當之違法。

六、本院查：

（一）政府採購法第87條第5項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之處罰。」第101條第1項第6款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」第103條第1項第1款規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」

（二）鑑於法人係法律所創設而為權利及義務之主體，本身無法自為法律行為，須藉由自然人代為法律行為，故參與政府採購之廠商為法人者，其代表人代表公司所為之行為即視同法人自身之行為，是廠商有政府採購法第101條第1項所列各款應刊登政府採購公報事由，自包括其代表人因執行業務，代表公司而為者。又政府採購法第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」係因廠商無法服刑，是對該廠商另處以罰金刑；而於廠商不可能因犯政府採購法之罪被判處有期徒刑或拘役之情形，政府採購法第103條第1項猶規定廠商有同法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」，視其是否被判處有期徒刑或拘役、罰金、緩刑，分別定有3年、1年不等之停權期間，足見第101條第1項第6款所指「廠商」係包括其代表人犯上開罪行經判決有罪者甚明。工程會95年12月28日函釋略謂：「依政府採購法第101條第1項第6款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」即同斯此旨，且係工程會以採購主管機關之地位，基於目的論解釋，對政府採購法第101條第1項第6款適用疑義所為解釋，無違該條款之立法目的。原判決援引為本件停權處分適法之論據，均無不合。上訴意旨再執與原審雷同之主張，以政府採購法第103條第1項第1款及第2款規定係以廠商之刑事判決為區分基準，而非以廠商代表人或廠商員工之刑事判決結果為準，本件上訴人所涉事實，應適用政府採購法第101條第1項第1款規定為停權處分，指摘原判決逾越文義解釋而以目的論解釋擴張政府採購法第103條第1項第2款之適用範圍至法人代表人之刑事判決結果，顯有違反法律保留及適用政府採購法第l03條第1項不當之違法云云，乃其個人主觀歧異之法律見解，無可採取。

（三）另原判決已敘明：上訴人前於97年間參與被上訴人所辦理系爭採購案，其代表人侯泰豐因執行業務，而有政府採購法第87條第5項後段容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為，遭嘉義地院100年12月23日99年度訴字第960號刑事判決有罪（有期徒刑5月），侯泰豐不服，提起上訴，亦經臺南高分院101年度上訴字第190號刑事判決駁回上訴確定在案，遂認定上訴人有政府採購法第101條第1項第6款規定之情形，乃以原處分通知擬將上訴人依該法條規定刊登政府採購公報，於法並無不合。又廠商之代表人因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯政府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101條第1項第6款之要件。則依該條之規定，廠商犯第87條至第92條之罪，應將之刊登政府採購公報者，必須經第一審為有罪判決後，始得為之。從而，其3年裁處權時效，即應自第一審為有罪判決之翌日起算等情，業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無上訴意旨所指違背法令之情事。

（四）再行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後，自該結果發生時起算。查政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能（政府採購法第1條參照）。而政府採購法第101條第1項第6款既規定，機關辦理採購，發現廠商犯該法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。可知，該款停權處分以廠商犯第87條至第92條之罪及經第一審為有罪判決為要件。原判決以上訴人之代表人侯泰豐因執行業務，而有政府採購法第87條第5項後段妨害投標之行為，遭嘉義地院100年12月23日99年度訴字第960號刑事判決有罪（有期徒刑），而認被上訴人於103年3月19日以原處分為本件之裁處，並未逾越3年之裁處權時效等由，本院核無不合。上訴意旨再執本案工程係於98年1月6日開標，工程驗收完成之時間則為98年7月9日，距離被上訴人作成處分之l03年1月22日，無論係以工程開標完成或工程完工經驗收止起算裁處時效，均已逾行政罰法第27條規定之3年時效等陳詞，指摘原判決適用法令錯誤，核屬無據。

（五）本院103年6月份第1次庭長法官聯席會議，係就廠商有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」之情形，機關依同法第102條第3項規定為停權處分，其裁處權時效如何起算所為決議；與本件係以上訴人合致同法第101條第1項第6款情形，而依同法第102條第3項規定為停權處分，兩者構成要件容非相同，其裁處權時效起算點自屬有別，本院上開決議，於本件無從比附援引。另工程會103年12月15日工程企字第10300435550號函所附「政府採購法第101條第1項各款裁處權時效之起算時點判斷原則」，就政府採購法第101條第1項第6款之裁處權時效起算時點，認應自「第一審判決發生效力時，有宣示者，自宣示起算時；無宣示者，自判決書送達廠商時起算。」已經原判決援引該函釋論述甚詳；本件既非以合致政府採購法第101條第1項第1款情形而為停權處分，自無上開函釋就該第1款之裁處權時效起算時點，所為「除經機關於開標前發現不予開標之情形外，自開標時起算。屬分段開標者，依相關段之開標時起算。無開標程序者，以文件達到機關時起算」之判斷原則之適用，上訴人執上開本院聯席會議決議及工程會函附之判斷原則，指摘原判決違法，容有誤解，亦無可採。

（六）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴論旨執其法律上見解之歧異，就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異