最高行政法院(含改制前行政法院)108年度裁字第1547號

最　高　行　政　法　院　裁　定

108年度裁字第1547號

抗告人

林于凱

訴訟代理人

林清堯 律師

上列抗告人與相對人高雄市議會間聲請假處分事件，抗告人對於中華民國108年10月2日高雄高等行政法院108年度全字第20號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣抗告人以相對人「第3屆第2次定期大會（下稱本次大會）」自民國108年9月24日開議，依地方制度法第48條第2項前段規定，由高雄市長為施政報告，議員為質詢。然相對人安排本次大會之市政質詢僅有兩日共9小時，每位議員得質詢15分鐘之方式安排議程，造成部分議員無法質詢（依上開議程方式最多僅有36位議員可以質詢，惟高雄市議員共有66位），相對人擅以抽籤方式決定議員得否質詢。抗告人為相對人第3屆第7選區市議員，代表其所屬選區人民或合議或個別行使法律賦予之職權，具有行使職權之獨立性，於108年9月26、27日抽籤結果均無法行使質詢權利，相對人以上開方式限制抗告人質詢權利之決定，使抗告人無法行使地方制度法第48條第2項前段所賦予地方議員之權限，造成法律上不利益，受有重大損害，且有急迫之危險。依行政訴訟法第298條第2項規定，向原審法院聲請相對人應於本次大會會期於108年10月30日前，使抗告人對市長施政報告為口頭質詢15分鐘。經原審法院裁定駁回，抗告人不服，提起抗告。

三、抗告意旨略謂：

㈠本於權力分立與民主原則，地方議會就自律事項所為之決定，司法予以一定程度之尊重，然依本院104年度裁字第1617號裁定及司法院釋字第499號解釋理由，此乃司法審查密度之問題，而非地方議會就自律事項所為之決定，屬司法審查對象，因此抗告人所請仍屬行政訴訟審判權之範圍，原裁定自有疑義。

㈡相對人未依地方制度法第48條第2項、高雄市議會議事規則第27條第1項、第28條，使所有高雄市議員均得對市長施政報告有質詢之機會，以行使直轄市議員之權限，且地方制度法、高雄市議會市政質詢辦法並無以抽籤方式實質限制每日質詢名額，對市長施政報告質詢之安排僅有兩日，且限制全體議員質詢時間合計僅為9小時，並以每位議員得質詢15分鐘安排議程，而未如臺北市議會、新北市議會縮短每位議員可質詢時間，使部分議員無法質詢，且未經過議會黨團協商及大會同意之情形下，擅以抽籤方式實質上決定議員是否有口頭質詢之權利，相對人上述安排顯然違法。

㈢抗告人無法對市長口頭質詢，造成議員無法於開會時行使職權，該當假處分之「重大損害」要件。且本次會期自108年9月24日起至同年12月12日止，抗告人對市長施政報告之質詢具有時效性，此質詢與市政總質詢係類似綜合檢討、預算案等情況並不相同，應屬業務質詢，且無法以其他議會安排之期程取代，故應於108年10月31日市政總質詢開始前為之，具有急迫性，原裁定自有違誤等情。

四、本院查：

㈠按「立法院審議法律案，須在不牴觸憲法之範圍內，依其自行訂定之議事規範為之。法律案經立法院移送總統公布者，曾否踐行其議事應遵循之程序，除明顯牴觸憲法者外，乃其內部事項，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍，並非釋憲機關審查之對象。」（司法院釋字第342號解釋文參照）此為司法院大法官解釋揭櫫之「議會自律原則」。一般而言，所謂議會自律，係指議會得自主且獨立決定與議事有關的一切事項，不受其他國家機關之干涉，其主要內容及範圍包括：議事程序事項、內部組織事項、內部秩序、紀律及懲戒事項。惟因未有成文法上之明文規定，為避免議會恣意以議會自律原則之名，而於議會中行使違反憲法、法律或侵害議會、議員憲法上權利之行為，是司法院釋字第499號解釋理由指明「……相關機關所踐行之議事程序，於如何之範圍內為內部自律事項，何種情形已逾越限度而應受合憲性監督，則屬釋憲機關行使審查權之密度問題，並非謂任何議事程序皆得藉口內部自律事項，而規避其明顯重大瑕疵之法律效果；……」旨在闡釋議會自律原則之限度，避免議會假議會自律原則之名，卻行違反法律或侵害議員權利之事實，造成實質上違反司法院釋字第342號解釋意旨。查地方議會為地方自治團體之立法機關，行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條規定參照）。而地方議會由議員組成，由議員合議行使上開地方議會之職權；個別議員於議會定期會開會時，對地方首長及單位主管有施政總質詢及業務質詢之職權（地方制度法第48條規定參照）。議會之議會程序及議會紀律事項，如侵害議員基於地方制度法之質詢權，因此項爭議涉及法律規定賦與議員之職權行使及權利，行政法院自應進行審查。

㈡次按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」為行政訴訟法第298條第2項所規定。依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。又因假處分程序屬於緊急程序，行政法院係依即時可調查證據，判斷存在假處分請求及原因之事實是否達已釋明程度。本件抗告人既主張相對人所為之本次大會於市長施政報告及質詢時間等議程安排，業已侵害其依地方制度法第48條、高雄市議會議事規則第27條、第28條對市長施政報告之口頭質詢權，顯屬對抗告人之重大損害，且確屬急迫等情，依上開說明，行政法院就此法律上爭議，自應予以審查，原審認行政法院無審判權，尚有未合。惟查，本件所涉直轄市議會議員於「議會定期會開會時」，依地方制度法第48條第2項，對於直轄市長及相關業務主管，有施政總質詢（本件依高雄市議會議事規則第29條規定訂定之高雄市議會市政質詢辦法第2條第1款規定為市政總質詢，依同辦法4條第1項第1款規定，每一議員質詢時間為50分鐘）及業務質詢之職權，經核本次大會預備會議紀錄附件2市政總質詢順序表（見原審卷第60頁），業已排定抗告人於108年11月15日上午9時至9時50分進行市政總質詢50分鐘，且未見其於本次大會業務質詢職權受有何限制，難認侵害地方制度法第48條之質詢權。至於相對人依高雄市議會組織自治條例第25條第2項規定授權訂定之高雄市議會議事規則第27條，則係規定市長、業務主管於市政總質詢、業務質詢時應為報告之資料及內容，議員自應於市政總質詢及業務質詢為之。另依同議事規則第28條規定，市長固應於相對人定期大會開會時到會，對施政報告作口頭說明，議員如對市長之施政報告有疑問時，「得提出『口頭』或『書面』質詢」，則抗告人如因議程安排致無法提出口頭質詢時，仍得提出書面質詢，則本件抗告人片面主張此質詢權僅限「口頭」而未及書面，自與上開規定相悖；且承上述，抗告人於後續已排定之市政總質詢期間，尚得對市長進行質詢，亦難認其行使質詢之職權受到侵害。是抗告人於本件所為之釋明，均難認其依相關法令賦與對市長之質詢權，有何欲防止之重大損害，或有何欲避免之急迫危險存在，而有定暫時狀態之必要。

㈢綜上，抗告人之本件聲請，與定暫時狀態假處分之聲請要件不符，於法不合，無從准許。原裁定駁回抗告人之聲請，理由雖有未洽，結論並無不同。抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異