最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第637號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第637號

上訴人

藝松企業股份有限公司

代表人

黃王彩華

訴訟代理人

羅豐胤 律師

訴訟代理人

廖學能 律師

被上訴人

彰化縣政府

代表人

魏明谷

訴訟代理人

林孟篁

張訓嘉 律師

　李元棻 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年12月30日臺中高等行政法院103年度訴字第449號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於彰化縣○○市○○里○○路○段317之2號設廠，從事五金零件電鍍作業，製程廢水含六價鉻、銅、鎳及鋅等重金屬，經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱「彰化地檢署」）於民國102年12月10、11日會同行政院環境保護署（下稱「環保署」）環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱「中區督察大隊」）至彰化地區稽查，查獲上訴人、祥賀電鍍工業有限公司（下稱「祥賀公司」）、蘇振輝工業股份有限公司（下稱「蘇振輝公司」）、啟耀金屬工業有限公司（下稱「啟耀公司」）及新全發電鍍有限公司（下稱「新全發公司」）等5家公司（前3家下合稱「上訴人等3家公司」）涉埋設暗管並使用共管，以非法繞流之方式將未經處理之電鍍廢水排放至部分農田灌溉渠道即東西三圳（下稱「東西三圳」）內，致下游引用東西三圳灌溉之農田土壤遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準〔被上訴人先後以102年7月5日府授環水字第1020198166號、102年7月5日府授環水字第1020263716A號、102年9月4日府授環水字第1020263716號、102年11月6日府授環水字第1020340679號、102年11月20日府授環水字第1020358055號及102年12月19日府授環水字第1020384062號等公告陸續公告受污染農田為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，並限制農作（下合稱「第一次公告」）〕。被上訴人嗣後核認上訴人等3家公司、啟耀公司及新全發公司為土壤及地下水污染整治法（下稱「土污法」）第2條第15款第2目之「污染行為人」，乃以103年1月21日府授環水字第1030019260號函認定其等為污染行為人及其污染之農地筆數為288筆，並依土污法第13條第1項規定，命上訴人於文到10日內提送具改善整治意願及改善整治能力之相關證明文件，且於文到2個月內提送初步控制計畫（下稱「前處分」）。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人重新查證後，認其訴願有理由，另依環保署辦理「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫（第2期）」及被上訴人所屬環境保護局（下稱「環保局」）執行「102年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫」調查結果重新認定，改以上訴人等3家公司埋設暗管並使用共管，以非法繞流之方式將未經處理之含重金屬電鍍廢水排放至東西三圳內，致位屬非法排放下游處且長期引用東西三圳作灌溉用水致土壤重金屬濃度高過管制標準約43.9公頃，其污染筆數共計242筆地號土地（233筆污染坵塊，下稱「系爭土地」）遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準，屬土污法第2條第15款第2目所定之「污染行為人」，乃分別以103年4月18日府授環水字第1030117488號及103年4月22日府授環水字第1030118089號等公告新增上訴人為污染行為人及其污染影響範圍為系爭土地，並廢止第一次公告（下合稱「修正公告」），且於103年4月22日以府授環水字第1030117804號函檢附該修正公告（原判決漏載「檢附修正公告」）命上訴人於文到10日內提送具改善整治意願及改善能力之相關證明文件，並依土污法第13條規定於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並廢止前處分（下稱「原處分」）。上訴人不服，提起訴願經駁回後，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱「原審法院」）103年度訴字第449號判決（下稱「原判決」）駁回後，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。

二、上訴人起訴主張略以：

㈠被上訴人前於103年1月21日作成前處分，於訴願程序繫屬中，被上訴人竟以原處分片面撤銷前處分，復就相同原因事實，再為原處分，有重複處分及違反行政程序法第8條誠信原則之疑慮。又上訴人經彰化地檢署起訴後，目前繫屬於臺灣彰化地方法院（下稱「彰化地院」）103年度訴字第166號刑事案件審理中，上訴人有無污染東西三圳等情，均尚待法院審認，被上訴人片面依彰化地檢署之卷宗資料，作為認定上訴人之行為與系爭土地受污染具因果關係的唯一證據，顯有不當。

㈡被上訴人主張遭污染之系爭土地，多有鋅之重金屬污染，惟上訴人於製程中使用相當少量的鋅，該等土地是否即係上訴人排放之電鍍原廢水所致，容有疑義。又如彰化縣○○鎮○○段391、401、476、228、400地號土地經認定有鎘之重金屬污染，惟上訴人在製程中並未使用鎘，且該土地亦無上訴人大量使用之銅沉積；又同段第278、275地號土地經認定有鋅之重金屬污染，同段第943、257地號土地經認定有鉻之重金屬污染，惟皆無上訴人大量使用之銅、鎳沉積，是以，系爭部分土地之重金屬沉積特徵與上訴人使用之電鍍原料特徵不符，應非上訴人排放之電鍍原廢水所導致。再者，東西三圳沿岸之電鍍工廠共有上百間，加上其他鐵工廠、紡織工廠、染整工廠更是不計其數，且絕大部分電鍍工廠所產生之廢水，多含有鉻、銅、鎳等重金屬元素，然被上訴人怠為調查東西三圳沿岸電鍍工廠之污染情形，逕將整治東西三圳之行政責任全數推由上訴人等3家公司負責，違反行政程序法第7條之比例原則。況本件於事發後，行政院農業委員會（下稱「農委會」）已針對福馬圳灌溉區及東西三圳灌溉區之調查結果，檢驗報告均顯示訂有食品衛生標準之鎘、汞、鉛3項皆符合標準，其餘未訂有食品衛生標準之鉻、鎳、銅、鋅、砷5項重金屬含量均在正常背景值範圍內，該灌溉區所生產稻穀並未超過食品衛生標準，亦與原處分認為上訴人之行為，致引灌東西三圳之水有重金屬污染系爭土地之情有間。再者，依國立臺灣大學（下稱「臺大」）生物環境系統工程學系（下稱「環工系」）張文亮教授於中央社2002年6月10日所擬文章，標題「郝龍斌說重金屬污染農地事件2年內徹底改善」、被上訴人環保局於網頁上公告其於91年2月至8月執行「319公頃農地土壤重金屬調查與場址列管計畫」、臺大環工系張尊國教授於91年6月28日發表「臺灣地區土壤污染現況與整治政策分析」乙文可知，彰化縣轄內農地早已受有嚴重污染，絕非僅因上訴人違法排放電鍍廢水所致，是被上訴人以「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果彙整」（下稱「調查結果彙整」）記載於東西三圳所採集之底泥超過土壤污染管制標準等語，作為認定上訴人系爭排放廢水行為乃系爭土地受有污染具因果關係之證據，顯有不當。

㈢被上訴人曾以前處分認定上訴人與啟耀公司等共5家公司違反土污法規定，復經被上訴人於103年4月22日來函廢止前處分，改命上訴人等3家公司於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，惟啟耀公司已不在原處分範圍內。然依彰化地檢署102年度偵字第9940號起訴書所載，啟耀公司排放電鍍廢水所致污染之場址，同為彰化縣○○鎮之部分農地，乃被上訴人僅命啟耀公司繳納300萬元，即同意免除該公司依土污法所應負之整治責任。準此，本件縱經認定上訴人仍應負擔整治責任，請審酌被上訴人處理啟耀公司之方式，而非命上訴人肩負彰化縣○○市、○○鎮引灌東西三圳之全部農地之整治責任等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人答辯略以：

㈠被上訴人於103年1月21日作成之前處分，係依環保署辦理「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫(第2期)」及被上訴人環保局「102年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫」之調查結果。又依行政程序法第9條之規定，被上訴人前依環保署103年3月27日「確認彰化地檢署查獲之5家電鍍廠污染農地範圍及相關處分後續辦理方式」會議結論，辦理影響範圍污染農地及相關整治經費修正，已撤銷前處分，未有重複處分及違反行政程序法第8條之情事。

㈡環保局人員及環保署督察人員於102年9月5日東西三圳停水期間查獲上訴人等3家公司透過共用雨水貯槽溢流管線溢流電鍍原廢水至東西三圳之事實。又依中區督察大隊102年9月5日之督察紀錄，督察人員自東西三圳排放口採集含有鉻、銅、鎳等重金屬，且導電度為3,010μs／cm之廢水數瓶（即排放口⑴之樣品），與上訴人電鍍製程及其氰系、鉻系、酸鹼系儲槽之重金屬物質、導電特性相同。再依彰化地檢署系爭起訴卷宗資料、相關陳述及證詞、102年12月10日彰化地檢署至上訴人開挖勘驗照片，足證上訴人等3家公司於95年以前，已將廠內未經處理之電鍍原廢水，確有埋設暗管並使用共管，以非法繞流方式將未經處理之電鍍廢水，非法排放至大竹大排及東西三圳致系爭土地遭受重金屬污染。另依被上訴人94年至103年間查獲東西三圳沿岸相關事業（金屬表面處理業即電鍍業）違反水污染防治法裁處資料，94年至103年間設置於東西三圳沿岸，未依規定排放事業廢水遭被上訴人裁罰之電鍍業者，除上訴人外，僅有10家業者遭受裁罰。

㈢採集上訴人於東西三圳排放口水流上游及下游數十公尺處之底泥送驗，發現排放口水流上游5公尺處（CH-SD01）底泥表土之鉻、銅、鎳重金屬含量均符合土壤污染管制標準，惟排放口水流下游10公尺（CH-SD02）及30公尺處（CH-SD03）底泥表土之銅、鎳重金屬含量均大幅逾越「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法」（下稱「底泥指標辦法」）上限值及土壤污染管制標準，鉻含量亦高於上游處底泥檢驗結果，足證東西三圳灌溉用水自上訴人等3家公司設置之排放口下游，開始遭受電鍍業者長期排放未處理原廢水所污染。又採集上訴人等3家公司頻繁排放未處理原廢水至大竹大排排放口水流下游位置之底泥送驗，其下游400公尺處（SD05-1）底泥表土之鉻、銅、鎳重金屬含量均逾越底泥指標上限值及土壤污染監測標準，其中含銅量更逾越土壤污染管制標準，甚至排放口下游750公尺處（SD02-1）底泥表土之鉻、銅、鎳重金屬含量均大幅逾越底泥指標上限值及土壤污染管制標準。另排放口下游750公尺處（SD02-1）堤岸左、右側農地於102年6月前均引大竹大排為灌溉水源，迄102年6月該處堤防坍塌，右側農地改以地下水源為灌溉水源，左側農地仍續引大竹大排為灌溉水源。受託單位於102年12月間採集該2處農地土壤送驗，發現僅左側農地土壤之銅、鎳含量逾越食用作物農地土壤污染管制、監測標準，且距離引灌點越近之土壤遭受污染程度越嚴重；反之，右側農地之土壤則未有受重金屬污染之跡象，足見大竹大排排放口下游750公尺處之左側農地，應屬新受污染之農地，右側農地則因102年6月起改以地下水源灌溉而未有明顯遭受污染跡象。可推論上訴人等3家公司自102年9月間遭查獲繞流排放未處理原廢水至東西三圳後，疑大量將原注入東西三圳之原廢水大量排放至大竹大排，因而導致上開左側農地遭受銅、鎳等重金屬污染，右側農地於102年6月後改以地下水源灌溉始未受污染。

㈣依臺灣彰化農田水利會103年1月17日以彰水管字第1030000949號函說明被上訴人列管農地引灌水源所屬灌排系統資料，足證系爭土地實際引灌水源均源自東西三圳，再經分線、支線、主給及小給渠道經各筆農地引灌。又依上訴人水污染防治許可證所載，上訴人每日產生約48立方公尺即相當於48公噸之原廢水，且94年以前即埋管利用道路側溝排放原廢水至東西三圳，95年以後更設置繞流管線藉溢流管道排放原廢水至東西三圳，故以每日排放數十公噸原廢水估計，上訴人長期排入東西三圳再沿灌溉水路流向鐵山支線灌溉小組內各支線、分線、主給、小給等渠道之重金屬污染物不知凡幾，其經年累月持續排入灌溉渠道之污染物，即導致系爭土地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染。從而上訴人繞流排放原廢水之行為，與系爭土地受污染之結果間即具有相當因果關係。再衡酌彰化農田水利會僅於上訴人東西三圳排放口下游數監視點發現灌溉水含有重金屬銅、鎳，且排放口下游10、30、50公尺處底泥均驗出與電鍍製程相同之重金屬污染物等客觀事實，足見上訴人將未處理原廢水排入東西三圳後，電鍍製程使用之重金屬確已沿灌溉水源流向中、下游渠道。

㈤上訴人明知其負有採行水污染防治措施、不得繞流排放至灌溉渠道等義務，竟繞流排放原廢水至東西三圳，縱無污染下游農地之故意，亦難脫免其過失責任。又依本院101年度判字第1086號、101年度判字第475號及96年度判字第1953號等判決意旨，上訴人既受認定為系爭土地之污染行為人，即應負擔終局整治責任，無論嗣後是否尚有其他電鍍業者應與上訴人等3家公司共同負擔整治責任，均無礙原處分及訴願決定依土污法第43條第1項、第3項及第9項規定命上訴人等3家公司就整治費用負連帶清償之責任。故原處分就本件整治費用之估算、預告整治費用及命上訴人提出財力證明等義務，亦屬合法有據。至啟耀公司坐落地點及繞流排放未處理原廢水之灌溉渠道與上訴人顯不相同，被上訴人依水路流向及污染結果等客觀事證核算啟耀公司應負擔之整治費用，自與上訴人應負擔之金額相異，實難推論原處分有何違法不當之處。另原處分所稱102年度第1期作農地污染控制場址農作物，被上訴人業於102年6月28日運至溪州垃圾焚化廠完成銷毀作業等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠被上訴人於103年1月21日所為前處分係依環保署辦理「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫(第2期)」及被上訴人環保局「102年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫」之調查結果，認定上訴人之非法排放電鍍廢水行為，造成長期引用東西二、三圳之57.4公頃之灌溉區土壤重金屬污染，故命上訴人提送污染控制計畫。惟被上訴人嗣後依環保署103年3月27日「確認彰化地檢署查獲之5家電鍍廠污染農地範圍及相關處分後續辦理方式」會議結論，辦理影響範圍污染農地及相關整治經費修正，已撤銷前處分，再為本件之原處分，自無上訴人所指稱有重複處分及違反行政程序法第8條誠信原則情事。又原處分係以上訴人上開行為致系爭土地遭受重金屬污染，為土污法第2條第15款第2目所定之污染行為人，應依同法第13條第1項規定負清除責任，命上訴人於文到10日內提送具改善整治意願及改善能力之相關證明文件，並依土污法第13條規定於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，至於原處分說明欄第5項有關連帶清償8,760萬元之記載，係屬預告性質，被上訴人因上訴人未提送具改善整治能力之相關證明文件，另以103年5月14日府授環水字第1030152532號函通知上訴人繳納上開代履行費用8,760萬元。是原處分效力並未涵蓋被上訴人命上訴人繳納上開代履行費用8,760萬元之部分，僅就上訴人是否屬系爭土地遭受重金屬污染之行為人，其應否負清除責任之部分予以論斷。

㈡依蘇振輝公司負責人蘇振輝於103年1月2日彰化地檢署102年度偵字第10151號案件檢察官訊問程序時之證述、祥賀公司負責人張建雄於彰化地檢署102年度他字第1999號案件102年12月18日檢察官訊問程序時之陳述、該公司前負責人張友堂於彰化地檢署102年度他字第1999號案件102年12月18日偵訊程序及彰化地院102年度聲羈更字第7號案件102年12月31日聲請羈押程序時之陳述、上訴人廠長黃仁松於彰化地院102年度聲羈更字第7號案件102年12月31日聲請羈押程序及102年12月11日至環境保護警察隊第二中隊接受詢問時之陳述、上訴人所雇水電工林逢興於彰化地檢署102年度偵字第10149號案件102年12月25日偵訊時之證述、督導紀錄、管線流向圖示及現場照片以觀，足認上訴人等3家公司早於95年間即設置繞流管線及共同匯流井，共同排放廢水至大竹大排，該3家公司均各自接暗管將廢水共同排放至祥賀公司專用及該3家公司共用之雨水儲存槽，該儲存槽內設有溢流管線，該管線出口處位於東西三圳，是於雨水貯槽內之馬達故障、因故未開啟，或有2顆以上馬達同時排出原廢水至雨水貯槽時，未處理之原廢水即會溢流至東西三圳，該等事實甚為明確，且為上訴人所明知。上訴人稱其雖涉有上開刑事案件，然未經法院為有罪判決確定在案，被上訴人僅依彰化地檢署之卷宗資料，尚難認定上訴人之行為與系爭土地之污染有因果關係等語，即無可取。

㈢依臺灣彰化農田水利會103年1月17日以彰水管字第1030000949號函說明被上訴人列管農地引灌水源所屬灌排系統資料、該水利會104年9月23日以彰水管字第1040013535號函提供東西三圳下游包含草港、大榮、鹿草等3地段農地灌溉圖籍影像資料，及灌溉渠道分佈圖及水路流向說明，可認系爭土地實際引灌水源均源自東西三圳，再經分線、支線、主給及小給渠道經各筆農地引灌。另依調查結果彙整表8疑似污染源製程原水及原廢水檢測結果，上訴人氰系儲槽銅、鉛、鎳、鋅，鉻系儲槽及酸鹼系儲槽銅、鎳、鋅、鉻均超出放流水標準，上訴人稱其製程中僅使用少量之鋅等情，尚非事實。再稽之上訴人水污染防治許可證（文件）記載，上訴人每日生產約48公噸之原廢水，應依水污染防治法申請水污染防治許可證（文件）之事業，應定期更正許可證，並應分別將氰系、鉻系、酸鹼系廢水導入廠內廢水處理區，藉氧化、還原及沈澱處理程序使每公升原廢水中氰化物、鉻、銅、鎳、鉛、鋅含量，降低至符合放流水標準，始能自流放口排入廠房前方之匯流井，再透過合法申請之掛排水管排放至大竹大排。再依調查結果彙整之表3「彰化市東西三圳沿岸底泥調查結果」，環保署於上訴人等3家公司由繞排管線經雨水儲槽排放廢水流入東西三圳之排放口，採集4組底泥，採樣點編號為CH-SD01至CH-SD04，其中CH-SD01位於排放口上游5公尺，其餘採樣位置各為排放口下游10公尺、30公尺、50公尺，檢測結果CH-SD01之上游所採樣底泥均符合土壤污染管制標準；而排放口之下游3處所採樣底泥CH-SD02、CH-SD03、CH-SD04，明顯均逾土壤污染管制標準，足證上訴人等3家公司所排入東西三圳之未處理廢水，造成東西三圳下游之灌溉渠道之底泥，有上開重金屬含量並逾土壤污染管制標準。另系爭土地所含之銅、鎳、鋅及鉻等4種重金屬，均有1至4種逾土壤污染監測標準，有調查結果彙整之表6、7「嘉犁、鐵山支線第一、二階段農地土壤分析結果」可佐。而關於前述東西三圳排放口下游所採樣底泥鉻部分，雖未逾土壤污染管制標準，惟東西三圳係灌溉水渠道，係屬於流通狀態，灌溉水如含有重金屬成分，沈積性較小，而系爭土地為受灌溉農地，將使灌溉水所含有重金屬成分，經年累月沈積。上訴人上開氰系、鉻系、酸鹼系廢水儲槽有銅、鎳、鋅、鉻等4種重金屬，如未經處理，均超出放流水標準，其長期將該廢水逕依上開方式排入東西三圳，致系爭土地所含之銅、鎳、鋅及鉻等4種重金屬，有逾土壤污染監測標準，自符事理常情，上訴人所舉臺灣高雄地方法院103年度矚訴字第1號關於日月光公司排放廢水案之刑事判決意旨，與本件情形並非相同，難為其有利之論據。

㈣依臺灣彰化農田水利會95年至102年各監視點監視水質明細資料，東西三圳中上游「寶部支線取水口」及「山寮支線取水口」灌溉水質自95年至102年均未檢測出銅、鎳等重金屬，反而於上訴人等3家公司位於東西三圳排放口處下，「東西三圳中下游十二張犁支線取水口」監視點自95年即檢測出銅0.24mg/L、鎳0.19mg/L，「鐵山支線取水口」亦自95年即檢測出銅1.37mg/L、鎳1.83mg/L，更下游之「大汴支線取水口」102年多次測得灌溉水質含有鎳0.05mg/L、0.04mg/L、0.65mg/L，可見東西三圳灌溉用水含有重金屬成分，與上訴人等3家公司排放廢水有關。又其雖有未逾灌溉用水水質標準，或部分時段並未檢測出銅、鎳成分，然上訴人排放未經處理之原廢水至灌溉渠道行為時間並非固定，水利會人員採樣亦不定期抽樣，倘能檢測出超出灌溉水標準之樣品，即可推測排放頻率相對更高。是縱有部分時段未檢出重金屬銅、鎳成分，亦僅說明檢測時點所採樣之水質未檢出重金屬而已，無從證明上訴人所排放之廢水未含重金屬。另環保署委託檢測機構採集鄰近上訴人等3家公司廠區之古夷段、牛稠子段下廍小段及新賢段農地土壤並進行檢測，於上訴人等3家公司排放口下游東西三圳沿岸之農地中，30組土壤樣品即有17組土壤中重金屬銅、鉻、鎳含量逾越土壤污染管制標準，屬於典型之金屬表面處理製程污染項目，有調查結果彙整表4、表5可稽。承上各事證，可認上訴人等3家公司排放原廢水後，藉由東西三圳渠道水路流佈至中下游造成污染結果，其間有相當因果關係，且經年累月持續排入灌溉圳道之污染物，致系爭土地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染。尚不得據農委會對於系爭土地灌溉區域之農作物檢驗及調查結果，重金屬含量並未逾食品衛生標準，即主張系爭土地未受有重金屬污染而免其整治復原之責。

㈤依本院101年度判字第475號、96年度判字第1953號判決意旨，上訴人為五金電鍍業者，負有將其所產生之廢水採取污染防治措施之責任，上訴人等3家公司卻共同繞流排放廢水至東西三圳，致污染系爭土地，上訴人等3家公司為系爭土地之污染行為人，即應連帶負擔終局整治責任，無論嗣後有無其他電鍍業者應與上訴人等3家公司共同負擔該整治責任，均不影響上訴人於本件應負之整治責任。另依被上訴人提出彰化縣94至103年違反水污染防治法相關事業裁處資料，其中上訴人、祥賀公司及蘇振輝公司分別經裁罰3次、3次及5次，另有其他事業受罰，惟此亦無法據之而卸免其責；環保局「102年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫」僅為分析採樣農地，依檢測項目所受重金屬污染之情形，亦無判定污染源之資料，環保署「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫(第2期)」之內容，衡情應屬相同，被上訴人自無再提出之必要；而系爭土地經被上訴人修正公告並新增上訴人為污染行為人及其污染影響範圍在案，並無具體事證顯示系爭土地之前另受有污染及整治等情，亦無提出被上訴人對於系爭土地歷年污染情形及整治情形等資料之必要。至上訴人稱啟耀公司應與上訴人等3家公司共同負整治系爭土地之責任，因該公司坐落地點及繞流排放未處理原廢水之灌溉渠道，均與本件不同，被上訴人依水路流向及污染結果，核算啟耀公司應負擔之整治費用，自與上訴人應負系爭土地之整治責任無涉。是被上訴人依土污法第13條第1項規定，認定上訴人為系爭土地之污染行為人，並命上訴人於6個月內提出調查工作及擬訂污染控制計畫，並無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：

㈠被上訴人於102年7月5日起即陸續將系爭土地以第一次公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，然彰化地檢署卻係於102年12月10日、11日始發動刑事偵查，顯見本件於彰化地檢署發動偵查前，被上訴人未確認污染來源即將系爭土地公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，與本院103年度判字第643號判決意旨（應先公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，而不得逕行公告為地下水污染控制場址）相違，原判決未察及此，其判決當然違背法令。

㈡彰化縣○○鎮一帶農地之重金屬污染情形，早在2002年即已存在，且東西二、三圳，以及○○鎮、○○鎮河川沿岸之電鍍工廠有上百間，加上不計其數的鐵工廠、紡織工廠、染整工廠，則系爭土地存有重金屬污染之情事，與上訴人之排放行為是否具有因果關係，污染範圍如何特定，應由被上訴人檢附更具體明確之證據。被上訴人以修正公告新增上訴人為污染行為人及其污染影響範圍，惟未就東西三圳整體河川進行底泥採樣以建立上訴人行為與污染結果之因果關係，逕以被上訴人所提灌溉渠道分布圖及水路流向說明，作為認定原處分公告時系爭土地之污染來源已經明確，且其污染物濃度達土壤污染管制之依據，其證據資料實有許多破綻或矛盾之處，並違反經驗法則。原判決僅依部分證人於刑事偵查中之證述、督導紀錄、管線流向圖及現場照片，逕認上訴人有將未處理之電鍍廢水排放至東西三圳，而未調查其他證據予以核對，且未採計對上訴人有利之事證，有判決不備理由之違誤。

㈢系爭土地重金屬污染之特徵，與上訴人原廢水槽電鍍原料之特徵並非全然一致，例如：○○鎮○○段第391、401、476、228、400地號土地經認定有鎘之重金屬污染，惟上訴人於製程中未使用鎘，且除第476地號土地外，並無上訴人大量使用之銅沉積；○○○○段第278、275地號土地經認定有鋅之重金屬污染，同段第943、257地號土地經認定有鉻之重金屬污染，卻無上訴人大量使用之銅、鎳沉積，故無法認定系爭土地之污染情形，均與上訴人排放部分未經處理之電鍍廢水有關。被上訴人就該等土地之污染認定既有錯誤，足徵原處分所認定之整治範圍及金額亦有違誤，原判決就該明顯錯誤及有利於上訴人之事證未予審酌，亦未說明不予採計之理由，有判決不備理由之違誤。

㈣依上訴人於105年2月初委託佳美環境科技檢測公司針對東西三圳在上訴人上游及下游共採集10個底泥進行重金屬污染檢測結果，得知在東西三圳採樣D2及D3之間存有相關行業排放重金屬銅、鎳及鉻等污染物；在D5及D7之間存有工廠排放重金屬鋅及鎘等污染物至東西三圳。另D9點所採集之底泥其鋅銅鎳皆超過監測下限，且D9點所採集之底泥其所有重金屬鋅銅鎳之濃度皆高於D10，顯示D10下游農田所受之重金屬污染應該主要來自福馬圳。是以，系爭土地所受污染，實有可能是其他污染來源所致，原判決未經採樣調查，亦未命被上訴人檢附相關資料詳為舉證，逕認系爭土地污染均為上訴人行為所致，其判決顯有違誤等語。

六、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：

㈠按土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染及調查污染環境情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。……」第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣(市)主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」及第15條第1項規定：「直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……」又同法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」準此，直轄市、縣(市)主管機關對於轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，如果認為其污染來源明確，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土壤污染管制標準者，應依土污法第12條第2項及第13條第1項規定，將該污染之場址公告為土壤污染控制場址，並命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫。且依土污法施行細則第10條第1項、第2項規定可知，污染行為人未查明前或無污染行為人時，仍得公告為土壤污染控制場址，亦即主管機關是否公告為「土壤污染控制場址」，與「污染行為人」明確與否無涉。又參酌土污法第43條規定，因污染行為人為污染之最終責任主體（土污法第43條第8項修正立法理由參照），就其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤或地下水污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任。是控制場址土壤污染控制計畫之訂定及實施，其最終責任主體為污染行為人，倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，各該數人應就土壤污染共負污染控制責任，且因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，主管機關應斟酌污染之實際狀況、污染控制之最大效益及立法目的，或命該數污染行為人共同訂定及實施污染控制計畫，或僅命其中之一污染行為人訂定、實施污染控制計畫。

㈡本件上訴人於彰化縣○○市○○里○○路○段317之2號設廠，從事五金零件電鍍作業，製程廢水含六價鉻、銅、鎳及鋅等重金屬，經彰化地檢署於102年12月10、11日會同中區督察大隊至彰化地區稽查，查獲上訴人等3家公司、啟耀公司及新全發公司等5家公司涉埋設暗管並使用共管，以非法繞流之方式將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳內，致下游引用東西三圳灌溉之農田土壤遭受銅、鎳等重金屬污染，又環保署辦理「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫（第2期）」及環保局執行「102年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫」調查結果，其中位屬上訴人非法排放下游處且長期引用東西三圳作灌溉用水致土壤重金屬濃度高過土壤污染管制標準之受污染農地，前經被上訴人陸續以第一次公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，並限制農作，嗣因被上訴人另依環保署辦理「全國重金屬高污染潛勢農地之管制及調查計畫（第2期）」及環保局執行「102年度彰化縣土壤及地下水污染調查及查證計畫」調查結果重新認定，改以上訴人等3家公司埋設暗管並使用共管，以非法繞流之方式將未經處理之含重金屬電鍍廢水排放至東西三圳內，致位屬非法排放下游處且長期引用東西三圳作灌溉用水致土壤重金屬濃度高過管制標準約43.9公頃，其污染筆數共計242筆地號土地（233筆污染坵塊，下稱「系爭土地」）遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準，屬土污法第2條第15款第2目所定之「污染行為人」等情，乃原審法院本於職權調查認定之事實，且為兩造所不爭執，自得執為本院判決之基礎，則揆諸前揭規定及說明，被上訴人乃以修正公告新增上訴人為污染行為人及其污染影響範圍為系爭土地，並廢止第一次公告，且以原處分檢附該修正公告命上訴人於文到10日內提送具改善整治意願及改善能力之相關證明文件，並依土污法第13條規定於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，於法尚無不合。原判決予以維持，即無違誤。又縱被上訴人於第一次公告時，其土壤污染之來源尚非明確，惟因被上訴人既已以修正公告新增上訴人為污染行為人及其污染影響範圍，並自修正公告生效日起廢止第一次公告（原處分卷第4、14頁），顯見被上訴人於原處分作成時，業已認定土壤重金屬濃度超過土壤污染管制標準之系爭土地污染來源明確，則其以該修正公告公告系爭土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，自屬有據，至於第一次公告既經修正公告廢止而失效，且非本件審究之程序標的，則上訴人執與本件原因事實及所應適用之法律均不相同之本院103年度判字第643號判決（該案為「地下水」污染事件，且另應適用土污法第27條第1項及同法施行細則第8條），據以主張被上訴人於102年7月5日起即陸續將系爭土地以第一次公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，然彰化地檢署卻係於102年12月10日、11日始發動刑事偵查，顯見本件於彰化地檢署發動偵查前，被上訴人未確認污染來源即將系爭土地公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，與本院103年度判字第643號判決認「應先公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，而不得逕行公告為地下水污染控制場址」之意旨相違，原判決未察及此，其判決當然違背法令云云，洵不足採。

㈢次按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決以蘇振輝公司負責人蘇振輝於103年1月2日彰化地檢署102年度偵字第10151號案件檢察官訊問程序時之證述、祥賀公司負責人張建雄於彰化地檢署102年度他字第1999號案件102年12月18日檢察官訊問程序時之陳述、該公司前負責人張友堂於彰化地檢署102年度他字第1999號案件102年12月18日偵訊程序及彰化地院102年度聲羈更字第7號案件102年12月31日聲請羈押程序時之陳述、上訴人廠長黃仁松於彰化地院102年度聲羈更字第7號案件102年12月31日聲請羈押程序及102年12月11日至環境保護警察隊第二中隊接受詢問時之陳述、上訴人所雇水電工林逢興於彰化地檢署102年度偵字第10149號案件102年12月25日偵訊時之證述、督導紀錄、管線流向圖示及現場照片等事證，認定上訴人等3家公司早於95年間即設置繞流管線及共同匯流井，以非法繞流方式共同排放廢水至大竹大排，該3家公司均各自接暗管將未經處理之電鍍廢水共同排放至祥賀公司專用及該3家公司共用之雨水儲存槽，該儲存槽內設有溢流管線，該管線出口處位於部分農田灌溉渠道即東西三圳，是於雨水貯槽內之馬達故障、因故未開啟，或有2顆以上馬達同時排出原廢水至雨水貯槽時，未處理之原廢水即會溢流至東西三圳，致下游引用東西三圳灌溉之系爭土地受銅、鎳及鋅等重金屬污染等事實，核其認事用法，尚稱妥適，與卷內證據亦屬相符，且無違背論理法則、經驗法則或證據法則之違法。況上訴人之實際負責人黃仁松業經彰化地院於104年12月31日以103年度訴字第166號刑事判決「事業場所負責人共同犯污染土壤、水體罪，處有期徒刑3年」在案，為本院職務上已知之事實。是上訴人主張被上訴人以修正公告新增上訴人為污染行為人及其污染影響範圍，惟未就東西三圳整體河川進行底泥採樣以建立上訴人行為與污染結果之因果關係，逕以被上訴人所提灌溉渠道分布圖及水路流向說明，作為認定原處分公告時系爭土地之污染來源已經明確，且其污染物濃度達土壤污染管制之依據，其證據資料實有許多破綻或矛盾之處，並違反經驗法則，而原判決僅依部分證人於刑事偵查中之證述、督導紀錄、管線流向圖及現場照片，逕認上訴人有將未處理之電鍍廢水排放至東西三圳，而未調查其他證據予以核對，且未採計對上訴人有利之事證，有判決不備理由之違誤云云，亦不足採。

㈣原審法院依臺灣彰化農田水利會103年1月17日以彰水管字第1030000949號函說明被上訴人列管農地引灌水源所屬灌排系統資料、該水利會104年9月23日以彰水管字第1040013535號函提供東西三圳下游包含草港、大榮、鹿草等3地段農地灌溉圖籍影像資料及灌溉渠道分佈圖暨水路流向說明，可認系爭土地實際引灌水源均源自東西三圳，再經分線、支線、主給及小給渠道經各筆農地引灌；而上訴人係從事各種金屬電鍍及表面處理之業者，依上訴人毒性化學物質核可文件，其經核可運作事項毒性化學物質為氰化鈉、氰化亞銅及氰化鋅，又依調查結果彙整表8疑似污染源製程原水及原廢水檢測結果，上訴人氰系儲槽有銅、鉛、鎳、鋅；鉻系儲槽有銅、鎳、鋅、鉻；酸鹼系儲槽有銅、鎳、鋅、鉻，均超出放流水標準，上訴人稱其製程中僅使用少量之鋅等情，尚非事實；再稽之上訴人水污染防治許可證（文件）記載，上訴人每日生產約48立方公尺即相當於48公噸之原廢水，且明知其從事金屬電鍍及表面處理業務生產過程，須使用氰化鈉、氰化亞銅及氰化鋅等金屬化學物質，並產生大量含有鉻、銅、鎳、鉛及鋅等重金屬之含有劇毒之原廢水，自設立起即應依水污染防治法申請水污染防治許可證（文件），並應定期更正許可證（水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第6、22條參照），且應分別將氰系、鉻系、酸鹼系廢水導入廠內廢水處理區，藉氧化、還原及沈澱處理程序使每公升原廢水中氰化物、鉻、銅、鎳、鉛、鋅含量，降低至符合放流水標準，始能自流放口排入廠房前方之匯流井，再透過合法申請之掛排水管排放至大竹大排；再依調查結果彙整之表3「彰化市東西三圳沿岸底泥調查結果」，環保署於上訴人等3家公司由繞排管線經雨水儲槽排放廢水流入東西三圳之排放口，採集4組底泥，採樣點編號為CH-SD01至CH-SD04，其中CH-SD01位於排放口上游5公尺，其餘採樣位置各為排放口下游10公尺、30公尺、50公尺，檢測結果為CH-SD01：鉻34.4mg/kg、銅82.8mg/kg、鎳63.4mg/kg、鋅535mg/kg，可見排放口之上游所採樣底泥均低於土壤污染管制標準第5條所定土壤重金屬污染物管制標準值（鉻250mg/kg、銅400mg/kg、鎳200mg/kg、鋅2,000mg/kg），而排放口之下游3處所採樣底泥CH-SD02：銅585mg/kg、鎳369mg/kg；CH-SD03：銅539mg/kg、鎳200mg/kg；CH-SD04：銅1,790mg/kg、鎳346mg/kg、鋅6,260mg/kg，明顯均逾土壤污染管制標準，足證上訴人等3家公司所排入東西三圳之未處理廢水，造成東西三圳下游之灌溉渠道之底泥，有上開重金屬含量並逾土壤污染管制標準；且系爭土地所含之銅、鎳、鋅及鉻等4種重金屬，均有1至4種逾土壤污染監測標準，有調查結果彙整之表6、7「嘉犁、鐵山支線第一、二階段農地土壤分析結果」可佐；而關於前述東西三圳排放口下游所採樣底泥鉻部分，雖未逾土壤污染管制標準，惟東西三圳係灌溉水渠道，係屬於流通狀態，灌溉水如含有重金屬成分，沈積性較小，而系爭土地為受灌溉農地，將使灌溉水所含有重金屬成分，經年累月沈積，上訴人上開氰系、鉻系、酸鹼系廢水儲槽有銅、鎳、鋅、鉻等4種重金屬，如未經處理，均超出放流水標準，其長期將該廢水逕依上開方式排入東西三圳，致系爭土地所含之銅、鎳、鋅及鉻等4種重金屬，有逾土壤污染監測標準，自符事理常情，上訴人所舉臺灣高雄地方法院103年度矚訴字第1號關於日月光公司排放廢水案之刑事判決意旨，與本件情形並非相同，且該判決法律見解，尚不得拘束原審法院，難為其有利之論據等情，係斟酌全辯論意旨及調查證據結果所為之認定，與卷內證據亦相符合，且其認事用法，並無違背論理法則、經驗法則或證據法則之違法。況依土污法第2條第15款規定，凡因有洩漏或棄置污染物、非法排放或灌注污染物、仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物、未依法令規定清理污染物等行為之一而造成土壤污染者，即為污染行為人。原處分所檢附之修正公告係以上訴人等3家公司、啟耀公司及新全發公司涉埋設暗管並使用共管，以非法繞流之方式將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳內，致下游引用東西三圳灌溉之系爭土地土壤遭受銅、鎳等重金屬污染，因依前揭規定認定上訴人為系爭土地之污染行為人之一，而非認定其為系爭土地之唯一污染行為人，其與其他污染行為人之違法排放廢水行為共同造成系爭土地有上開重金屬含量並逾土壤污染管制標準之結果。且各污染行為人排放至東西三圳之重金屬種類、濃度、含量及排放原廢水之時間、頻率及水量均不相同，而各受污染農地自東西三圳引灌之時間、水量及頻率亦不相同，距離污染來源之遠近更有極大差距，各污染來源之廢水對各受污染農地影響之程度及顯現之污染態樣，衡情當然會有相當之差異性，是自不得以上訴人上開氰系、鉻系、酸鹼系原廢水儲槽僅有銅、鎳、鋅、鉻等4種重金屬超出放流水標準，與系爭土地各區塊所受重金屬污染之特徵尚非全然一致，即認上訴人非系爭土地之污染行為人。是以，上訴人仍執詞主張系爭土地重金屬污染之特徵，與上訴人原廢水槽電鍍原料之特徵並非全然一致，故無法認定系爭土地之污染情形，均與上訴人排放部分未經處理之電鍍廢水有關，被上訴人就系爭土地之污染認定既有錯誤，足徵原處分所認定之整治範圍亦有違誤，原判決就該明顯錯誤及有利於上訴人之事證未予審酌，亦未說明不予採計之理由，有判決不備理由之違誤，又依上訴人於105年2月初委託佳美環境科技檢測公司針對東西三圳在上訴人上游及下游共採集10個底泥進行重金屬污染檢測結果，得知在東西三圳採樣D2及D3之間存有相關行業排放重金屬銅、鎳及鉻等污染物，在D5及D7之間存有工廠排放重金屬鋅及鎘等污染物至東西三圳，另D9點所採集之底泥其鋅銅鎳皆超過監測下限，且其所有重金屬鋅銅鎳之濃度皆高於D10，顯示D10下游農田所受之重金屬污染應該主要來自福馬圳，是系爭土地所受污染，實有可能是其他污染來源所致，原判決未經採樣調查，亦未命被上訴人檢附相關資料詳為舉證，逕認系爭土地污染均為上訴人行為所致，其判決顯有違誤云云，核不足採。

㈤綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴意旨仍執前詞對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異