最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第643號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第643號

上訴人

台灣真珠樂器股份有限公司

代表人

柳澤雅勝

訴訟代理人

許盟志 律師

複代理人

韓忞璁 律師

被上訴人

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

張訓嘉 律師

複代理人

劉北芳 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國103年7月17日臺中高等行政法院103年度訴字第65號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於經濟部臺中加工出口區內臺中市○○區○區段○○○○號土地（下稱系爭場址）設廠從事爵士鼓及長笛等樂器製造業，為系爭場址之土地使用人，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」及被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫」調查工作，於民國（下同）101年9月25日、101年10月19日期間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00153）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯最高為0.202毫克/公升、四氯乙烯最高為0.102毫克/公升，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），案由被上訴人認定該污染物非自然環境存在，且系爭場址地下水污染來源明確，而依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，以102年8月2日府授環水字第1020134512號公告（下稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，並經被上訴人環保局以102年8月6日中市環水字第1020078846號函檢送該公告影本予上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠僅於場址之污染來源明確（指該污染之物質係從何而來，已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，蓋其污染來源如不能明確認定，即無法將污染有效控制及整治），且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關始得將該場址公告為地下水污染控制場址。本件該污染物質之來源尚不能明確認定，無助於污染來源之整治，被上訴人自不得將該場址公告為地下水污染控制場址；因臺中加工出口區周圍水流複雜，有牛稠分流以暗溝方式流經臺中加工出口區東北側周界至東南側周界，及四張犁支流沿加工出口區北側及西側周界沿線環繞，加工出口區北側周界之抽水井檢測結果亦曾檢驗出三氯乙烯及二氯乙烯之污染，上開兩支流恐匯集加工出口區北側外圍工廠所排放廢水而流經臺中加工出口區部分，已相當程度顯現臺中加工出口區內北側可能有其他污染來源之事實。再者，加工出口區北側上游之其他9口監測井，均測得地下水含三氯乙烯與四氯乙烯濃度超過第二類地下水污染管制標準，且其濃度均高於上訴人使用土地之濃度，更益證臺中加工出口區內北側可能有其他污染來源之事實。另外，因臺中加工出口區內有過度抽取地下水之情形，亦會導致地下水水流產生逆流而影響監測結果，且臺中加工出口區內南側亦有其他污染來源之事實，從而有相當之可能因抽水逆流而致檢測出相關污染物，益可證本件污染來源複雜，無法明確判斷或確認造成污染之根源。又本件上訴人在該土地上之工廠，其生產製程並未使用含有或可能釋出三氯乙烯或四氯乙烯之化學物品，亦無積極證據顯示上訴人有從事三氯乙烯或四氯乙烯之製程活動，故上訴人並非污染行為人。從而被上訴人遽論系爭本件工區段189地號之採樣地點既介於前述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之來源已明確，而將該場址公告為地下水污染控制場址云云，顯然無法解免被上訴人對污染來源必須明確詳盡調查以及說明之義務，不僅有違證據法則，且有理由矛盾與不備之違失。㈡被上訴人（原處分於102年8月2日公告）僅以一年前（即101年9月25日、101年10月19日）單一監測井（即B00153監測井）兩次採樣之數據，即遽以模擬推估系爭本件工區段189地號污染物質之來源已明確云云，有重大明顯之違誤；為確認造成污染之根源，將污染有效控制及整治，實應以複數監測井，即例如至少需五口監測井，分別設置於系爭土地之東北、東南、西北、西南、正中等五處實施監測；且必須於數個月內數度定期、定量採樣；並於公告為地下水污染控制場址之前，仍應再進行最後檢測，以確認系爭污染確實仍存在於系爭土地，如此所為公告為地下水污染控制場址之處分，方屬正確無誤且合法，並符合比例原則。㈢本件採樣地點（即標準監測井B00153）位於工區段189地號與190地號土地之上，惟僅工區段189地號即上訴人之土地遭公告為地下水污染控制場址，反觀緊鄰一旁之190地號則無，從而本件工區段189地號究竟是否污染來源明確，即有疑義；又依環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」成果報告顯示，「建議後續再針對菱生二廠用地及其更上游處進行查證，以確認污染來源」，目前尚無法探求出上訴人所在之工區段189地號地下水污染含氯有機溶劑之傳輸途徑；另上訴人於提起本件訴訟後，委託專業機構即台旭環境科技中心股份有限公司於103年3月31日進行地下水之採樣，依該最新之檢測報告顯示，上訴人所在之工區段189地號，三氯乙烯檢測值僅為「0.0374毫克/公升」、四氯乙烯檢測值僅為「0.0253毫克/公升」，顯見上訴人所在之工區段189地號尚未達到第二類地下水污染管制標準，是原處分即應予撤銷。㈣本件被上訴人既不否認系爭場址之氯烯類檢測值，會因枯水期或豐水期而有「未超標」或「超標」之顯著差異，更益證其地下水污染「並非」確實產生，且地下水污染原因物質「亦非」持續存在於系爭場址之地下水中，則依本院101年度判字第850號判決之意旨，即不得將系爭場址公告為控制場址。況且，同樣於豐水期之9月份，B00153監測井與B00152監測井，關於四氯乙烯之被動式採樣檢測數據，亦呈現出極大之落差，前者為0.102mg/L，後者則僅0.0379mg/L（未超標）；準此，更可證明系爭場址地下水污染「並非」確實產生，且地下水污染原因物質「亦非」持續存在於系爭場址之地下水中等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠系爭場址經查地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準且來源明確，被上訴人依法公告系爭場址為控制場址，於法無違：上訴人所在地號為潭子區工區段189地號，其污染調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，其污染來源明確且逾管制標準：⑴監測井B00153（設於上訴人廢水廠旁）：於101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.202mg/L、四氯乙烯濃度為0.102mg/L。於101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.104mg/L，四氯乙烯濃度為0.058mg/L。⑵監測井B00152（設於上訴人一、二廠下游處）：於101年9月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為2.74mg/L、四氯乙烯濃度為0.226mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之54倍。於101年10月查證確認其地下水三氯乙烯濃度為1.03mg/L，四氯乙烯濃度為0.141mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之20倍。⑶由原審卷被證8第4-37至4-41頁可知，臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側設置L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/ L之微量三氯乙烯外，監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告書認定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內」。⑷依本院101年度判字第850號判決，217地號土地場址之污染既已確認來自臺中加工出口區，系爭場址位於前述污染來源及217地號土地間，且具有上下游流向之關係，是系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，可資明確。故其污染來源明確且逾管制標準，就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來源明確之定義。㈡系爭場址之地下水污染業經被上訴人事前詳予調查，其污染來源確屬明確，上訴人空言指摘被上訴人未窮盡一切調查之能事，無所憑據，自不足採。又上訴人主張其無使用三氯乙烯或四氯乙烯云云；惟上訴人是否有因使用三氯乙烯或四氯乙烯導致系爭場址地下水污染，乃為上訴人是否為污染行為人之認定，惟原處分並未認定上訴人為污染行為人，且污染行為人之認定亦非場址公告要件，故上訴人之主張，實與原處分之合法性無涉。且系爭場址之污染來源業經確認係位於臺中加工出口區內，甚至已得具體係位於系爭場址上游之三角區域內（臺中加工出口區監測井MW1-MW3所構成之三角區域內），原審卷被證9第11頁因於菱生二廠土壤查出超過管制標準之三氯乙烯濃度，建議就菱生二廠查證，乃屬對於污染行為人之查證；該報告係環保署委託之環工公司提供予環保署之內部會議資料，環工人員或因未諳土污法明確區分污染來源與污染行為人之不同而予以混用，惟此並不影響系爭場址之污染來源已確認位於臺中加工出口區內之認定。㈢系爭場址之公告係業經環保署於系爭場址上設置監測井B00153及B00152，並分別經前後二次於3不同深度處查證確認其地下水污染物濃度均超過管制標準，可資確認其地下水持續受有污染，且污染來源明確；上訴人所提出之枯水期檢驗報告不具代表性，且撤銷訴訟有關事實及法律判斷，係以原處分作成時為判斷基準時，上訴人以事後之檢驗報告結果主張原處分違法云云，其立論基礎顯屬違誤，難謂可取。況地下水污染物濃度本會因豐枯水期等因素而有變化；依向來檢測資料所示，系爭場址之地下水，於枯水季時（11至4月）污染物測值較豐水季時為低，相較於上訴人於枯水季之單次檢測之數值，環保署於豐水季多次檢測之結果，自較能正確反應系爭場址地下水污染之情況。且由本院101年度判字第850號判決意旨可知，該判決認定所涉場址經環保署於豐水期2次查證，均確認有污染物濃度超過管制標準情事，足資認定該場址之地下水污染持續存在。又本件之污染物三氯乙烯、四氯乙烯均非土壤中之自然成分，其結構穩定，屬難以自然消失之污染物質；且系爭場址之污染物並未消失，係長期持續存在於系爭場址中，僅因枯水期水位下降等不可抗力之因素導致檢測數值降低（並非完全沒有測到，僅測得濃度未達管制標準），此觀諸臺中加工出口區其他監測井歷年來之檢驗數值，均維持此趨勢之發展（即豐水期之檢測數值高於枯水期之檢測數值），即可明證等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠「污染行為人之認定」與「污染控制場址之公告」乃係基於不同之考量，而土污法施行細則第8條規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足。至於系爭場址之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件（本院101年度判字第850號判決意旨參照）。本件上訴人所在地號為潭子區工區段189地號（即系爭場址），係從事生產爵士鼓（一、二廠）及長笛（三廠），主要產生廢水製程位於一廠，將電鍍後之長笛零件送至三廠組裝，二廠塗裝製程中有使用水幕收集逸散之塗料，為循環使用，塗裝所使用塗料平時儲存於南環路上之加工區公用危險倉庫，依每日用量取用暫存於廠內，本廠2011年4月22日被上訴人環保局稽查曾發現污水廠有未處理污水溢流至廠外排水溝，且電鍍區鋪面有破裂情形，可能具有污染土壤或地下水之潛勢，而經下列污染調查結果顯示系爭場址持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，被上訴人認其污染來源明確且逾管制標準，因監測井B00153（設於上訴人廢水廠旁）：於101年9月10日至9月25日查證結果確認其地下水三氯乙烯濃度為0.202mg/L、四氯乙烯濃度為0.102mg/L（地下水污染管制標準均為0.05mg/L），污染物最高檢測值出現於深度63公尺處；於101年10月16日至10月20日查證確認其地下水三氯乙烯濃度為0.104mg/L，四氯乙烯濃度為0.058mg/L。而監測井B00152（設於上訴人一、二廠下游處）：於101年9月10日至9月25日查證結果亦確認其地下水三氯乙烯濃度為2.74mg/L、四氯乙烯濃度為0.226mg/L ，污染物最高檢測值出現於59公尺處，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之54倍；於101年10月16日至10月20日查證確認其地下水三氯乙烯濃度為1.03mg/L，四氯乙烯濃度為0.141mg/L，其中三氯乙烯濃度高達管制標準之20倍。而由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告內：4.1.4綜整分析：二、地下水污染情形可知，係彙整環保署查證、被上訴人環保局計畫及加工出口區管理處計畫調查結果，臺中加工出口區附近地下水主要污染物為三氯乙烯和四氯乙烯，依被上訴人環保局99年計畫結果指出，污染可能來自於臺中加工出口區，其污染來源可能係位於臺中加工出口區監測井MW-1至MW-3所構成之三角區域內。又由「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告內：4.2.2地下水污染調查作業：三、地下水調查成果可知，臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流，為確認污染物是否有由區外北側流入區內之可能，環保署於臺中加工出口區之東北側設置監測井L00154、北側設置監測井L00152、西北側設置監測井L00155。調查結果顯示，除東北側之監測井L00154檢測出0.00175mg/L之微量三氯乙烯外（地下水污染管制標準：0.05mg/L），監測井L00152及L00155均未測出含氯有機污染物濃度。是以環保署該調查成果報告書認定「臺中加工出口區區外北側及西北側應無相關污染傳輸至區內」。再由高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告內環保署計畫成果摘要（詳細版）摘要第XII頁載有「五、…臺中潭子加工區10年後污染大致往西南方向移動150-200公尺」、第XIV頁記載「臺中潭子加工區評估結果顯示調查範圍內受體可能具有致癌及非致癌風險，若限制區內工作者使用工業用水作為日常生活清洗水源，阻絕日常清洗吸入及日常清洗皮膚接觸等2項主動暴露途徑，則致癌及非致癌風險值皆可降低至目標值以下。」可知，臺中加工出口區內之污染已導致無法接受之致癌及非致癌風險，且該等風險因污染物10年僅移動150至200公尺，故在10年內污染物均將持續存在區內，導致該等對於人體之風險亦將持續存在，自有盡快公告整治之必要。因而該份報告建議第一點即建議：「針對本計畫調查結果超過地下水或土壤污染管制標準之工廠，建議可依土壤及地下水污染整治法相關規定進行公告並辦理後續行政作業管制」。況毗鄰系爭場址南邊之217地號土地（即臺中加工出口區尺度調查結果圖黃色劃記之監測井MW-3處），前經被上訴人以100年5月10日府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址，其污染土地關係人臺中加工出口區管理處臺中分處雖主張該場址污染來源不明確云云，然經原審法院100年度訴字第406號判決駁回其訴，認定該場址之污染來源可資確認係來自臺中加工出口區內，其污染來源明確；臺中加工出口區管理處臺中分處雖提起上訴，亦經本院101年度判字第850號判決駁回上訴確定。是217地號土地場址之污染既已確認來自臺中加工出口區，而系爭場址係位於前述污染來源及217地號土地間，且具有上下游流向之關係，足證系爭場址之污染物係來自於臺中加工出口區內，自可認定。從而可資確認系爭場址具有污染超標之事實，其並非屬一時性之污染，而係確實持續遭受三氯乙烯及四氯乙烯之污染，且系爭場址之污染來源經環保署查證確認，已排除由區外傳輸至區內之可能性，而可確定污染來源係來自於臺中潭子加工出口區。被上訴人因而認定其污染來源可謂明確且逾管制標準，就造成地下水污染之物質或位置等資訊已足以判斷及確認，符合地下水污染來源明確，乃依規定，以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，並非無據。㈡102年2月高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）亦載明：「六、調查結果總結：…⒍真珠樂器用地之地下水有三氯乙烯及四氯乙烯超過地下水污染管制標準之情形，但淺層及深層土壤無檢出相關污染物，依工廠現勘結果，真珠樂器無使用三氯乙烯及四氯乙烯之事證，應非地下水中三氯乙烯及四氯乙烯污染行為人。七、後續建議：…⒉被上訴人環保局計畫101年11月中旬針對真珠一廠西北側（二廠北側）之菱生精密工業二廠放流口進行土壤採樣，檢出超過土壤污染管制標準之三氯乙烯濃度78.0mg/kg，根據本計畫繪製之加工區內地下水流向，菱生二廠位於真珠之地下水上游，建議後續可再針對菱生二廠用地及其更上游處進行查證，以確認污染來源。」等語，足知，臺中加工出口區內有保得士光學股份有限公司、亞洲光學股份有限公司等多家廠商曾有使用三氯乙烯之紀錄，除該廠區地下水亦查出三氯乙烯、四氯乙烯濃度超過管制標準以外，台灣菱真電子材料股份有限公司之前手台灣菱慶股份有限公司（後稱為台灣菱興電子材料股份有限公司）亦有使用三氯乙烯之紀錄，其地下水亦經查出有地下水污染物濃度超過管制標準之情事，益證系爭場址之污染來源確實來自臺中加工出口區內，而非從區外傳輸而來。既已查明臺中加工出口區數家業者曾有產生該污染物質之製程或其他來源位置；上訴人所在位置工區段189地號之採樣地點（標準監測井B00153）則位於一處污染來源位置（保得士光學股份有限公司之污水處理廠）之地下水流向下游（南側）位置，且系爭工區段189地號南側之工區段217地號，業經被上訴人於100年5月10日以府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址（該公告業經本院101年度判字第850號判決予以維持），該工區段217地號場址之污染已確認源自於臺中加工出口區，則系爭本件工區段189地號之採樣地點係介於前述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之傳輸途徑尚無違背經驗法則及論理法則，本件依上開查證、調查結果及資料，已足資判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，即屬地下水污染來源明確，是上訴人主張被上訴人僅以系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值超標為依據，即認定污染來源明確，有未盡調查之違誤云云，亦非可採。㈢上訴人該採樣時間為103年3月31日及103年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物。況且，系爭場址經環保署於101年9月25日、101年10月19日期間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00153）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯濃度為0.202毫克/公升、四氯乙烯最高為0.102毫克/公升（101年9月25日部分）、而101年10月19日部分三氯乙烯濃度為0.104毫克/公升、四氯乙烯最高為0.058毫克/公升，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），且經證實該污染物非自然環境存在，亦非臺中加工出口區以外之污染傳輸至區內情形，而係來自於臺中加工出口區內，已如前述，即表示系爭場址確實遭受污染，並非單一次檢測結果未超過管制標準，即得推論系爭場址並遭受污染。況依歷來查證，系爭場址地下水污染物濃度每季均有驗得，且所驗得之濃度以9月及10月為最高，此亦有潭子加工區內地下水檢測摘要在卷可稽，故依歷年來查證研判後於101年9月及10月連續採樣，確認系爭場址地下水確實持續遭受污染之情事，是以，上訴人主張其103年3月及6月監測井檢驗水質未超過管制標準云云，亦難為有利上訴人事實之認定。另上訴人復主張被上訴人應以複數監測井採樣方可公告場址云云，查系爭場址之公告係業經環保署於系爭場址上設置監測井B00153及B00152，並分別經前後二次於3不同深度處查證確認其地下水污染物濃度均超過管制標準，可資確認其地下水持續受有污染，且污染來源明確；而B00153監測井業經前後2次查證確認其地下水污染物濃度均超過管制標準，可確認其地下水受有污染，被上訴人依「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第3點及圖二規定而設置監測井，系爭場址既經被上訴人查證地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準之情形，且污染來源明確，而依土污法第12條第2項規定，以原處分公告B00153監測井所在地號土地（即系爭工區段189地號土地）為地下水污染控制場址，自屬依法有據等語。

五、上訴意旨略謂：㈠原判決關於「臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流…系爭場址位於前述污染來源及217地號土地間，且具有上下游流向之關係…即屬地下水污染來源明確」之認定云云，顯與被上訴人環保局之污染物質數值調查結果「上游監測井之污染物數值，均較下游監測井高出甚多之現象」相互矛盾，因依水流會於下游處匯集之物理特性與經驗及論理法則，污染物質之檢測數值理應係上游（即北側）監測井較下游（即南側）監測井「低」；是原判決事實之認定與推論顯係違反經驗法則與論理法則，有判決不適用法規、適用法規不當、理由矛盾及不備理由等違背法令之情事。㈡依被上訴人環保局101年調查計畫檢測結果，上訴人所在工區段189地號土地之監測井（B00153），及其附近上下游土地之監測井（B00152、MW1、MW2、MW-3），所測得四氯乙烯、三氯乙烯之數值忽高忽低，各監測井之檢出數據事實上如同亂數表，實無任何規律可言；且其分別於1、5、8、10月4次關於四氯乙烯與三氯乙烯之調查計畫檢測結果，顯示出大部分時期均未超標，即均小於0.05毫克/公升，故本件污染來源「並非明確」，污染濃度亦「未超過」污染管制標準，原判決顯有不備理由、違反論理法則以及違背土污法第12條第2項規定之情事。又遍查原審卷第120頁及第121頁潭子加工區內地下水檢測摘要，關於歷來查證資料均僅見被上訴人環保局係於1、5、8、10月進行檢測，歷來並未在9月及10月進行檢測，則原判決何以得出「依歷來查證…所驗得之濃度以9月及10月為最高，此亦有潭子加工區內地下水檢測摘要在卷可稽（見原審卷第120頁及第121頁），故依歷年來查證研判後於101年9月及10月連續採樣」云云之結論；是原判決顯有不備理由之違誤。㈢上訴人委託專業機構於103年3月31日及6月20日對上訴人所在工區段189地號土地之B00153監測井進行地下水檢測，檢測結果三氯乙烯及四氯乙烯均未超過地下水管制標準，且該結果顯示原判決「豐水期為5-10月份、枯水期為11-4月份，...枯水期測值較低」之結論有誤。且原判決一下謂6月份非屬豐水期，一下竟又改稱6月份係屬豐水期，顯有判決理由矛盾之違誤。另依交通部中央氣象局臺中氣象站逐日雨量資料顯示，臺灣中部地區之雨季期間實為6月份，並非如原判決所謂之9、10月份，故上訴人於103年6月20日之採樣，確屬豐水期之採樣，則此時遭受污染之土壤或地下水理應較容易檢出污染物，故此時所測得之檢測數值亦應較為正確；惟原判決竟稱上訴人於6月份之採樣並非豐水期較不易檢出污染物云云，是原判決顯有理由矛盾以及不備理由之違誤。㈣為達成土污法「污染物質有效控制及整治」之立法目的，「地下水污染如何在區內傳輸之論述」乙節，是為了滿足法律規定「污染來源明確」之要件；惟遍查原判決，僅見關於污染來源係來自臺中潭子加工出口區之論述而已，未見進一步論述何以上訴人系爭場址之污染來源以及傳輸途徑已屬明確，是原判決自有不備理由以及違背法令之情事。且被上訴人單純僅以一年前（即民國101年）採樣之數據，即遽以模擬推估本件工區段189地號污染物質之來源已明確云云，而未於公告系爭場址為地下水污染控制場址前，再進行污染物質數據之確認，即有重大明顯之違誤。且依常理，地下水污染整治理應由上游開始進行，則何以被上訴人竟係從下游開始整治？㈤本院103年度判字第55 1號判決，係基於103年6月20日之檢測報告屬上訴審提出之新攻擊防禦方法，而未加以審究；惟本件上訴人關於103年6月20日之檢測報告，係於原審言詞辯論終結前即已提出，自無本院103年度判字第551號判決認為係屬上訴審提出之新攻擊防禦方法而不加以審究之情形，可見訴外人保得士公司之案情與本案訴訟並不相同，故本案訴訟自不受本院103年度判字第551號判決影響；且上訴人所提出之上證1、上證2、上證3，均係對於污染來源是否已屬明確等複雜法律關係、專門知識以及影響上訴人權利義務重大，所為補充佐證原審判決於經驗法則及論理法則上嚴重謬誤等訴訟關係之資料，故本院自得採為裁判之基礎等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

六、本院查：

㈠「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於地面水體底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。六、底泥污染：指底泥因物質、生物或能量之介入，致影響地面水體生態環境與水生食物的正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。八、土壤污染監測標準：指基於土壤污染預防目的，所訂定須進行土壤污染監測之污染物濃度。九、地下水污染監測標準：指基於地下水污染預防目的，所訂定須進行地下水污染監測之污染物濃度。十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。

十二、底泥品質指標：指基於管理底泥品質之目的，考量污染傳輸移動特性及生物有效累積性等，所訂定分類管理或用途限制之限度。十三、土壤污染整治目標：指基於土壤污染整治目的，所訂定之污染物限度。十四、地下水污染整治目標：指基於地下水污染整治目的，所訂定之污染物限度。十

五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」、「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染及調查污染環境情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」、「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」、「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：

一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」為土壤及地下水污染整治法第2條、第12條第1項、第2項、第27條第1項及同法施行細則第8條、第10條所規定。

㈡原判決以上訴人為系爭場址之土地使用人，前經環保署執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」及被上訴人環保局執行「臺中市潭子區、北屯區及鄰近地區地下水含氯有機物調查及查證工作計畫」調查工作，於101年9月25日、101年10月19日期間分別派員前往系爭場址標準監測井（B00153）進行地下水採樣工作，樣品經檢測結果三氯乙烯最高為0.202毫克/公升、四氯乙烯最高為0.102毫克/公升，均超出地下水污染管制標準所定限值（三氯乙烯0.05毫克/公升、四氯乙烯0.05毫克/公升），被上訴人認定該污染物非自然環境存在，且系爭場址地下水污染來源明確，而依土污法第12條第2項規定，以102年8月2日府授環水字第1020134512號公告（即原處分）系爭場址為地下水污染控制場址，經核並無違誤等語為由，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴。固非無見。

㈢惟按，主管機關對於有地下水污染之虞之場址進行查證結果，如果認為其污染來源明確，污染物濃度達地下水污染管制標準者，固應依土污法第12條第2項規定，將該污染之場址公告為地下水污染控制場址；又依土污法施行細則第8條規定，所謂地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，且依土污法施行細則第10條第1項、第2項規定，污染行為人未查明前或無污染行為人時，仍得公告控制場址，亦無須認定潛在污染責任人。但控制場址之公告，對於污染土地關係人（指公告時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人）之權利行使，仍增加若干限制及負擔，包括主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，得命污染土地關係人提供必要之替代飲水、豎立告示標誌或設置圍籬、移除或清理污染物及採取其他應變必要措施（土污法第15條參照）；污染土地關係人對於污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合，於各級主管機關派員到場檢查或命提供必要之資料時，不得規避、妨礙或拒絕（土污法第25條參照）；污染土地關係人未盡善良管理人注意義務，應就各級主管機關依土污法第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項及第4項、第24條第3項規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任（土污法第31條參照）；污染土地關係人違反土污法第17條或第18條規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得勒令歇業（土污法第40條第2項參照）；污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰（土污法第41條第3項第2款參照）等。且污染來源的確定攸關爾後應採取何種有效管制或應變必要措施，以減輕污染危害及避免污染擴大（土污法第15條至第17條參照）。故依查證、調查結果及資料，判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，應審慎為之，須調查所得資料完整確實，足以認定造成地下水污染之物質、位置（來源），始得謂污染來源明確；如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應依土污法第27條第1項規定，先公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，不得逕行公告為地下水污染控制場址。

㈣又依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法；如認定事實與所憑證據內容不符者，其判決於證據上之理由即有矛盾。

㈤原判決理由雖謂「臺中加工出口區地下水流向大致為西北向東南流…原告所在位置工區段189地號之採樣地點（標準監測井B00153）則位於一處污染來源位置（保得士光學股份有限公司之污水處理廠）之地下水流向下游（南側）位置，且系爭工區段189地號南側之工區段217地號，業經被告於100年5月10日以府授環水字第1000067417號公告為地下水污染控制場址（該公告業經最高行政法院101年度判字第850號判決予以維持），該工區段217地號場址之污染已確認源自於臺中加工出口區，則系爭本件工區段189地號之採樣地點係介於前述污染來源位置與另一處污染場址間，該污染物質之傳輸途徑尚無違背經驗法則及論理法則…即屬地下水污染來源明確」等語，惟經核，環保署所設MW1、MW2監測井位於系爭場址北方、加工出口區既設MW-3監測井則位於系爭場址南方（參原審卷被證8第4-23頁，圖4.1.3-8潭子加工區管理處監測井位置及檢測結果概要），依被上訴人環保局101年分別於1、5、8、10月進行四次調查計畫之檢測結果：四氯乙烯於101年8、10月之檢測值，及三氯乙烯於101年8、10月之檢測值，MW1、MW2均較MW-3監測井「高出甚多」，亦即北側監測井（即MW1、MW2）之污染物數值竟較南側監測井（即MW-3）「高出甚多」（參原審卷原證4；被證8第4-17、4-19頁，表4.1.3-3），似與水流會於下游處匯集之物理特性，致相關污染物質之檢測數值理應係上游（即北側）監測井較下游（即南側）監測井「低」之經驗法則不符，其原因為何？被上訴人於原審言詞辯論終結後，雖提出監測井MW-3於101年1月後即接受加強式生物整治之抗辯（原審卷第252頁），上訴意旨則質疑地下水污染整治理應由上游開始進行，何以本件竟係從下游開始整治，況且依常理，污染物質之濃度將隨著整治時間越長而呈現數值降低之情形，為何MW-3污染物質濃度檢測值竟卻呈現出忽高忽低，無任何規律等情，原審未及就此部分爭議詳加調查釐清，遽認系爭場址地下水之流向為由西北至東南，具有上下游流向關係，即屬地下水污染來源明確云云，已嫌速斷。

㈥上訴人於原審主張設在系爭場址之監測井（B00153），及其附近上下游土地之監測井（B00152、MW1、MW2、MW-3），所測得四氯乙烯、三氯乙烯之數值忽高忽低，各監測井之檢出數據事實上如同亂數表，實無任何規律可言，故本件污染來源「並非明確」，污染濃度亦未達污染管制標準等語（原審卷第170、240、243、244頁），稽諸潭子加工區內污染物可能分布情形示意圖所載，系爭場址不在「土壤可能存在純相或殘留相污染區域」範圍內，且在其西南方，與所謂「地下水由西北向東南流」不符（參原審卷被證8第4-16頁）。又被上訴人環保局101年先後於1、5、8、10月累計24次，在MW1、MW2、MW-3所作有關四氯乙烯與三氯乙烯之調查計畫檢測結果（參原審卷原證4；被證8第4-17、4-19頁），顯示出大部分時期均未達地下水污染管制標準（未超標），亦即均小於0.05毫克/公升（其中檢測數值未超標之部分臚列如下：0.00154、0.00321、0.0464；0.00278、0.0122；0.00925、0.0114、低於偵測極限、0.00263；0.00489、0.00372、0.0448；0.0127、0.0198；0.04、小於0.001、0.0122。合計17次未超標，只有7次超標；縱使剔除MW-3部分，仍有11次未超標）。且該檢測結果顯示出5-10月份之檢測數值並非必然大於11-4月份之檢測數值（5-10月份之檢測數值小於11-4月份檢測數值之部分臚列於下：低於偵測極限、0.00263；0.00372、0.0448；0.04、小於0.001、0.0122），可見環保署所作「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告關於「豐水期（5-10月），枯水期（11-4月）…枯水期…測值較低」之結論（參原審卷被證8第4-26頁），似與前揭數據不盡相符。又環保署曾於101年9月份進行採樣，同樣於豐水期之9月份，設於系爭場址上的B00153監測井（廢水廠旁）與B00152監測井（上訴人一、二廠下游處），關於四氯乙烯之被動式採樣檢測數據，呈現極大之落差，前者為0.102mg/L，後者僅0.0379mg/L（未超標）；B00152監測井本身關於四氯乙烯之被動式採樣檢測數據，則介於0.0379~0.226mg/L（從未超標到超標）（參原審卷被證9第6、23頁）。另上訴人曾委託台旭環境科技中心股份有限公司於103年3月31日對系爭場址上的B00153監測井進行地下水檢測，檢測結果三氯乙烯僅為「0.0374毫克/公升」、四氯乙烯亦僅為「0.0253毫克/公升」（參原審卷原證1）；復於103年6月20日在同一地點進行地下水檢測，檢測結果三氯乙烯仍然僅為「0.0315毫克/公升」、四氯乙烯亦僅為「0.0182毫克/公升」（參原審卷原證3），均未超過地下水污染管制標準，且可證明豐水期6月份之檢測數據反而小於枯水期3月份之檢測數據。由上可知，上訴人前述主張，尚非全然無據。原審對上開有利於上訴人之事證未詳加斟酌及說明其不採的理由，徒以上訴人委託台旭環境科技中心股份有限公司採樣時間為103年3月31日及103年6月20日，並非豐水期，依一般經驗法則及論理法則，本較不易檢出污染物等語為由，遽認上開103年3月及6月之監測井水質檢測數據難為有利上訴人事實之認定，亦嫌速斷。

㈦何況依上訴人所提交通部中央氣象局臺中氣象站逐日雨量資料顯示：2010年6月份累積雨量總和值529.9毫米，是同年9月份累積雨量總和值328.6毫米之1.6倍，更是同年10月份累積雨量總和值2.1毫米之252倍；2011年6月份累積雨量總和值151.3毫米，是同年9月份累積雨量總和值99.3毫米之1.5倍，更是同年10月份累積雨量總和值13.3毫米之11倍；2012年6月份累積雨量總和值331.6毫米，是同年9月份累積雨量總和值34.2毫米之9.7倍，更是同年10月份累積雨量總和值1.4毫米之237倍；2013年6月份累積雨量總和值72.6毫米，是同年9月份累積雨量總和值44.9毫米之1.6倍，更是同年10月份累積雨量總和值2.7毫米之27倍（上證1，此為攸關過去經驗法則的事實，本院得依職權加以斟酌）。可知臺灣中部地區之雨季期間實包括6月份，並非9、10月份，原判決竟稱上訴人於6月份之採樣並非豐水期，較不易檢出污染物云云，似與經驗事實有違。尤其臺灣中部地區於2012年（民國101年）5、8月份之雨水（分別累積雨量總和值267.9毫米、726.2毫米）亦明顯高出同年9、10月份甚多，然環保署及被上訴人環保局卻在雨量較少之101年9或10月份，於系爭場址之監測井（B00153），及其附近上下游土地之監測井（B00152、MW1、MW2、MW-3測得污染物質之數值有超標之情形（參原審卷原證4；被證8第4-17、4-19頁；被證9第6、7頁。被上訴人即據以作出原處分），而在雨量較多之101年5月份，被上訴人環保局於系爭場址附近上下游土地之監測井（MW1、MW2、MW-3）所測得污染物質之數值竟均未超標（5月份檢測數值未超標之部分臚列如下：0.00321、0.0122、0.0114、0.00372、0.0198、0.04，參原審卷原證4），於101年8月份在相同監測井所測得污染物質之數值大部分亦未超標（8月份檢測數值有6次，未超標之部分有4次，臚列如下：0.0464、低於偵測極限、0.0448、<0.001，參原審卷原證4），益見各監測井之檢測數值與豐水期較易檢出污染物之經驗法則不符，且環保署所作「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」載明：「⒍真珠樂器（按即上訴人）用地之地下水有三氯乙烯及四氯乙烯超過地下水污染管制標準之情形，但淺層及深層土壤無檢出相關污染物，依工廠現勘結果，真珠樂器無使用三氯乙烯及四氯乙烯之事證，應非地下水中三氯乙烯及四氯乙烯污染行為人。七、後續建議：…根據本計畫繪製之加工區內地下水流向，菱生二廠位於真珠之地下水上游，建議後續可再針對菱生二廠用地及其更上游處進行查證，以確認污染來源。」等語（見原審卷第157頁背面），則依上開調查所得資料，是否足以認定造成系爭場址地下水污染之位置（來源），而得謂污染來源明確，自有疑慮。

㈧末按撤銷訴訟之裁判基準時，固應以行政處分作成時的事實狀態為準，但如果行政處分作成時的事實狀態不明，而事前或事後所發現的事證，基於經驗法則或論理法則足以推知行政處分作成時的事實狀態者，即非不得採據。本件被上訴人係於102年8月2日公告系爭場址為地下水污染控制場址（原處分作成時），卻僅以約10個月前（即民國101年10月以前）採樣檢測之數值，作為認定原處分公告時系爭場址之地下水污染來源已經明確，且其污染物濃度達地下水污染管制標準之依據，而如上述說明，其證據資料既有許多破綻或矛盾之處，並違反經驗法則，則本件原處分作成時的事實狀態仍屬不明，原審未就有利及不利上訴人之事證詳加調查，遽將原訴願決定及原處分予以維持，其判決理由難謂完備。

㈨綜上所述，原判決既有前開理由不備及理由矛盾之違法，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異